中山市土地利用总体规划文本

第一章 土地利用现状分析 一、概 况 中山市位于广东省中南部，为珠江三角洲腹地，东临 珠江口伶仃洋，北连番禺、顺德，西及西南与新会、江门、 斗门为邻，东南靠珠海、澳门。市域范围从东经 113。 09 21”至 113。 3543”，北纬 22。 1126”至 22。 4635”。北部为 广阔平原，中南部则主要为低山丘陵地，另外，白水林山 以南的坦洲一带也有小片海积平原。 本市原名香山县，建于公元 1152 年（南宋绍兴 22 年） ， 是革命先行者孙中山先生的故乡，为纪念孙中山先生， 1925 年 3 月改名为中山县，1983 年改设为中山市，1988 年 初升格为省地级市。现辖 22 个镇和中山火炬高技术产业开 发区。1996 年全市人口达 1283625 人，人口密度 713.13 人/ 平方公里。 改革开放以来，中山市经济发展迅速，1997 年国内生 产总值达 220 亿元，农民人均年纯收入达 5693.7 元，全市 城镇职工年人均工资收入 11039 元，提前进入小康水平， 近年来，全市城乡建设成绩显著，先后取得“全国园林城 市” 、 “国家卫生城市”和创建“全国文明城”先进城市称 号，中山市正朝着建设现代化名人城市的目标迈进。 二、土地利用现状 根据 1997 年土地资源详查及变更调查数据，全市土地 总面积 1800 平方公里，利用土地 179299.25 公顷，土地利 用率 99.6%，土地利用现状为： 1、农用地 包括耕地、园地、林地、水面。全市农用地总面积 133817.85 公顷，占土地总面积的 74.34%，其中： （1）耕地 包括水田、旱地、菜地等。全市耕地面积 54019.53 公 顷，占农用地总面积的 40.37%。其中水田面积 45778.74 公 顷，占耕地面积的 84.74%；旱地面积 7520.09 公顷，占耕 地面积的 13.92%；菜地面积 701.97 公顷，占耕地面积的 1.3%。 （2）园地 包括果园、其它园地等。全市园地面积 5338.49 公顷， 占农用地总面积的 3.99%。其中果园面积 5278.91 公顷，占 园地面积的 98.88%；其它园地 54.42 公顷，占园地面积的 1.02%。 （3）林地 包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、苗 圃和复耕林地等。全市林地面积 37258.77 公顷，占农用地 总面积的 27.84%。其中有林地为 27989.2 公顷，占林地面 积的 75.12%；灌木林地 4558.9 公顷，占林地面积的 12.24%；疏林地为 435.3 公顷，占林地面积的 1.17%；未成 林地 918.9 公顷，占林地面积的 2.47%；苗圃地 23.7 公顷， 占林地面积的 0.06%；复耕林地 3332.77 公顷，占林地面积 的 8.94%。 （4）水面 包括河流水面、湖泊水面、坑塘水面、水库水面和苇 地。全市水面面积 37201.05 公顷，占农用地总面积的 27.8%。 中山市土地利用总体规划文本 - 3 - 本市无专用牧草地。 2、建设用地 包括居民点与独立工矿事业用地及特殊用地、交通用 地、沟渠、水工用地。全市建设用地总面积 37027.52 公顷， 占土地总面积的 20.57%，其中： （1）居民点与独立工矿事业用地 本市城区、乡镇、火炬开发区的居民点与独立工矿用 地面积 27368.59 公顷，占建设用地面积的 73.91%。其中城 市用地 2464.28 公顷，占全市居民点及独立工矿用地的 9%；镇区中心区用地为 7765.7 公顷，占全市居民点及独立 工矿用地的 28.37%；农村居民点用地 6718.62 公顷，占全 市居民点及独立工矿用地的 24.55%；独立工矿用地 10076.51 公顷，占全市居民点及独立工矿用地的 36.82%； 特殊用地 343.49 公顷，占全市居民点及独立工矿用地的 1.26%。 （2）交通用地 主要是公路、乡村道路和港口码头等，面积为 2193.95 公顷，占建设用地总面积的 5.93%。其中公路用地 1614.53 公顷，占全市交通用地面积的 73.6%；农村道路用地 579 公 顷，占全市交通用地面积的 26.4%；港口码头 0.41 公顷， 占全市交通用地面积的 0.02%。 （3）沟渠 全市沟渠面积 6462.33 公顷，占建设用地总面积的 17.45%。 （4）水工用地 全市水工用地面积 1002.65 公顷，占建设用地总面积的 2.71%。 3、未利用地 包括滩涂和其它未利用地。全市未利用地面积 9169.09 公顷，占土地总面积的 5.09%。其中滩涂面积 8543.88 公顷， 占未利用地面积的 93.18%；荒山荒地 538.85 公顷，占未利 用地面积的 5.88%。 三、土地资源特点 1地理位置优越，气候环境适宜。 中山市地处北回归线以南，临近穗、港、澳，为南亚 热带季风性气候，全年夏长冬短，无霜期长，降水丰富， 光热充足，雨量充沛，土地肥沃，具有发展农业的优越条 件，1997 年，全市粮食年总产量已达 28.06 万吨。另外， 交通便利，对促进外向型经济发展十分有利。 2地形以平原为主，综合利用条件较好。 本市地形是以平原为主，还有部分台地和丘陵地，并且 有广阔水域。平坦的土地有利于规模化的农业开发，有利 于大面积耕作及收割的进行，同时，亦满足大规模建设的 需求，有利于交通干线的布置以及城市布局。 3. 自然资源及人文资源丰富。 本市濒临海洋，沿海的 0.9 万公顷滩涂，可供利用，内 陆也有部分滩地，而且有广阔河流和海域水面，土地开发 潜力大。 此外，本市还有中山温泉、长江水库和翠亨村孙中山故 居等旅游资源，沿河沿海良好港口资源，对本市经济提供 广阔前景。 中山市土地利用总体规划文本 - 5 - 四、土地利用存在问题 1、耕地锐减，人地矛盾突出 随着人口的不断增长和国民经济的发展，各项非农建设 用地迅速增长，占用耕地数量日益增加，农业结构调整亦 大量改变耕地用途，鱼塘挤占耕地，其中非农建设占用耕 地 7436.9 公顷。今后一定时期内，虽然采用复耕、控制新 占用耕地等一系列措施，但人地矛盾仍然突出。 2、 土地利用不够充分，存量土地较多 由于过去经济粗放型发展，大量建设项目盲目上马，往 往最后因资金不落实，项目流产，大量闲置土地“有名无 实” ，加上为了炒卖地皮，盲目填土，也造成大量土地的闲 置。全市许多中低产田地力不足，土地利用不够充分。 第二章 土地利用的目标和方针 一、 土地利用总体规划编制依据 1、 中华人民共和国土地管理法 2、 广东省市级土地利用总体规划编制技术要点 3、 珠江三角洲地区国土规划 4、中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实 保护耕地的通知（中发199711 号） 文件提出了加强土地的宏观管理的要求：各省、自治 区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡要求，努力提 高耕地质量。各级人民政府要按照提高土地利用率，占用 耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格 控制占用耕地，统筹安排各业用地要求，认真做好土地利 用总体规划的编制，修订和实施工作。农业内部结构调整 也要充分开发利用非耕地。除改善生态环境需要外，不得 占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。非农业建设确需占用耕 地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的 耕地。在国家统一规划指导下,按照谁开发耕地谁受益的原 则,以保护和改善生态环境为前提,鼓励耕地后备资源不足 地区与耕地后备资源较丰富地区进行开垦荒地、农业综合 开发等方面合作。对我市建设规划规模过大的，坚决压缩 到达到控制规模以内，城市建设用地充分挖掘现有潜力， 尽可能利用非耕地和提高土地利用率。农村居民的住宅建 设要符合村镇建设规划，坚决执行一户一宅及规定的用地 标准。 5、中山市 19972010 年社会经济发展规划目标。 提出：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论 为指导，坚持党的基本路线，深化改革，扩大开放，建立 和完善社会主义市场经济体制，本市以中山火炬技术产业 开发区和国家健康科技产业基地为龙头，带动全市工业发 展；以旅游业为支柱，促进第三产业发展；以续建中山港 为重点，实现经济再腾飞，努力把中山建成产业结构优化， 科学技术进步，城市功能齐全，生态环境优美，人民生活 水平质量高的文明富庶的现代化城市。15 年分为两个阶段， 1997 年至 2005 年为第一阶段，总体上达到亚洲新兴工业化 国家和地区九十年代经济水平。基础设施建设、人才培养 和产业开放达到相当水平。2005 年国内生产总值达到 475 亿元，人均国内生产总值 33928 元，三次产业增加值比例 中山市土地利用总体规划文本 - 7 - 5：40：55。社会主义市场经济体制框架已建立起来。2005 年至 2010 年为第二阶段：总体上达到中等发达国家 2000 年经济水平。技术密集型产业比较普遍，城乡融为一体， 社会保障机制完善。2010 年国内生产总值达到 837 亿元， 年均增长 15%，人均国内生产总值 55430 元，年均增长 13.5%，三次产业增加值比例 5：30：65，科技进步对经济 增长的贡献率达 65%。 6、中山市人口发展结构变化。 根据人口发展预测，到 2000 年本市总人口（指有本地 户口的常住人口）将达到 1324873 人（年均增长率为 8） ， 2005 年达 147 万人，2010 年达 164 万人。城镇化水平从 1997 年的 19.13%，提高到 2000 年的 42.96%，2005 年的 56.65%，2010 年的 70.38%，城镇人口分别达到 684174 人、 951834 人和 1285650 人。中心城区人口(含外来人口)将分别 达 325080 人、424249 人和 552595 人。同时，随着经济发 展，到本市从事各行各业的暂住人口也将不断增加。预计 2000 年外来人口达 542989 人，2005 年达 627674 人，2010 年达 717342 人。 二、土地利用目标 为实现 2010 年全市耕地总量稳中有升，合理安排各类 用地，土地利用必须进一步贯彻充分、合理、节约、高效 利用的原则。 2000 年，全市土地利用的基本情况是： 1农用地面积将达 129057.78 公顷，占土地总面积的 71.69%。其中耕地面积达 57391.18 公顷，占土地总面积的 31.88%，建设并管理好已划定的基本农田保护区面积 48900 公顷；为满足建设用地需求，消化存量土地，其中园地面 积将达 3801.34 公顷，占土地总面积的 2.11%；林地面积将 达 34200.56 公顷，占土地总面积的 19%；水面面积将达 33664.7 公顷，占土地总面积的 18.7%。 2建设用地面积将增加 5301.64 公顷，达 42329.16 公 顷，占土地总面积的 23.51%。其中居民点与独立工矿事业 用地面积将增加 4480.33 公顷，达 31848.92 公顷，占土地 总面积的 17.69%；交通用地将增加 821.31 公顷，为 3015.26 公顷，占土地总面积的 1.68%；沟渠用地和水工用 地面积维持不变。 3未利用地将减少 541.57 公顷，为 8627.52 公顷，占 土地总面积的 4.79%。 2005 年，全市土地利用的基本情况是： 1农用地面积将达 128358.87 公顷，占土地总面积的 71.3%。其中耕地面积将达 65708.61 公顷，占土地总面积的 36.5%；园地将达 2130.49 公顷，占土地总面积的 1.18%； 林地将达 34094.28 公顷，占土地总面积的 18.94%；水面面 积将达 26425.49 公顷，占土地总面积的 14.68%。 2建设用地面积将增加 1905.97 公顷，达 44235.13 公 顷，占土地总面积的 24.57%。其中居民点与独立工矿事业 用地将增加 1532.23 公顷，达 33381.15 公顷，占土地总面 积的 18.54%；交通用地将增加 254.4 公顷，达 3269.66 公顷， 占土地总面积的 1.82%；沟渠用地面积维持不变；水工用地 将增加 119.34 公顷，达 1121.99 公顷，占土地总面积的 0.62%。 3未利用地面积将减少 1207.06 公顷，达 7420.46 公 中山市土地利用总体规划文本 - 9 - 顷，占土地总面积的 4.12%。 2010 年，全市土地利用的基本情况是： 1农用地将达 127997.63 公顷，占土地总面积的 71.1%。 其中通过土地利用开发，土地整理，耕地面积将达 70100 公顷，占土地总面积的 38.94%，维持基本农田保护区 48900 公顷；园地面积将为 1811.97 公顷，占土地总面积的 1.01%；林地将达 34050.06 公顷，占土地总面积的 18.92%；水面面积将达 22035.59 公顷，占土地总面积的 12.24%。 2建设用地在保证必要的交通、能源、水利等用地的 同时，尽量挖掘使用存量土地，尽可能利用非耕地和提高 土地利用率，到 2010 年将增加 1141.39 公顷，达 45376.52 公顷，占土地总面积的 25.21%。其中居民点与独立工矿用 地将增加 804.79 公顷，达 34185.94 公顷，占土地总面积的 18.99%；交通用地将增加 336.6 公顷，达 3606.26 公顷，占 土地总面积的 2%；沟渠与水工用地维持不变。 3要积极开发未利用土地，大力改造中低产田，提高 土地利用综合效益，到 2010 年未利用地将减少 780.15 公顷， 达 6640.31 公顷，占土地总面积的 3.69%。 三、土地利用方针 为了上述目标，既要考虑人口增长给粮食需求造成的压 力，又要考虑到经济增长下企业用地需求的增加， “十分珍 惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策必须进一 步落实。具体有以下的方针： 1实现耕地总量稳中有升 必须严格控制对耕地的占用，在稳定耕地面积的前提下， 通过土地开发和土地整理等措施，增加耕地面积，并努力 提高耕地质量，严格执行年度土地利用计划，严格控制建 设占用耕地，控制农业内部结构调整，依法切实保护好基 本农田保护区，建设占用的耕地必须通过土地开发整治增 加新耕地予以补充，做到耕地占补平衡。 2提高土地利用集约化水平，保障建设用地需求。 交通、通讯、能源和水利等基础设施建设用地，对资源 开发和经济发展起着很大作用，因此，应该合理安排用地， 同时要严格控制城镇用地规模，要依靠技术进步，挖掘现 有建设用地潜力，布局上尽量少占或不占耕地。 3提高土地利用率和产出率 在更深层次地开发和利用土地过程中，要不断加大物质 和技术的投入，提高土地利用率。农业用地上，既要提高 地力，发展“三高”农业，又要进行农田整治，增大农田 面积；建设用地要集约布局，利用好地上、地下空间，发 展多层建筑，并且形成良好的居住生活环境。 第三章 实现耕地总量稳中有升 主要控制指标及措施 一、土地潜力分析 1、新增耕地潜力分析 规划期内本市可开发利用的未利用地有 9169.09 公顷， 大部分可以开发成农用地。 2建设用地利用非耕地潜力分析 中山市土地利用总体规划文本 - 11 - 据统计，全市目前已批未建土地 782.94 公顷；待完善 手续土地 8687.9 公顷，包括未建的约 5212.74 公顷。另外， 可利用荒山坡地、废弃地 128.06 公顷，盘活这部分土地， 可减轻未来用地压力。 二、实现耕地总量稳中有升的主要控制指标 根据省下达指标，本市从 1997 年到 2010 年各类非农建 设用地占用耕地 2000 公顷。通过调查核实各镇区的耕地现 状数量，建成现状面积和存量土地（包括已批、已填土、 推土未用）等内容，据此确定参考指标，采用数学方法把 耕地指标分解到各镇（区） 。 三、主要控制措施 为了实现耕地总量稳中有升，除了合理安排用地外，更 要有一系列控制措施，坚决从“开源”和“节流”两方面 入手，一方面积极开发土地后备资源，通过复垦废弃地、 农地整理和退鱼还耕等多种途径增加耕地；另一方面，要 采用占用耕地与开发复垦挂钩的政策，挖掘用地潜力。具 体措施如下： 1 控制耕地占用措施 根据本市土地潜力分析，今后，本市非农建设应按照 “严控增量、盘活存量、消化闲置、确保重点”的方针， 走节约挖潜的路子，努力提高土地资源利用率。根据本市 土地利用现状，市政府决定继续执行中央冻结非农建设占 用耕地政策，直到 2000 年 12 月 31 日止，除国家、省和经 市政府常务会议讨论通过的市重点项目外，不审批非农建 设占用耕地项目。另外，对农村居民宅基地的审批严格把 关，同时要积极做好公寓式住房试点，逐步引导农民从单 家独院走上公寓化的道路。对农田保护区管理更要长抓不 懈，对擅自占用或改变农田保护区的镇区，将被冻结非农 建设用地审批，并按照有关法律法规进行处理。 2 补充耕地措施 根据省下达 1997 年至 2010 年开发、整理农业用地指 标 2666.7 公顷的要求，本市坚持“占用耕地与开发复垦挂 钩”的政策，进一步加大农用土地开发力度，鼓励各镇区、 各部门和各单位、企业、公司通过充分论证和依法上报批 准后，对全市“四低”后备资源进行综合性的开发和整治 利用。对非农建设项目占用耕地收取耕地开垦费，专项用 于市政府开荒造地，围海造田，做到用地收入与造地开支 平衡。补充耕地的主要措施有： （1）土地开发 本市有 9169.09 公顷未利用地作为耕地开发的后备资源。 市政府十分重视后备资源的开发治理工作，各镇区、各部 门为开发后备资源办示范点，积累经验，再加上农村经济 结构转变，经济效益提高，对积累农业建设资金，增加农 业投入，更为后备资源的开发治理创造了良好的工作基础。 规划期内将开发未利用地 2408.61 公顷来补充耕地。 （2）土地整理 我市部分镇区的农村居民点较为分散，大部分是沿河 涌布局，既浪费土地资源又难于管理。到 2005 年全市将对 886.67 公顷分散的农村居民点和废弃的砖厂进行土地整理， 到 2010 年全市将对 380 公顷分散的农村居民点和废弃的砖 厂进行土地整理，复垦为耕地。 （3）退鱼还耕、退园还耕 中山市土地利用总体规划文本 - 13 - 我市过去鱼塘挤占耕地现象较严重，造成耕地数量减少， 规划期间，全市将对被挤占的耕地进行复垦，增加耕地面 积 12153.05 公顷；过去几年还有一些农民将耕地变为园地， 规划期间将复垦 1997.63 公顷园地变为耕地。 第四章 主要城镇建设用地规模 据统计，全市 1997 年常住人口为 128 万人，外来人口 50 万人，随着本市经济发展，技术密集型工业的不断增多， 集约化、规模化的日渐体现，预测 2010 年，全市常住人口 将达到 164 万人，外来人口达到 717342 人，据此制定出城 镇建设用地规模。例如中心城区城镇人口 459536 人，外来 人口 72379 人，按人均用地 94 平方米计算，农村人口 1290 人，外来人口 20680 人，按人均用地 120.62 平方米计算， 得出中心城区用地规模为 5265 公顷；小榄镇城镇人口 117115 人，外来人口 52618 人，按人均用地 91 平方米计算， 农村人口 48325 人，外来人口 15033 人，按人均用地 108.01 平方米计算，得出小榄镇用地规模为 2228.9 公顷； 坦洲镇城镇人口 46344 人，外来人口 31013 人，按人均用 地 91 平方米计算，农村人口 19123 人，外来人口 8861 人， 按人均用地 127.58 平方米计算，得出坦洲镇用地规模为 1060.97 公顷（详见表三） 。 第五章 各业用地安排 为合理利用各业用地，必须坚持以下原则： 1、控制城镇用地规模，合理、节约用地。 2、以供给定需求，以制约定布局，尽量消化盘活存量 土地。 3、切实保护耕地，严格控制非农建设占用耕地。 4、依法保护和使用耕地。 根据规划确定的土地利用目标和基本方针，平衡各项 用地的需求，各业用地安排是： 一、农用地 到 2000 年全市农用地面积达 129057.78 公顷；到 2005 年面积达 128358.87 公顷；到 2010 年面积达 127997.63 公 顷，比 1997 年减少 5820.22 公顷，其中： （一）耕地 为确保本市农产品的供给，规划期间必须严格控制占 用耕地，通过土地开发、土地整理和退鱼还耕等措施增加 耕地 16080.47 公顷，努力提高耕地质量，并要管理建设好 全市已划定的 48900 公顷基本农田保护区。到 2000 年全市 耕地面积达到 57391.18 公顷，其中水田面积 40000 公顷,旱 地面积 12056.18 公顷，菜地面积 5335 公顷；到 2005 年全 市耕地面积达到 65708.61 公顷，其中水田面积 40000 公顷， 旱地面积 19798.61 公顷，菜地面积 5910 公顷；到 2010 年 全市耕地面积达 70100 公顷，人均耕地面积 0.042 公顷，比 1997 年增加 16080.47 公顷，其中水田面积 40000 公顷，旱 地面积 23700 公顷，菜地面积 6400 公顷。本市向来以“鱼 米之乡”著称，淡水养殖业为本市重要产业之一，规划期 间应严格控制占用耕地改挖鱼塘，淡水养殖水产品的总量 中山市土地利用总体规划文本 - 15 - 增加应以提高单产为重点。 （二）园地 本市水果生产除了香（大）蕉外，主要有荔枝、龙眼、 柑桔、菠箩等，规划期间，中山将重点发展“名” 、 “优” 、 “特”水果品种。园地面积到 2000 年面积为 3801.34 公顷， 其中果园面积 3747.46 公顷，其它园地面积 28.58 公顷；到 2005 年面积为 2130.49 公顷，其中果园 2080.29 公顷，其它 园地 25 公顷；到 2010 年面积不低于 1811.97 公顷，比 1997 年减少 3526.52 公顷，其中果园面积 1761.97 公顷，其 它园地面积 25 公顷。 （三）林地 进一步加强宜林荒山荒地的造林绿化和管理工作，调整 林分结构，提高林分质量，使森林覆盖率提高到 25.7%。林 地面积到 2000 年为 34200.56 公顷，其中有林地 16642.56 公顷，灌木林地 986 公顷，疏林地 1500 公顷，未成林地 14672 公顷，苗圃 400 公顷；到 2005 年面积为 34094.28 公 顷，其中有林地 18168.28 公顷，灌木林地 980 公顷，疏林 地 1300 公顷，未成林地 13196 公顷，苗圃 450 公顷；到 2010 年不低于 34050.06 公顷，比 1997 年减少 3208.71 公顷， 其中有林地 20124.06 公顷，灌木林地 980 公顷，疏林地 1000 公顷，未成林地 11446 公顷，苗圃 500 公顷。 （四）水面 对现有鱼塘进行高标准建设，建成高产鱼塘，并逐步增 加优、稀、珍贵品种的养殖，充分利用好本市水面资源。 水面面积到 2000 年为 33664.7 公顷；到 2005 年面积为 26425.49 公顷；到 2010 年，水面面积不低于 22035.59 公顷， 比 1997 年减少 15165.46 公顷。 二、建设用地 从规划基期到 2005 年占用耕地和非耕地指标各 1400 公顷，另外，消化存量土地 4349 公顷，到 2000 年全市建 设用地面积达 42329.16 公顷，到 2005 年建设用地面积达 44235.13 公顷；从 2006 年到 2010 年占用耕地和非耕地指 标各 600 公顷，到 2010 年建设用地面积达 45376.52 公顷， 比 1997 年增加 8349 公顷，其中： （一） 居民点及工矿事业用地 规划期间要有效使用存量土地，提高建设用地的集约化 水平，并且尽量使用非耕地，不得侵占基本农田保护区， 至 2000 年 12 月 31 日止，除国家、省、市重点项目外，本 市不新批非农建设占用耕地，居民点及工矿用地控制在 31848.92 公顷，比现状新增用地 4480.33 公顷；到 2005 年 居民点及工矿用地达 33381.15 公顷；到 2010 年，居民点及 工矿用地达 34185.94 公顷，比现状增加 6817.35 公顷。 1、城镇用地：严格控制城市建设用地规模，合理安排 城镇发展必要用地，到 2000 年市镇两级中心区用地达 11553.37 公顷；到 2005 年市镇两级中心区用地达 13814.85 公顷；到 2010 年全市城镇人口达到 1285650 人，外来人口 717342 人，人均用地 91.14 平方米，市镇两级中心区用地 将达到 16521.81 公顷，比现状增加 6291.83 公顷，其中占 用耕地 564.21 公顷。 2、农村居民点用地：随着城市化水平提高，农村常住 人口相对减少，用地规模也要适当缩小，到 2000 年面积达 6389.64 公顷；到 2005 年面积达 6353.66 公顷；到 2010 年 中山市土地利用总体规划文本 - 17 - 控制在 6264.42 公顷以内，比现状减少 454.2 公顷，全部整 理成耕地，人均用地 114.89 平方米（农村人口包括外来人 口 134819 人） 。坚决按照中央关于农村居民每户只能有一 处不超标的宅基地的要求，多出部分要依法收归集体所有。 3、独立工矿用地：工业是本市经济支柱。规划期间， 全市进行产业结构调整，采用新科技，发展集约经济，提 高土地利用率。到 2000 年独立工矿用地达 13572.48 公顷； 到 2005 年独立工矿用地达 12879.22 公顷；到 2010 年，独 立工矿用地达 11066.3 公顷，比现状增加 989.78 公顷，其 中占用耕地 848.49 公顷。 4、特殊用地：本市通过保护现有旅游景点，挖潜开发 新景点，同时，美化绿化城区环境，完善各项配套设施， 吸引大量国内外游客。到 2000 年特殊用地面积达 333.42 公 顷；到 2005 年特殊用地面积达 333.42 公顷；到 2010 年， 保持特殊用地 333.42 公顷，比现状减少 10.07 公顷。并有 计划逐步开发翠亨五桂山风景名胜区，控制范围 355 平 方公里。 （二） 交通用地 交通是国民经济发展的基础，应该适应社会经济发展规 模。到 2000 年交通用地面积达 3015.26 公顷；到 2005 年交 通用地面积达 3269.66 公顷；到 2010 年全市交通用地面积 达 3606.26 公顷，规划期末比现状增加 1412.31 公顷，主要 用于城区二环路和镇（区）级公路。今后，各类交通建设 应注意节约用地，尽量不占用耕地。 1、公路 为使公路建设适当超前于社会经济发展，本市公路网 应进一步完善和发展，到 2000 年规划增建市级公路 5 条， 占地 318.62 公顷，主要有南沙公路占地 110.3 公顷、沙坦 公路占地 72.8 公顷、细窖至沙朗公路占地 86.9 公顷等；到 2005 年规划增建市级公路 3 条，占地 254.4 公顷，主要有 东环线占地 130 公顷等；到 2010 年，规划增建市级公路 5 条，占地面积 336.6 公顷，主要有新港疏港北线占地 88.4 公顷、西环线占地 72.8 公顷、二环路占地 104 公顷等。另 外规划期间计划增建国道、省道 4 条，主要有广珠、中江 高速公路等，占地 418.63 公顷（详见表六） 。 2、农村道路 本市农村基础设施建设已初具规模，规划期间面积保 持在 579 公顷，今后重点要提高农村道路质量，搞好农村 道路配套建设，逐步形成网络，改善耕作区交通条件。 （三）沟渠 规划期间沟渠面积未发生变化。 （四）水工用地 规划期间重点加固现有大、中型水利设施，建设一批 防洪防涝设施。 “九五”期间新建东、西河口和小榄电排站， 彻底解决中顺大围内（含城区）的排涝问题，将占用耕地 119.3 公顷。 三、未利用地 到 2000 年未利用地面积达 8627.52 公顷；到 2005 年未 利用地面积达 7420.46 公顷；到 2010 年未利用地面积达 6640.31 公顷，比现状减少 2528.78 公顷，应尽量做到综合 利用以提高利用率，有计划地开发未利用地资源。 中山市土地利用总体规划文本 - 19 - 第六章 重点用途区及管理措施 在全面落实规划用途区布局的基础上（详见“中山市土 地利用规划图” ） ，对以下几种用途区实行严格控制。 一、耕地管制区 耕地管制区包括基本农田保护区和一般耕地区。 （一）基本农田保护区 根据中华人民共和国土地管理法 、国务院基本农 田保护条例 ，市政府成立基本农田保护区领导组，在全市 划定了基本农田保护区 48900 公顷。为保障全市经济发展 对粮食的基本需求，切实保护本市 48900 公顷保护区，主 要措施有： 1稳定基本农田保护区，镇级土地利用总体规划中要 落实基本农田保护区的面积和分布，严禁侵占农田保护区。 国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确 实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农 用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。 2政府应下定决心搞好农田水利基本建设。上级和本 市有关农田基本建设投资及扶持粮食生产的资金、物资、 农业基金等，应优先安排投入本区，把基本农田建设同地 力培肥、中低产田改造等结合起来，不断提高基本农田质 量，以便更好地提高粮食生产水平。 3建立必要措施。除已制定的基本农田管理条例，实 施办法外，主要实行严格的农用地转用许可制度。 （二） 一般耕地区 主要管理措施： 1应优先保证水稻、蔬菜生产发展的用地需求，不得 盲目占用或弃耕。 2分布在一般耕地区的农村居民点用地，不在土地整 理范围的，要充分利用居民区内空地或旧宅基地进行开发。 3有江、海堤围的镇区临干堤内外坡角的鱼塘，应逐 步改为旱作地。 二、园地中名、优、新品种种植园区 主要管理措施： （一）制定好水果发展规划，加强水果基地建设。 （二）加强对优质、高产果园保护，非农建设不得随便 占用。 三、林业用地区 主要管理措施： （一）搞好林地规划和建设，加强现有林木的管护，逐 步发展以阔叶林为主的南亚热带季风常绿叶林，并建成多 树种、多层次、多色彩、多功能的森林生态系统。 （二）加强城乡绿化，美化全市环境。 （三）加强护林防火、森林病虫害防治和防止乱砍滥伐 的林业“三防”体系建设。 四、居民点和独立工矿用地区 （一）城镇、农村建设用地的管理措施： 1城镇建设用地实行新区开发建设与旧区改造相结合， 搞好各项基础配套设施。新区开发统一规划 、配套建设； 旧城区改造按成片、成线进行综合改造。 中山市土地利用总体规划文本 - 21 - 2必须按照土地利用总体规划和城市规划合理、节约 配置土地，中心城区、镇（区）中心区控制人均 90.14 平方 米以下。 3农村村民建设住宅使用本村所有土地的，由村民提 出用地申请，经村民会议讨论同意，镇人民政府审核后， 报市人民政府批准。 4农村村民一户只能拥有一处宅基地，有条件的地区， 应当充分利用荒坡地作为宅基地，推广农民公寓式住宅。 农村居民点用地控制在人均 114.89 平方米以下。 （二） 工业建设用地管理措施： 1工业区实行统一规划，统一开发，统筹安排区内生 产、交通、生活等基础设施，以避免重复建设。 2严格执行建设用地审批制度，优先使用闲置地，工 厂用地规模严格按照有关工业规范予以确定。尽可能降低 厂内非生产用地的比例。 3工业建设首先应考虑使用山岗丘陵地，不占或少占 耕地。 4工业用地应进行挖潜改造，尽量提高工业用地利用 率。 五、特殊用地区管理措施 区内有长江水库、中山温泉、翠亨村、菊城（小榄） 、 石岐等旅游区，为了进一步改善地区的生态环境，2001 年 到 2010 年将以中山温泉为中心的 2000 公顷土地规划为自 然保护区。主要管理措施： （一）全面搞好旅游区规划建设与管理，充实旅游景点， 避免重复建设。 （二）加强区内自然景点保护，水库库区内保护好水质。 （三）加强宣传和制定相关政策，鼓励社会各界积极参 与建设。 第七章 实施规划的政策措施 一、本规划经市人民政府审核并上报省人民政府批准 后具有法定效力，由市人民政府颁布纳入国民经济和社会 发展计划严格执行。 二、本规划是全市区域内土地利用的最高层次规划。 各镇（区）土地利用总体规划的编制、修编必须严格按照 本规划提出的土地利用目标，各项用地分解指标予以落实， 市各用地部门应根据本规划编制和修订本行业的土地利用 专项规划。 三、全市中期和年度土地利用计划要依据本规划和省 政府下达的土地利用年度计划制定，并由市政府将计划指 标逐级分解下达。没有农用地转用计划指标或超过农用地 转用计划指标的，不得批准新增建设用地，未严格执行建 设占用耕地补偿制度或没有完成土地开发整理计划指标的， 核减下一年度的农用地转用计划指标。 四、建设占用土地，应符合本规划和土地利用年度计 划。申请建设用地的单位和个人须持市土地行政主管部门 核发的建设项目用地预审报告书办理立项审批和规划 许可手续，并提出建设用地使用申请，经土地行政主管部 中山市土地利用总体规划文本 - 23 - 门批准后组织供地方案的实施。涉及农用地转为建设用地 的，由市人民政府统一办理农用地转用报批手续，报批时 由市人民政府土地行政主管部门拟定农用地转用方案，报 省人民政府土地行政主管部门批准。 五、通过建立和实施对各类专项土地利用规划的审核 制度，对重大建设项目用地的布局和规模的预审制度，对 改变土地用途占用基本农田保护区和农用地转为非农用地 的转用规划许可制度、对非农建设占用耕地与开发复垦挂 钩制度等一系列规划管理措施，使规划的各项指标在土地 管理中得到落实。 六、通过深化土地使用制度改革，逐步健全和完善土 地使用权出让、转让、出租、抵押制度。利用地价来调节 土地利用，调整各方面的用地需求，使之符合规划的要求。 七、制定和完善土地管理与实施规划的有关政策法规， 从法律上保证规划的贯彻实施，实行耕地保护目标责任制。 八、加强土地利用动态监测，及时掌握规划实施情况， 保证规划实施。因客观情况变化或实际需要对规划进行部 分修改补充完善的部门，应按规划审批程序履行报批手续。 九、做好规划宣传和违反规划查处工作，广泛开展土 地利用规划的宣传教育，增强全民土地忧患意识，使广大 干部群众了解规划内容，认识执行规划的意义，提高执行 规划的自觉性，同时，依照有关法律严格查处违反规划的 行为。 附 件(一) 中山市各类非农建设用地的安排 以及用地指标的分解 在本次规划中，我市严格按照“严控增量，盘活存量，消 化闲置，确保重点”的方针，合理安排各类非农建设用地，首 先根据我市实际，继续冻结全市非农建设占用耕地审批(除国家、 省及市重点项目外)，直至 2000 年 12 月 31 日。其次，根据省 下达我市规划期间非农建设占用耕地指标不超过 2000 公顷和省 国土厅同意我市非农建设占用非耕地不超过 2000 公顷的要求， 科学地将指标分解到镇（区） ，并充分体现在本次规划当中。下 面，将详细论述本市各类非农建设用地的安排以及用地指标的 分解： 一、严格控制各类非农建设用地规模，合理安排各类 中山市土地利用总体规划文本 - 25 - 用地。 规划期间，我市新增非农建设用地 8349 公顷（包括城镇及 工矿用地、交通用地和水工用地） ，其中占耕地、非耕地各 2000 公顷，另外，消化存量土地 4349 公顷。 1、规划期间，建设用地占用耕地指标 2000 公顷，占用 非耕地指标 2000 公顷，通过土地整理，把 1266.67 公顷废 弃的砖厂和分散的农村居民点整理成耕地，土地开发面积 2408.61 公顷，确保耕地总量动态平衡。 （1）应进一步加强中心城区用地建设 过去制定城市化水平中，总与经济水平存在着简单的整合 关系，从而制定了一系列脱离实际的高指标与高速化进程。近 年来，珠江三角洲农村地区普遍出现了“农村城市化” ，乡镇企 业大量涌现，乡镇建设用地快速增长，势头远超中心城区，造 成农村赶超城市的表面现象，但这只是一个过渡阶段，由于无 计划的征用和过量出让土地，大量的重复投放项目，造成了土 地浪费、环境污染、资源掠夺式开发。因此，在今后城市化转 移人口当中，还应选择中心城区，通过适当的控制城市化转移 空间与速率，不但可以发挥大中城市的效益优势，而且达到建 设用地总体集约使用效果。 在 1997 年，中心城区人口只占全市人口的 18.63%，2010 年预计中心城区人口达 46 万，占全市人口的 28.09%，在规划 期间，我市新增居民点用地达 5837.74 公顷。中心城区用地面 积 50 平方公里，严格控制中心城区人均用地面积在 94 平方米/ 人以内。因此，大力发展中心城区用地，大量吸收农村及外地 人口，才能发挥城市产业的空间聚集效应。 (2)镇区中心区用地应该加以发展，最终达至城乡协调 发展 农村的发展与城市发展息息相关,过去长期计划经济下,城市 与农村之间就象隔开一道闸门,由于政策所限,农民只能在小城 镇从事特定服务业,八十年代开放后,农民可以自由进城，城市 工业和人才也可以向乡镇扩散，有效地解决农村过剩劳动力的 问题。今后，农村经济从劳动密集型向技术密集型转变，仍然 是一个较长期的发展过程，中心城区在大量吸收高技术、高素 质的人才的同时，其他大量人员可能转移到农村的劳动密集型 企业工作。城乡差别仍然在一段较长时期内存在。所以在用地 安排上，既要控制，又不能统死；既要提高闲置土地的利用率， 搞活二级市场，又要适当安排新增用地，规划期间，本市镇中 心区人口将增加 64.5 万人，新增镇区中心区面积 3756.11 公顷， 控制镇级中心区人均用地面积在 91 平方米/人以内。 (3)严格控制农村建设用地 过去，农村建设杂乱无章，近年各镇区编制及实施城镇建 设规划，通过改造旧村，建设新村等一系列工程，使农村城镇 发展进入新阶段，规划期间，土地整理将是实现土地集约的必 由之路，通过解决沿路建设、沿河建设、分散建设等问题，并 对耕地灌溉、防洪水利设施进一步完善，将使农村建设健康有 序地发展。通过土地整理，预计农村建设用地有所减少，规划 期间将减少 454.2 公顷，人均用地面积控制在 114.89 平方米以 内。 (4)严格控制独立工矿企业用地 工业开发区理论上能够实现工业规模化，工业区必须配套 居住、服务等各项建设，往往使工业区与居住区重复建设，加 中山市土地利用总体规划文本 - 27 - 上大部分工业区存在大量闲置用地，因此，规划期间独立工矿 用地应严格控制，尽量消化闲置用地，独立工矿企业用地将增 加 989.78 公顷。 2、应该周详考虑交通用地安排。 为适应我市经济的进一步发展，交通建设应进一步加强， 公路网应进一步完善，但由于非农建设占用耕地指标的限制， 不可能完全按照交通局的交通规划安排用地。所以，用地指标 要认真安排在重要的项目中，其他项目尽量使用非耕地，另外， 要考虑把部分市级公路与区域性公路相结合。争取市以上立项， 既避免了重复建设，又减少使用指标。规划期内新增交通用地 1412.31 公顷。 二、科学分解用地指标，公平合理利用土地。 我市调查核实了各镇的耕地现状，现状建成面积，存量土 地（包括已批、已填土、已推土未用）等内容，并确定耕地系 数、建成区面积系数和存量土地系数，其中耕地系数等于各镇 人均数比全市人均数，其他两项系数等于全市人均数比各镇人 均数，最后将三项系数求和得到综合系数，再用各镇综合系数 比全市综合系数，得到百分比，将省下达非农建设占用耕地指 标按百分比分配到各镇区。 其中，人均耕地指标说明了建设用地可利用潜力，人均耕 地越少，可利用潜力越少，如沙溪镇，现存耕地多属于基本农 田保护区，人均耕地面积只有 0.69 亩/ 人，可利用潜力极少，所 获得分解用地指标较少。人均非农用地指标反映集约化程度， 亦间接反映经济发展状况，如小榄镇人均建设用地只有 114.26 平方米/人（各镇平均值为 182.03 平方米/ 人） ，这反映小榄镇建 设集约化程度较高，所获得分解用地指标较多。人均存量土地 指标反映各镇区闲置用地情况，闲置用地越多，将获得分解用 地指标越少。 通过综合系数（各分解系数之和） ，就能公平合理地分解出 各镇区非农建设占用耕地指标，避免人为影响结果，经过分析， 分解结果与实际相符合。 根据我市园林地多集中在中南部地区的实际，按照以下标 准把非农建设占用的非耕地指标分解到各镇：（1）平原地区的 镇在用地过程中占用耕地指标较多，占用非耕地指标较少，因 而在分解非耕地指标时以各镇耕地指标的 50%进行分解；（2） 中南部丘陵山地较集中的镇除按 50%分解非耕地指标后，剩下 的非耕地指标再按该镇的经济发展前景有侧重地进行补充。 考虑中心城区和火炬高技术产业开发区是我市经济发展的 重心，在分解耕地、非耕地指标时便有所侧重。同时，通过各 类功能用地的使用情况对比，按公共事业用地占总指标的 22%，工业用地占总指标的 50%，商业住宅（含村民住宅）占 总指标的 28%的标准对各镇和火炬区的用地指标进行了分解。 以上几个方面，具体说明了本市安排用地指标的依据与方 法。希望通过客观、科学地安排各项用地，能够对本市未来用 地发展作出正确的预测。 中山市土地利用总体规划文本 - 29 - 附 件(二) 编制中山市土地利用总体规划 方案说明 一、目的 土地利用总体规划（以下简称规划）是科学、有效地管理 土地的依据。这次规划修编更是国家加强土地宏观管理的重要 举措，修编具有重要的目的，具体表现为： 1、通过规划修编，全盘考虑、统筹兼顾及合理安排用地， 才能使国民经济和社会可持续发展得到保障。 2、通过规划修编，本市土地开发利用从粗放型逐步向集约 型过渡，提高土地利用率，消灭闲置用地。 3、通过规划修编，政府更好地对土地市场实行宏观控制， 保证市场供求平衡，确保农业用地的稳定。 二、编制过程 中央、国务院中发199711 号文件下达后，国家土地管理 局对全国各类用地情况作了一系列的清查、核实工作。接着召 开了全国土地管理工作会议，明确了新思路、统一了新要求以 及布置了工作。中山市国土局根据上级会议的布署，对具体程 序和时间作了安排：1997 年 9 月10 月为准备阶段，成立规划 修编领导小组，修编工作办公室，制订修编工作方案，落实修 编经费，搜集基础资料进行分析、研究，确定分解指标；11 月， 传达贯彻省土地规划管理工作会议精神，举办规划修编培训班， 开展镇（区）级修编工作；12 月，市镇（区）级修编工作全面 同步进行；1998 年 2 月，镇级修编文本和表格基本完成，并进 行数据汇总，完善市级数据。同时着手编写规划文本与规划说 明，完成修编工作。随即征求有关部门意见，