城乡统筹相关实践与研究材料

城乡统筹相关实践与研究材料 1.对城乡统筹的理解 1.1宏观背景：发展模式转变 党的十七大报告提出，到2020年，初步建立城乡一体化制度框架。促进大中小城市以及小城镇协调发展，城乡 一体化发展将成为中国城镇化的方向。社会主义新农村建设、城乡规划法的出台等，进一步要求高度重视城乡 统筹发展。“以工促农、以城带乡，城乡一体、整体推进”城乡发展要求的贯彻实施，城乡关系正在发生根本性 变化，现有的城镇空间和乡村空间面临着功 能转型，政治上具备了促进城乡统筹发展的条件。2008年10月，中共十七界三中全会以推进农村改革发展为主 要议题，进一步提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土 地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这标志着农村改革迈入了新的阶段。今年的一号文件，中共 中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见，这是国家连续第七次以 三农为主题的一号文件，也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件，突出加大统筹城乡发展力度解 决三农问题。 而城乡规划法的实施，对城市规划和村镇规划的形式和内容进行了整合，也为城乡统筹发展理念运用到城 乡规划中去，科学合理地指导城乡建设发展提供了法律依据。加之物权法、行政复议法等相关法规的出台也为 城乡规划的编制、实施的具体环节提出了新的考验。 从近年宏观政策的走向，可以清晰地看到我国对于城乡发展的认识与发展理念的不断深化，和宏观政治经济背 景转型中两条突出的主线：从粗放发展科学发展；从实质上的城市主导高调突出农村 突出统筹发展。 1.2城乡统筹相关理论研究 （1）辨析：城乡一体化/城乡统筹 城乡一体化的概念早在上个世纪就已经提出，而城乡统筹的概念则是伴随着新时期我国经济、社会转型的大背 景而产生的。 需要指出的是，我国学术界对城乡一体化的概念表现出一个演进的过程：早期（80年代中后期）主要为“农村 工业化+农村城市化”；中期（90年代前中期）主要强调“农村现代化” 或“乡村城市化”，以及农村在生态、景观 等方面对城市的互补作用；后期（90年代末到21世纪初）逐渐把城乡作为一个系统进行考虑，主要概念解释如 下： 社会学和人类学界（张雨林，1988；戴式祖，1988；钟逖，1989）从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是 指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使 生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的 基本差别，从而使城市和乡村融为一体。 经济学界（孙自铎，1989；骆子程，1988）则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是 现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作， 使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。 区域生态经济学者伍新檗（1990）认为，城乡一体并不是一种城乡无差别的境界，而是一种区域生态群落的合 理分布，是生产、生活活动空间的合理分布，城乡一体化是这样一种境界：城市没有制度上的堡垒，乡村没有 政策上的栅栏，城乡一体化是一种区域生态经济良性平衡系统的最高境界。 城市地理学者邹军等（1996）提出城乡一体化是社会发展的内在要求，是可持续发展的一种模式，是自然社 会经济复合生态系统的发展变化的顶级状态，尤其提出城乡一体化是城乡关系自身否定之否定而实现的，颇 具哲学的思辨性和物质的统一性。 而城乡统筹的概念基本与城乡一体化后期的概念同时，首先出现于中共中央十六届三中全会“五个统筹” 之中。 现今，对城乡统筹概念的主要解读如下： 张泉认为，城乡统筹不是单纯将经济社会资源从偏向城市转向偏向农村，而要求着眼于城乡统筹发展的框架下 合理配置城乡资源。 顺益康（2003）认为，城乡统筹就是要彻底摒弃计划经济体制，彻底改变城市偏向的一系列政策制度，摆脱城 乡分割、重工轻农、重经济总量增长轻结构优化、重投资轻消费的发展战略模式，实行城乡一体化的比较优势 发展战略。 陈希玉（2003）认为，城乡统筹，就是改变重城市、轻农村，“城乡分治” 的传统观念和做法，通过体制改革和 政策调整，消除城乡之间的樊篱，破除城乡“二元结构”，把城乡作为一个整体，对国民经济发展计划、国民收 入分配格局以及重大经济政策实行城乡统一规划，把解决“三农” 问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农 民，支持农业，实行城乡协调发展。 浙江省农业和农村工作办公室课题组认为，统筹城乡发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡 布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对 农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进 城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“ 一元经济社会结构” 转变。 虽然“城乡一体化” 和“城乡统筹”概念的发展脉络并不相同，首次出现的时间有所差别。学者们也试图从不同角 度对它们进行解读，但是从我们对两个概念的综述分析得出，两个概念其实可以当作一个概念看待。 “城乡一体化”更强调最佳状态，“ 城乡统筹”更强调手段。撇开纯粹语义学的差异，这两个概念实质意义上是一 致的，它们都是强调城乡之间形成或要形成一种协调的关系。 （2）相关理论综述 尽管城乡统筹更多地是伴随着农村发展中所出现的问题而提出来的，但城乡统筹的目标不仅仅是解决农村问题 ，更要为城市、城市- 乡村整体找出更优发展的路径。因此，当把城市和乡村作为一个整体来看的时候，首先要面对的就是要能够系 统性地解决城乡空间问题。 其次，对乡村有特别的关注。统筹，“统为一体进行筹划”，因此，城乡之间如何形成一个整体、从城乡理想的 相互关系的角度思考彼此，是“城乡统筹”概念的核心。因此，不仅空间的系统性决定了城乡统筹规划不能脱离 开地区整体规划，城乡统筹理念本身也要求其并不是一个农村规划。 最后，城乡统筹不是在一个封闭区域内部的统筹，不能脱离开区域统筹、空间的系统关联的大背景。所以，统 筹规划首先还是一个系统空间规划。本地与外部、大区域的协调不能脱离，本地整体发展作为内部乡村发展的 背景不能忽略，是在这样的基础上进一步思索内部“点空间”的发展。 我们把城乡一体化和城乡统筹的理论进行综合分析，发现主要包括以下几个方面： 2）经济发展之后试图解决全面发展、社会保障、医疗统筹（湖州模式）； 3）专注于教育与自组织（温铁军“ 定州农校”）； 4）生态、文明、生产、自组织等从头开始、综合发展（五山模式）； 在经济上，比较多地在强调大力发展乡 村旅游业以及进一步提升农业效益；在组织上，有完全自上而下的，更多则是依靠农民自身，包括依托集体和 个体。 在现实中，大规模的村庄建设被认为无法全面铺开，农村的面广量大使任何一个地方政府都无法维持如此高强 度的投入。同时，就建设而建设也被严重诟病脱离矛盾的焦点 新农村建设被等同于“新村建设”。宅基地置换等这样一种实践目前还多有争议，但确实城市政府最有动力的一 件事。但是，除了争议之外，这类实践多数都在城市郊区，其它地区的农民，是否其土地价值天生就低人一等 ？至于一些更关注根本、从系统性着眼的实践，它们都还只是特殊的个案，没有成为普遍的做法。 （2）成都：自下而上推动农村自主发展 1）主要实践 以“土地整理”和“小城镇集中居住”两大项目作为抓手，系统、周密、渐进推进相关实践。其主要举措及特点包 括： 为农民提供方案（政策），并进行讲解宣传，但最终由农民集体自愿选择是否参加；所有实践不改变农民既得 利益，农民权益予以确权 把法定权益符号化，从而可以与实物相对分离；所有方案都包含农民自己出资部分；对撤出土地进行整理；进 行土地流转、引进农业投资者，完善必要的流转市场化平台，如产权交易所；公司化操作反哺资金和全部项目 。如成立“成都市小城镇投资公司”等； 所有方案均包含对农民的反哺，但基本都是公共财政合理能力范畴的反哺（如由成都市国土局实施的“土地整 理”项目，补贴标准为农业人口人均6000元，但镇集中建设反哺较高，实际约人均5万元），且基本都是按人头 统一标准反哺（即便有差异化内容也意义不大，如拆迁补助楼房50元/平方米，平房30元/ 平方米）； 新住区一般统规统建；农民居住地变更基本没有脱离原有生产生活“圈子” （最多到镇），所有聚落规划基本遵 循“适度集中”原则，现状自然状态仍然大量保留；严格确保所有要素保持其农村属性，包括新的农民住区、住 宅。 2）深层次特点 高度重视农民自愿,不同于其它由政府力推、群众被动接受的安排，而是采取政府组织、引导，由农村基层组 织实施、农民主动参与的方式运作。 高度重视市场化手段，政府以政策和有限的财政收入起到杠杆和调控作用，强调经济可行性和市场自主性， 高度重视“机制” 的内在自组织性：让所有利益相关方能够、愿意主动去做， 而不是被逼着做；机制在经济上具 有合理的成本- 效益关系，从而能够持续。最终，政府通过好的机制的设计，实现了“政府和农民、市场大家一起来做一件参 与者都受益的事”，而不是“ 政府为了自己的利益逼农民做一件事” 围绕上述原则，进行了大量、细致的方案与政策设计和创新。 3）评析及总结 以可承受的成本、非常稳妥的方式改善了一部分农村面貌和民生，兼顾了这部分地区的农地整理、农业生产方 式优化和就业升级，以及建设用地指标置换。主要针对广大农村地区、主要解决“乡” 的问题，特别重视了自下 而上、稳妥渐进 但是对于农村经济、社会、村庄设施水平和农村面貌的更大、更快发展，真正集约、节约的建设而言，现有实 践似乎还难以支撑。可以说继承了“撤村并点”的精髓，也吸收了“整体搬迁” 的优点，但在方案和体制、机制上 都做了很大的提升和优化，但是这些提升还没有完全克服“撤村并点” 、“整体搬迁” 的某些局限性，如新聚落的 过渡性、乡村经济提升缺乏足够支撑等。 成都模式由于是整个政府全面主抓，因此在政策与机制方面实现了很大的创新和实践突破，但是空间规划方面 比较多地是延续或综合了国内已有思路。 （3）天津华明镇的实践 天津滨海新区华明镇“宅基地换房”实践，其主要针对的是城市化地区，将农民宅基地置换城市住房，而宅基地 进行复垦置换城市建设用地指标，指标用于开发后产生的效益补贴农民城市住房安置、保障、辅助就业（出租 用房、农作通勤）等。 华明镇的做法与我国其他城市的整体拆迁安置模式有相似处，也是小范围、高成本，针对即将城市化地区，从 主要解决“城”的问题角度，自上而下的实践。 （4）河南新乡市统筹城乡发展实践 新乡市从2006年开始，着眼于破解农村发展内生动力不足难题，坚持以城带乡、以工促农的理念，把县域经济 、社会主义新农村建设、中心城市带动这三项工作作为“三位一体” 系统工程一体规划、一并推进，并在工作推 进中逐步明确了“一个主体、两个载体”的城乡统筹发展思路。 新乡市坚持“规划先行、就业为本、群众自愿、因地制宜、量力而行” 的原则来推进统筹城乡发展建设新农村。 全市3571个行政村规划整合为1050个新型住 宅社区，首批把县城、重点镇、产业集聚区和干线公路两侧920个行政村整合为329个新型住宅社区。同时，将 农村危房改造、南水北调、移民搬迁、扶贫与新型农村社区建设相结合，来推进新农村建设。到目前为止，首 批启动的329个新型农村社区，已经有18000户农民到新社区居住，有效地改善了农村的环境，也促进了农村的 发展。 新乡市依托县城、重点镇和原有的产业基础，规划了一批产业集聚区，对于产业集聚区实行“六通一平” ，完善 它的功能，构建一个城市生产要素向农村流动的载体，农民自主创业的一个载体，促进产业的集聚集群集约发 展。从2006年到现在，发展了30个产业集聚区，覆盖了全市1/3的乡镇、2/3 的农民。经过这几年努力，已经建 成180平方公里，引进企业1400多家，去年完成工业总产值750亿元，基本上占到全市工业总产值的50%，使周 边的40万农民在产业集聚区实现了就业。 新乡市统筹城乡发展、推进新农村建设。初步摸索出一条以不牺牲农业和环境为代价的新型工业化、新型城镇 化和农业现代化道路。概括起来包括“五大特点”：一是新乡的路子是扎根在本地，扎根在农村，符合实际的的 一种新型城乡统筹模式；二是这种发展模式政府搭台、农民建房，内生动力充足；三是是一种促进新农村发展 ，不带功利目的的城乡统筹；四是艰苦奋斗，自力更生的一种方式，始终坚持维护农民的最大利益；五是有长 期的战略规划和实施方案，因地制宜，分步实施，稳步推进，前景远大。 （5）其它国家和地区经验 日本：农村发展的过程，从最初的耕者有其田，到逐步反哺、“一村一品” 与农业产业化，再到农协与基层组织 的建设、基层组织的财政与其它条件支撑、现有的主兼业收入模式，但当前大力推行农业规模化生产面临巨大 的阻碍 德国巴伐利亚州的“城乡等值”模式，其本质上是一种城市经济的分散发展模式； 美国：系统扶持，尤其发达的农业教育、科研与推广、高新技术； 台湾：政府主导的“三农” 系统扶持； 韩国新村运动：一个蕴大于小、时空资源条件合拍、务实渐进的缜密工程！ 印度“克拉克人民科学运动” ：志愿 者、教育、社会性的平等意识和民主意识； 南美：完全放任的中等发展水平 非洲：完全放任的贫困 如何借鉴？很难回答，尤其对于我们现在的具体的目标而言，每一个案例都有其特殊性 台湾：典型的“反哺” 过程；日本：一个非常严谨的系统工程，发展阶段和国民素质是必要支撑；德国：更彻底 的系统解决，同样需要发展阶段、特定条件支持；美国：教育与科技是根本；印度：让我们看到“非主流” 的力 量；韩国：总体上对落后国家具借鉴意义，但与我国国情有极大差异。 1.4小结：对城乡统筹的理解 城乡统筹是城乡工作的发展目标。城乡统筹不但要求把城市工作和农村工作放在一起进行互动式的思考和决策 ，实现工作中的城乡统筹思考和推动，而且要求在发展的阶段性目标中有实质性的推进，在远期目标中逐步实 现城乡统筹发展。城乡统筹在五个统筹中是放在第一位的，是科学发展观里一项很重要的内容，是关乎中国经 济发展的一个全局性的关键问题，是中国实现小康社会、实现现代化的关键性问题。城乡统筹发展的主要途径 是通过城镇化的形式，重点解决好我国日益严重的“三农”问题。 3.城乡统筹政策解读 3.1国情与大政方针：准确把握中央政府的核心关切 一个对城乡统筹、新农村建设的准确理解，从政治层面需要准确理解中央政府的核心关切。这不仅是中国政治 体制使然（中央政府仍然具有最高权威），还因为正确的国家政治本身意味着对国情、对特定国情下的国家利 益的把握。所以，在这个意义上的政治正确，并不是什么问题。 事实上，城乡统筹、新农村建设这样复杂的政策和工程，不同角度的解读常常可能在实质上是迥异的，而且本 来，每一方可能有自己的利益，使系统工程变成了事实上的博弈工程，相关利益方有意无意都可能对政策进行 或引向基于自身立场的解读。比如，十七届三种全会之前，很多预计都认为集体土地流转政策可能会大规模放 松，然而结果是没有大的变化。对于城市政府而言，基于“土地财政” 的驱动，争取用地指标、从农村拿地常常 成为一个关键动机。但是对于中央政府而言，按照优先顺序，其关切应该是 （1）社会稳定 社会稳定是一切发展的前提。因此，农民处于什么状态最稳定？社会处于什么状态最稳定？大规模宅基地置换 、移民搬迁是否有利于稳定？政策创新是有利于稳定还是不利于稳定？ 从这个意义上就可以理解，为什么家庭联产承包责任制是中央农村政策的基石，推进新农村建设是在社会分异 一定意义上加大的情况下一种抬高底线的社会稳定之举，在鼓励农村劳动力流转的同时，又要稳定后方以防止 经济波动带来的就业风险。 （2）耕地保护 耕地保护是由中国拥有高达1/5世界人口、实际土地资源状况又并不理想的国情所决定的。因此需要执行最严 格的耕地保护政策。 但是，城市化发展必然要增加占有空间。这就不得不落实为高强度的城市空间利用方式和对建设用地与耕地的 “占补平衡”要求。“占补平衡” 在事实上，将转化为乡村建设用地与城市建设用地之间的转化 虽然常常在空间上处于 不同的区位。由此评价纯粹自然的城市化过程，显然其中的农村建设用地与城市建设用地是割裂的。希望以这 种传统方式渐进地完成建设用地的乡城转换（人口移居城市时候，乡村建设用地逐级回复农地状态），就中国 的情况而言似乎等不及，中国看来需要在城市建设用地扩张的同时，即时地解决相应数量乡村建设用地“退建 还耕”的问题。当然，或许事实上情势并不那么急迫，然而土地财政下城市扩张空间的冲动难以遏制，占补平 衡也就成了一种遏制手段，如同交通拥挤其实是制约交通需求上升的基本机制一样。 （3）协调发展 加快经济社会发展，应该位于城乡统筹问题的第三位。合理的城市化归根到底是整体发展的共同利益所在，健 康的城市化进程有赖城乡的统筹发展。所以，农村发展不是以牺牲城市化作为代价，也不能以阻碍城市化作为 前提，而应该更加有利于健康的城市化，这意味着合理的空间要求应该满足，合理的成本控制应该保证。 乡村发展问题的真正解决涉及方方面面，对于中国乡村的解决，需基于对几个关键问题的判断： 现阶段和未来相当长时间，财政转移支付的标准还只能是相对低水平的，在城市化水平才40%多的背景下，城 市化和城市人口本身都还处于发展的过程中；因此在一个城市人口对将近1.5个农村人口的情况下（这是转移 支付的本质），水平一定是有限的。 对于乡村发展来说，高度工业化不是好的出路，要解决非工业化、同时农业增长空间有限条件下的增长问题。 但是如果只挤到农业一条船上，增长空间也是有限的。因此，要挖掘其它的增长渠道、要挖掘适合乡村的兼业 渠道，以及分类解决不同农村地区增长问题的办法。 需解决经济水平有限条件下的空间品质、设施配套问题，这在转移支付能力有限的前提下，还是要通过分类发 展的来有重点、分阶段地予以解决。 总之，从国情和大政方针的角度，所有涉及城乡统筹、新农村建设的举措，都必须置于现实背景下，要用上述 标准来衡量。 3.2对三农问题相关实践、政策的历史回顾 城乡统筹问题的起点是“三农”问题，城乡统筹工作的重点解决好我国日益严重的“三农” 问题。 （1）三农问题主要内容 农民问题：是“三农问题” 中的核心问题，表现为农民收入低，增收难，城乡居民贫富差距大，实质表现为农 民权利得不到保障。 农村问题：集中表现为农村面貌落后，经济不发达。形象比喻为中国的城市像欧洲，农村像非洲。 农业问题：集中表现为农民种田不赚钱，产业化程度低。 解决三农问题实质：是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。这是一个关系十三亿人口大国的，经济社会 国计民生的大问题。 （2）三农问题相关实践与政策 以流水账的方式，我们可以看到从中国开始迈向现代社会以来，有关三农问题的实践经历了以下一个脉络： “土地改革”是早期的核心所在，解决耕者有其田。这一问题在台湾的 国民党政权以及日本是采用国家赎买后分给农民的方式解决。 土地改革之外，组织建设、发展生产、学习 农业科技、基础设施建设、 金融建设等系统工程，在国民党时期即已有所实践，当时除了中央政府，地方政府中东北张作霖、山西阎锡山 都作了尝试（六政三要）。晏阳初、陶行知、梁漱溟、卢作孚等在乡村进行平民教育实验、乡村建设实验等。 在乡村发展中，非政府组织（NGO ）以及卢作孚的半官方组织当时也得到支持，其中卢作孚使重庆的北碚成功 发展成为一个小城市。 新中国以后至改革开放之前，重大的相关政策和实践包括土改、户籍制 度、剪刀差、公社化、农业学大寨等等。 改革开放以后，逐步落实家庭联产承包责任制，放开农村市场经济。 进一步的发展包括：城镇户口，尤 其小城镇逐步放开；农业税逐步取消， 允许流转土地承包经营权等。 其中，具体到近年来我国“三农”政策，中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的 中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。在实施改革开放政策以后，这些文件给在“人民公社” 这 一体制下遭到破坏的广大农村带来了生机与活力。但是在90年代以后，中国农村的发展再次步入了停滞期。从 2004年起，在新的发展背景之下，我国又连续七年发布以“三农” （农业、农村、农民）为主题的中央一号文件 ，始终坚持以人为本、加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、促进农村和谐的目标，强调了“三农” 问 题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。 【历年关于“三农” 的中央一号文件】 1）1982年1月1日，中共中央发出第一个关于 “三农”问题的 “一号文件” ，对迅速推开的农村改革进行了总结。 文件明确指出包产到户、包干到户或大包干 “都是社会主义生产责任制” ，同时还说明它 “不同于合作化以前的 小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。 2）1983年1月，第二个中央 “一号文件” 当前农村经济政策的若干问题正式颁布。从理论上说明了家庭联 产承包责任制 “是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展” 。 3）1984年1月1日，中共中央发出 关于一九八四年农村工作的通知，即第三个 “一号文件” 。文件强调要 继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期 应当更长一些。 4）1985年1月，中共中央、国务院发出 关于进一步活跃农村经济的十项政策，即第四个 “一号文件” 。取 消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。 5）1986年1月1日，中共中央、国务院下发了 关于一九八六年农村工作的部署，即第五个 “一号文件” 。 文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。 6）2004年1月，针对近年来全国农民人均纯 收入连续增长缓慢的情况，中央下发 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，成为改革 开放以来中央的第六个 “一号文件”。 7）2005年1月30日， 中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见， 即第七个 “一号文件” 。文件要求，坚持 “ 多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策。当前和今 后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫 的战略任务，切实抓紧抓好。 8）2006年2月，中共中央、国务院下发 中共中央国务院关于推进社会主义新 农村建设的若干意见，即第八个 “一号文件”。这份2006年中央 “一号文件” 显示，中共十六届五中全会提出 的社会主义新农村建设的重大历史任务将迈出有力的一步。 9）2007年1月29日， 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见下 发，即改革开放以来中央第九个一号文件。文件要求，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用 现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用 现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率 、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。 10）2008年1月30日，中共中央国务院 关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见下发，即改革开放以来中央第十个一号 文件。意见共分8部分，约15000字。包括：加快构建强化农业基础的长效机制；切实保障主要农产品基本 供给；突出抓好农业基础设施建设；着力强化农业科技和服务体系基本支撑；逐步提高农村基本公共服务水平 ；稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革；扎实推进农村基层组织建设；加强和改善党对“三农” 工作的领 导。 11）2009年2月1日，中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见 做好20 09年农业农村工作,具有特殊重要的意义。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支 撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。2009年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大、十 七届三中全会和中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表” 重要思 想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、 强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方 百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继 续提供有力保障。意见共分5部分，约11000字。包括：加大对农业的支持保护力度；稳定发展农业生产； 强化现代农业物质支撑和服务体系；稳定完善农村基本经营制度；推进城乡经济社会发展一体化。 12）2010年1月31日文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一步完善、强化近年来“三农“工作