中国失业现状及解决途径

中国失业现状及解决途径 王波 摘要失业是一个较为普遍的国际性问题，中国在建立社会主义市场经济体制和二元经济结构转 换的过程中，特别是 20 世纪 90 年代后期以来，也出现了严峻的就业压力。本文在深入分析我国 失业现状的基础上，认为我们应该根据中国国情，制定促进就业的经济发展战略和积极的就业政 策，以有力促进我国经济社会协调发展。 一、失业现状及严峻性 （一）城镇登记失业率呈上升趋势 我国城镇登记失业规模及失业率。根据统计部门和劳动部门的共同统计，我国 城镇登记失业人员的数量及失业率如下表所示。从表中可以看出，近几年来我国城 镇登记失业人数和失业率基本上是一种增加和上升的趋势，尽管幅度不是很大。 1995 年全国城镇登记失业人数为 519.6 万人，失业率为 2.9%，到 2006 年，城镇登 记失业人数增加为 840 万人，失业率为 4.1%。 1995-2006 年我国城镇登记失业人数及失业率 年 份 失业人数（万人） 失业率（%） 1995 519.6 2.9 1996 552.8 3.0 1997 576.8 3.1 1998 571.0 3.1 1999 575.0 3.1 2000 595.0 3.1 2001 681.0 3.6 2002 770.0 4.0 2003 800.0 4.3 2004 827.0 4.2 2005 835.0 4.2 2006 839.0 4.1 尽管目前我国城镇登记失业率约 4.1%，但另有 600 多万下岗职工尚未找到工作。 若把下岗职工也算作失业，则城镇总的失业率超过 7%。实际上还有不少没有登记的 失业人员。若把没有登记的失业者和下岗职工都计算在内，按照国家统计局提供的 数据可以推算目前我国的城镇失业率（按照登记失业人数+下岗人数+未登记的失业 人数计算）接近 12%。 （二）大量农村剩余劳动力需要转移 长期以来我们实行了严格的城乡户籍差别制度，劳动力及其家人的城乡户口等 级、就业的所有制等级，以及社会福利制度的城乡巨大差别等等政策和制度，限制 了人口从农村向城市逐步、稳定地转移。其后果是，束缚了第三产业的发展和市场 的发育，妨碍了农村劳动力素质的提高，导致过多的低素质劳动力的就业空间狭小。 应当看到，人口城市化是一个已经被世界各国的发展历史证明了的社会经济规律， 我国过去的人口政策和制度不但没有解决人口和就业问题，而且给今天造成了更严 重的农村劳动力转移的巨大压力。 按照我国现有的耕地与经济发展水平计算，农业剩余劳动力数量大约在 27 亿 人左右，乡镇企业和城市二三产业已吸纳“农民工 ”约 12 亿人，还有 15 亿劳动 力需要从农业中转移出来。农村剩余劳动力产生的原因如下： 1、农村人口数量大，增长速度快，而且农村人均占有土地及其资源数量严重不 足。从 90 年代中期开始，农村劳动力每年增加约 600 万人。 2、农业本身对劳动力的需求下降。改革开放以来，我国农业劳动力的就业份额 一直在下降。从 1978 年的 70.5%，下降到 1991 年 59.7%，到 1997 年降到 49.9%， 而且从 90 年代开始，就业的绝对值也同时下降。究其原因，新农业政策的实施，极 大鼓舞了农民的劳动积极性，激活了农民的经济意识，许多劳动力开始脱离农业向 非农产业转移，而于此同时资本要素则加速向农业流入以替代劳动。特别是 90 年代 以来，国家及社会各方面加大了对农业的投入力度，使农业资本积累的速度明显加 快。农业资本的增加，资本有机构成的提高，使农业对活劳动的需求减少。 3、乡镇企业吸纳劳动力的能力减弱。到 2006 年末，全国乡镇企业从业人员达 14500 万人，成为农村剩余劳动力就业的主渠道。但是自 90 年代以来，乡镇企业吸 纳就业的能力明显下降，致使乡镇企业吸纳就业能力下降的原因，第一，乡镇企业 资本有机构成不断提高，排斥劳动力，就业弹性明显下降。第二，从宏观利益出发， 政府强制关闭了大量的各类污染型和资源型小乡镇企业。仅此一项就减少乡镇企业 从业人员 200 多万人。第三，乡镇企业自身进行结构调整，深化体制改革，实行减 员增效。 4、城市化进程严重滞后。从国际经验看，工业化与城镇化发展二者变化的速率 是大致接近的，这是城乡经济协调发展的必要前提。但是我国多年实行城乡分割的 计划体制，以城市为中心，以重工业为重点，相应地实行城乡分割的户籍制度和就 业制度，我国城镇化与工业化的发展二者变化的速率不一致。按 2006 年我国人均 GDP 水平 2000 美元，该年我国城镇化水平应该达到 56.3%，而实际上该年的城镇化 水平只达到 43.9%，滞后了 12 个百分点。而城市化率的世界平均水平为 52%，发达 国家为 75%。由于城镇化滞后，造成大量农村剩余劳动力滞留农村而未能充分就业， 加速农村城市化来转移农村剩余劳动力成为当前较为乐观的看法。专家认为，每年 城市化率多提高 1%，即意味着多吸纳 100 万农村劳动力。 （三）每年新增劳动力数量庞大 中国失业的主要特征是劳动力绝对过剩造成的失业。既然劳动力绝对过剩，无 非是两个方面的原因：一方面，劳动力太多了；另一方面，就业岗位相对太少了。 为什么劳动力太多了呢？当然是因为人多了，为什么就业岗位太少了呢？当然是因 为经济发展太慢了。 新中国成立以后，中国人口迅速增加，1952-1980 年 28 年间，人口增加 4.2 亿， 由 5.7 亿人增加到 9.9 亿人。从 1980 年到 1985 年，人口又增加了 0.7 亿，这 0.7 亿 的人口近几年都会成长为新增劳动力，按此规模计算，在全国范围内，今后几年中， 每年进入劳动年龄的人口 1300 万人左右，相当于欧洲一个中等国家的人口数量。因 此说，目前我国的就业矛盾非常突出，在有 1000 多万下岗失业人员需要解决再就业 问题的情况下，每年有 1300 万城镇新增劳动力需要就业，有 1500 万到 2000 万农村 剩余劳动力需要转移，而全国新增就业岗位却相对有限。中国加入 WTO 后，每年 GDP 的增幅将提高近 3 个百分点，每年增加 1200 万个就业机会。即便如此，需要 就业的人数与就业机会的缺口还是相当大的。 （四）就业弹性不断下降 1、就业弹性的定义 就业弹性系数是指就业增长速度与经济增长速度的比值，即经济增长 1 个百分 点，相应地就业增长的百分点。就业弹性是衡量经济增长拉动就业的重要指标，就 业弹性越大，经济增长就能吸收越多的劳动力。 2、就业弹性不断下降 目前，我国出现了较高速度的经济增长与较缓慢的就业增长的矛盾。从就业弹 性系数的具体数字来看，20 世纪 80 年代，我国经济增长对就业的拉动作用较大， GDP 每增长 1 个百分点，可拉动就业增长 0.32 个百分点。但自 90 年代以来，逐步 缩小，我国目前总体就业弹性为 0.1，即 GDP 每增长一个百分点，只能带动 0.1 个 百分点的就业增长，大约是 80 万人。而发展中国家的就业弹性大约是 0.3-0.4。国际 经验表明，一国实行不同的经济发展、技术选择战略，必然形成不同的经济增长模 式，带来不同的就业结果，经济增长并不会自然导致最大化就业。 二、解决失业问题的途径 （一）加快经济发展，扩大就业规模 保持国民经济持续快速增长，是解决就业的根本途径。因此，增加就业必然以 发展经济为条件。 1、积极发展农村经济，分流农村剩余劳动力。 我国是一个农业大国，农业人口众多，而农业作为基础产业，是目前我国国民 经济最薄弱的部门，农业增长对中国经济增长的影响非常关键。因此，应积极发展 农村经济，实行农业产业化经营，发展多种经济和多种经营，是多渠道安置农业剩 余劳动力的有效方法。作为政府，一方面应继续加大力度进行农村基础设施建设， 另一方面应制定相应的政策措施，对农村经济发展加以正确规划和引导。 2、调整产业空间布局,缩小地区间经济的差距，从源头解决失业问题 我国的基本国情之一是生产力多元化，生产技术水平、劳动生产率从东向西、 从城市到农村呈逐步降低的序列，这种生产率的差异决定了居民收入水平和消费水 平的差异，使某些高档耐用消费品在经济发达地区已经饱和，在经济欠发达地区却 缺乏有效需求。因此，在中西部地区资金短缺的情况下，应该把今后一段时期内仍 具有很大市场潜力的产业从东向西，从城市向农村转移。这既可节省资金，盘活资 产，使东部地区相对成熟的生产技术、管理经验与中西部便宜的劳动力和丰富的自 然资源有机地结合起来，带动中西部及农村的发展，同时为东部及城市地区的高新 技术产业的发展腾出了经济空间。只有实现了东西部经济及城乡经济的全面发展， 国民经济才可能持续而稳定的增长，创造出更多的就业空间。 3、大力发展第三产业，吸纳更多的劳动力就业 生产力水平的提高和科学技术的发展，必然会导致产业结构的变化，使第三产 业的比重越来越大。我国第三产业的增速一直低于 GDP 的增速，与工业增长速度相 比更是落差悬殊，在经济总量中的比重长期徘徊在 35%左右。到 2006 年末，我国第 三产业在经济总量中的比重才达到为 39.5%。 按照经济发展以及产业结构的理论，第三产业向来被认为是吸收劳动力能力最强 的领域。我国第三产业的发展速度不快，发展水平也不高，其吸收劳动力的潜力还 没有释放出来。在发达国家第三产业从业人员已达到 70%以上，一些发展中国家也已 达到 50%左右的同时，我国第三产业的从业人员到 2006 年底却只有 32.2%。 今后我国发展第三产业，应在扩大就业容量，创造更多就业机会的基础上，大 力开拓发展潜力大、预期效益好、符合国内居民文化生活需要的行业部门。具体来 说，就是着重发展以国内旅游为主体的 旅游业；以“安居工程”和物业管理体系为 核心的房地产业；以生活服务、卫生保健、婴幼教育、养老托老等为重点的社会服 务业；以连锁经营、物流配送等业务为代表的新型流通业；以电子出版和系统维护 为内涵的信息服务业；以多样化、规范化、人性化为目标的金融保险业；以及广告 咨询、科技服务、文化、教育等十大增长点。 （二）加大人力资本投资力度，提高劳动者素质，促进就业 人力资本投资，就是由政府或其他社会机构向劳动者投资，以提高劳动者的文 化素质和身体素质，适应劳动力市场的需求。从长期来看，人力资本投资的主要内 容是增加教育投资，普及教育。近几年中国高校扩大招生，就是一种长远的人力投 资。这样既可以提高国民的整体文化素质，又可以暂缓就业压力。从短期来看，是 对工人进行在职培训，提高他们的就业能力。从目前情况来看，失业人员总体有三 个突出的特点：一是文化技术水平低，二是工作技能单一，三是知识老化。鉴于此， 为切实解决对失业人员的职业技能培训，必须建立多渠道，多层次的培训网络。主 要包栝三个方面：其一，单位培训。各企业根据自身发展的需要，对本单位职工进 行技能提高培训，以适应不断变化的岗位需要，减少失业源。其二，政府培训。政 府从经济发展和产业结构调整的实际出发，对本地区的失业人员进行分门别类的技 能培训，使他们适应新岗位的需要。其三,社会培训。这是一种实现成人再教育和终 生教育的有效措施。现代社会变化日新月异，每个人都应树立终生教育的观念。在 这种形势下各院校应充分利用目前的通讯设备进行远程教育，或者在本地区开展职 业技能培训，提高劳动者的文化素质和拓宽他们的工作技能，使劳动者迅速适应社 会变化，增强竞争力，减少失业。 （三）依法规范劳动力市场，促进劳动力合理流动 “劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”，是我国市场经济体制下 的就业模式。这一模式的良好运作，要求有一个全国统一的劳动力市场。一个统一 开放、依法规范的劳动力市场，是保障劳动力流动，使企业和劳动力实现动态优化 组合的基础。加快劳动力市场建设，一是要打破劳动力市场在地区、行业间的壁垒， 促使企业根据需要灵活地调整劳动力存量，根据劳动力市场价位控制人工成本。任 何用排斥外地劳动力进入保护本地居民就业的做法，从长期看破坏了劳动力的自由 流动，会使当地工资上涨，企业因此会减少用工，反过来影响就业。二是建立和完 善劳动力市场服务体系，通过规范化的职业介绍机构开展培训、咨询和职业介绍、 职业指导等系列化服务。三是建立和完善劳动力市场信息网络，包括劳动力供求信 息网络、职业培训网络和职业介绍网络，充分发挥现代通讯工具和手段传递信息的 作用，降低劳动力市场职