中国信用担保体系建设十年

2010 年 9 月 26 日，第十一届全国中小企业信用担保机构负责人联席会议在广州召开，会 议期间，工业和信息化部中小企 业司狄娜巡视员接受了中国中小企 业信息网记者的采访，就 中小企业信用担体系建设以及担保业在促进我国经济发展、增加税收、扩大就业、缓解中小 企业融资难等方面所发挥的重要作用作了详细的阐述。 记者：狄司长，您好！我国的中小企业信用担保业发展至今已经历了十余年的历程。 担保业在促进我国经济发展、增加税收、扩大就业和缓解中小企业融资难等方面均发挥着 越来越重要的作用。请您介绍一下建立我国中小企业信用担保体系的初衷和历史背景，好 吗？ 工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员 ：建立我国中小企业信用担保体系的初衷， 首先是由我国中小企业发展实际决定的。1998 年 7 月 10 日，国务院在原国家经贸委内设 立中小企业司，该司成立后的第一项工作即向国务院提交有关全国中小企业基本情况的专 题报告。报告要说明情况、作出判断、指出难题、提出对策。为此中小司利用半年时间做 了大量调研，提交国务院的第一份关于中小企业的专题报告即明确：当前制约中小企业发 展的首要难题是融资难。 第一是难的程度。据调查，占比 0.5%的大型企业贷款余额占到贷款总额 50%以上； 而占比 89.4%、创造 1/3GDP 的小型企业，其贷款余额却不足 10%，中小企业融资难尤其 是贷款难的程度可见一斑。第二是难的结构。当时中小企业资金供应结构非常不合理，在 资金供应结构中，间接融资占到 98%以上，直接融资不足 2%。在贷款期限结构中，长短 期比重也失衡，2000 年长期贷款占到 16.9%，到 2006 年已降到 1%。第三是难的成因。 十年前正值金融体制改革和国有银行商业化，无论从成本还是风险考虑，银行大都实行权 限上收，致使与中小企业资金需求相匹配的中小金融机构有责无权、有心无力。 中小企业融资特点是个性化和多样性，具体表现为“少、急、频”。但当时银行还没有 针对中小企业的考评制度和风险分类标准，无论是企业划型、风险定价、信用评级等与融 资相关的制度，均依据大企业量身定做，不符合中小企业融资特点；同时中小企业自身也 缺乏信用意识，信用能力不足，银企信息又不对称，因而形成两难：既有企业的贷款难， 也有银行的放款难。 针对当时中小企业融资难的程度、结构、成因，我们认为，当时的融资难主要是间 接融资难，是贷款难、担保难，因此，必须通过试点逐步建立全国中小企业信用担保体系。 1998 年底召开的经济工作会议和经贸工作会议均分别确定，建立全国中小企业信用担保体 系是当时中小企业工作的“突破口 ”。 其次，中小企业司成立后，为更好地参与立法、制定政策，我们先后对日本、德国、 韩国、美国、加拿大、英国、意大利等国做了深入考察和调研，大量国际调研后发现，建 立中小企业信用担保体系是各国缓解中小企业融资难、扶持中小企业发展的通行做法，从 而更坚定了开展担保试点工作的决心。 再次，这也是担保自身的特点决定的。担保具有放大和杠杆功能，服务政府目标具 有放大效应。同时，担保符合公共财政支持的本质要求：第一，担保解决的是中小企业的 共性难题融资难；第二，这种财政支持是通过中介担保机构而不再是直接面对个 别企业，从而实现公共财政的要求；第三，先发生后补助，依据充分，考量实在，且容易 见成效。综上所述，无论从我国中小企业发展实际，从国际惯例，从担保特点出发，我们 选择了担保体系建设作为推动中小企业工作的突破口，并通过试点；“突破在地方，规范在 中央”，为缓解中小企业融资难探索路径。 记者：十年来，我国主要是在哪些方面加强中小企业信用担保体系建设工作的？ 工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员：我国中小企业信用担保体系建设主要可归纳 为五大方面：理念、政策、体系、机构和队伍。主要围绕三项工作：一是担保机构的能力 提升；二是担保机构的体系建设；三是政策环境营造。这是我们十年来围绕中小企业信用 担保体系建设的政策取向和工作定位。 从理念上讲，就是从实际出发、因地制宜、与时俱进。具体讲有四大突破： 一是担保体系框架的突破。十年前，我们不清楚应以政策性担保，还是商业性担保或 互助性担保为主体，但我们坚信，试点总要“摸着石头过河” ，要实事求是，因地制宜。在 这种指导思想下，提出了我国中小企业信用担保“一体、两翼、四层” 的体系框架：以政策 性担保机构为主体；以商业性和互助性担保机构为两翼；中央、省、地（市） 、县为四层支 撑。这样能够切实地为中小企业提供各类担保服务，也符合当时需求与供给实际。 二是担保政策取向的突破。中小企业信用担保工作至今已开展十余年，可以说前五年 是试点，后五年是推开。前五年试点，我们的政策取向是“发展中规范” ；后五年推开，我 们的政策取向主要是“规范中发展 ”。这前后两个五年的政策取向也是实事求是、与时俱进 提出来的。 三是政府扶持方式的突破。试点初期，各地政府主要靠资本金注入；两三年后很多地 方政府就开始意识到政府扶持的主要功能应该是建立一种长效的资本金扩充与损失补偿机 制；到了第三阶段，政府实际上是已将担保作为一种信用资源来加以重新配置。回顾十年 来政府对担保的扶持方式已发生了三大飞跃，从最初的资本金注入到后来的补偿机制，再 到信用资源的重新配置，既有理念更有对实际感悟的飞跃，这对我们的工作具有非常重要 的指导意义。 四是政府在担保体系建设中发挥功能的突破。积十年工作之经验，我们认为，政府在 担保方面主要有三项功能，即规范、扶持、服务。 “规范” 更多的是针对机构、行为和市场； “扶持”更多的是针对政策、手段和环境；“服务” 则更多地针对体系建设。此外，还有一个感 受特别深，就是中小企业融资与担保都是一项复杂的系统工程，既不能异军突起，也无法 一蹴而就，必须遵循“共识才能共事 ”的原则合力推进。十年来，我们先后与财政、税务， 人民银行、银监会、工商局、商务部等广泛联系，保持联合调研、联合起草、联合下文的 工作方式，形成了合力推进中小企业融资与担保工作的良好氛围。 从政策上讲：首先是扶持政策，主要有八个方面： 一是 1999 年 6 月 14 日，原国家经贸委下发关于建立中小企业信用担保体系试点 的指导意见 （国经贸中小企【1999】540 号） ，第一次明确提出试点的指导原则、体系框 架、基本内容、模式机制、资金来源及结构、产品设计及程序、监督管理及组织实施等内 容。该文件是我国建国以来第一个中小企业信用担保业的指导文件，标志着以政府扶持中 小企业发展为宗旨的中小企业信用担保体系试点正式启动。随后，试点在江苏镇江、北京、 深圳、长春、山西等地陆续展开。 二是 2002 年 6 月 29 日颁布的中小企业促进法 。主要有三层含义；第一，明确了 中央财政预算设立中小企业科目，安排中小企业扶持专项资金。法律中不仅规定了中央财 政，地方财政亦须比照执行。 中小企业促进法给了担保业一个专项、稳定、长期的扶持 资金的供应渠道，也充分体现了政府的扶持态度。第二，明确了国家设立中小企业发展基 金，中小企业信用担保体系建设作为基金的重要用途，排序第二。第三，规定县及县以上 各级人民政府都要推动建立中小企业信用担保体系。至此，中小企业信用担保体系建设终 于驶上了依法推进的快车道。 三是 2005 年 2 月下发的国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展 的若干意见 （国发20053 号，简称 36 条） 。这一文件是更直接的政策扶持。八个月的非 公经济调研后我们感到，就非公经济来讲，大企业主要解决行业准入问题；中小企业主要 解决融资难问题；非正规就业主要解决生存环境问题。 “非公经济 36 条”与担保相关的有四 段话：一是鼓励非公资本创办商业性和互助性担保机构，至此民营担保机构增加迅速；二 是鼓励符合条件的地方进行担保基金和再担保试点；三是要实行行业准入、风险控制和损 失补偿机制；四是要求行业加强维权自律，为行业协会奠定基础。 四是 2006 年 11 月下发的国务院办公厅转发发展改革委等五部委 关于加强中小企 业信用担保体系建设意见的通知 （国办发200690 号） ，它是迄今为止政府为扶持中 小企业信用担保业发展制定的专门文件。该文件重点在于扶持中小企业信用担保机构发展， 从财政补助、税收减免、反担保资格认证、信用信息资源共享、加强组织领导等八大方面 营造担保的政策环境。此文下发后，中央财政扶持力度逐年增大，由 2006 年的 5000 万元 到 2007 年的 1.88 亿元，再到 2008 年的 12 亿元和 2009 年的 17 亿元，体现了政府对担 保业发展认同与扶持的决心。再如税收政策，自 2001 年 4 月至今，经积极与税务总局沟 通协调，对符合条件的担保机构担保收入免征三年营业税，已先后 6 批 1247 户担保机构 享受此政策。2007 年底财政部、税务总局又联合发文，允许担保机构在所得税税前提取未 到期责任准备、赔偿准备和一般责任准备等三项准备金，这对担保业提高自身抗风险能力 至关重要。 五是担保业的财务管理办法。2005 年在对担保机构大量调研的基础上，我们配合财 政部出台了担保企业财务管理办法 ，这对我们及时掌握担保机构的财务状况和经营成本， 科学、真实、可比地评价担保机构具有重要意义，也是担保业日趋成熟的重要标志之一。 六是 2009 年 9 月 19 日下发的国务院关于进一步促进中小企业发展的如干意见 （国发【2009】36 号） 。该文件将缓解融资难作为专章规定。特别提出要“设立包括中央、 地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构”，并要求“ 各级 财政要加大支持力度，综合利用资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，提高担保机 构对中小企业的融资担保能力”。同时要“ 落实好对符合条件的中小企业信用担保机构免征 营业税、准备金提取和代偿损失税前扣除的政策”。 七是 2010 年 3 月下发的 7 部委融资性担保公司管理暂行办法 ，对融资性担保机 构的监管体制、设立审批、经营范围、公司治理、资本金制度、风险管理及拨备、信息披 露等作了原则规定，将对融资性担保机构进一步规范发展发挥重要作用。 八是 2010 年 4 月 30 日，财政部、工信部联合下发关于中小企业信用担保资金管 理暂行办法 （财企【2010】72 号） 。文件对专项资金设立依据、用途、对象、原则、支 持方式和额度、申请要件及程序、资金申请、审核及拨付、监督检查等都作了规定。该文 首次明确了中小企业信用担保设立专项资金予以扶持，并明确“四补” 政策，即资本金补充、 业务补助、保费补贴、损失补偿等方式，政策适用于担保与再担保机构，是迄今为止对中 小企业信用担保体系建设支持力度最强的文件。 从体系上讲：中小企业信用担保体系建设有两大重点：一是再担保，二是联席会。我 们在设立担保体系建设初期就考虑到了再担保。1999 年 6 月下发的 540 号文件即明确提 出了再担保的概念，但再担保的启动要有一个过程。其前提是要有市场需求、要有一定规 模的担保机构作为基础、要有政府通过再担保推动和规范担保业发展的意图和能力。近年 来，上述条件日趋成熟，因而再担保体系建设便提上日程。2007 年 8 月召开的“部分省市 再担保试点工作研讨会”（合肥会议） ，有八个省市就再担保工作作了交流，会议归纳成几 点共识：一是要搞好一个定位。再担保应以省（区、市）辖区为基础，以政府出资为主体， 以再担保为主业的政策性的担保机构。二是要突出三项重点。1、再担保机构模式和产品 定位；2、再担保与直接担保的运作机制；3、再担保长效机制的政策条件。三是要明确四 项功能。1、信用增级功能；2、风险分散功能；3 、技术援助功能； 4、监管整合功能。会 后我们又在理论和实践的基础上，探讨修改关于开展中小企业信用再担保试点工作指导 意见（征求意见稿） 。 当前，再担保试点工作已有长足进展。2008 年 2 月 25 日，全国第一家区域性再担 保机构东北中小企业信用再担保公司成立；同年 11 月 16 日，全国第一家省（自治区、 直辖市）级再担保北京中小企业信用再担保公司成立；2009 年 2 月 18 日，广东省再担 保机构挂牌。随后陕西省、深圳市、上海市、江苏省、山东省、河南省、福建省、安徽省 再担保机构也陆续成立，湖南、四川、浙江等省也在加紧筹建。 为更好地推进再担保试点，2010 年 7 月 16 日召开的“ 再担保长春会议”上，提出了 关于开展中小企业信用再担保试点指导意见（征求意见稿） 。文件对再担保的法律地位、 主要功能、产品定位、内控与管理（业务制度、风险计提、收费标准、财务管理、业绩评 价） 、政策适用、组织体系等均作了详细规定。与此同时，国家中小企业信用再担保机构也 在抓紧研讨。当前各地贯彻国务院 36 号文件精神，探索建立多层次中小企业信用担保机 制工作正方兴未艾。 作为体系建设的第二部分，我们还推出了“全国中小企业信用担保机构负责人联席会 议”。联席会于 2003 年元月由深圳担保中心发起、长春担保公司等 14 家积极响应，第一 届联席会在深圳举办，到目前为止已连续举办十届。联席会是一个平台，每届联席会均发 布“行业发展报告”和“ 联席会议工作报告” ，这已成为同行信息交流、联谊、合作的家园。联 席会还创办了行业宣传平台中国担保杂志，杂志为季刊，现已累计出版 20 期， 及时传达政府声音，不断引领行业创新，适时发布行业心声，展示中国第一代担保人形象。 从机构上讲：首先是对中小企业信用担保机构的定位。我们认为，担保机构经营的是 信用，控制的是风险，承担的是责任。基于以上认识，我们主要通过四项制度和四项机制 实施管控。 四项制度。即担保机构的审批备案制度、绩效考核制度、信用评级制度和统计监管制 度。担保业是国际公认的高风险行业，不但要有资金门槛，还要设置人员资质。因此必须 设立前置审批，而不能直接由工商部门登记。既然担保经营的是信用，自身信用能力也必 须评定。此外，只有设立统计监管系统才能实现担保机构的在线申报、实时控制、过程监 管和动态优化。 四项机制。即担保机构的资本金到位和补充机制、风险识别与控制机制、损失确认与 补偿机制、员工激励与约束机制。做担保业务一靠资金规模，二靠即时代偿能力。因此， 资金实力和现金流十分重要，风险控制能力是担保机构的核心竞争力。风险又分为制度风 险、经营风险和道德风险：制度风险靠政策；经营风险靠市场；道德风险靠团队。 从队伍上讲：担保业发展十余年来，第一代担保人已形成 6.1 万之众。其中，大学以 上学历者占 64.5%，事业单位编制已不足 8%，这也说明担保业这支队伍的高智商与市场 化程度。十余年来，我们在队伍建设上主要做了以下工作： 第一是培训。担保业在我国尚属新兴行业，执业人员急需业务培训，20032008 年 每年都有 4-5 期培训，年受训逾千人。培训中我们发现，担保主要不是理论问题，必须案 例教学。为此我们又开展“孵化器 ”培训，由北京、深圳、山西三家担保机构开展 “项目经理 见习制”，受训人直接到现场实地学习，既下厂又参加项目评审会，为项目经理快速成长提 供了很好的学习尤其是实践机会。第二是编教材。我们计划统编教材共 5 本，一是理论篇， 二是案例篇，三是文件汇编，四是国际篇，五是担保宝典名词解释及各类制式合同文 本。目前已出版两本，后三本教材待陆续编发。第三是开展职业经理人资格认证。担保执 业主要靠两脑，即人脑和电脑。担保业的人力资源管理十分重要，应设立担保师资格认证 制度，不断输送合格的人力资源。第四是国际交流。我们每年都有担保专题团组出国考察， 担保需要跟国际同行交流，做各国业务比较。同时，也要了解各国政府对担保业支持的方 式及其效果评估。此外，还有银担合作及衔接等。 记者：目前我国中小企业信用担保体系的发展现状如何？我国在中小企业信用担保体 系的建设上有哪些特点？ 工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员：经过十余年的试点探索与规范发展，以中小 企业为服务对象的中小企业信用担保机构发展迅速，以中小企业信用担保机构为主体的担 保业基本形成，为缓解中小企业融资难担保难发挥了重要作用。据统计，截至 2009 年年 底，全国中小企业信用担保机构已达 5547 家，共筹集担保资金 3389 亿元，当年为 37 万 户中小企业提供担保贷款 10796 亿元，实现收入 180 亿元，纳税 16.4 亿元，实现利润 44.7 亿元。2009 年在保企业 27.5 万户，在保责任余额 7289 亿元。目前中小企业累计担 保额已达 2.5052 万亿元，累计担保企业 112 万户。当前中小企业信用担保业发展呈以下 特点： 一是担保机构资本实力和担保能力显著增强。2009 年底全国担保机构 5547 家，比 上年增长 30.6，资本金总额 3389 亿元，同比增长 58.4；当年为 37 万户中小企业提 供担保贷款额达 10796 亿元，突破万亿大关。受保企业同比增长 60.8，业务增长 49.5。由于担保机构的介入，本年新增获贷企业 23.6 万户，增长 56.2，新增担保额 7240 亿元，增长 66.8，担保机构增信和财务杠杆作用明显增大。 二是过亿元担保机构作用和业绩突出。2009 年度注册资本 1 亿元以上的担保机构 1263 家，同比增加 540 家，增长 75。过亿元担保机构户数占总数的 22.7，其注册资 本总额 2053 亿元，占注册资本总额的 62，增长 63.4。同时，过亿元担保机构业绩突 出，共为 13 万户中小企业提供 27 万笔贷款担保，担保总额 8037 亿元，占当年担保总额 的 74.4。 三是政府与民营出资稳步增长。2009 年国有控股担保机构 1501 家，占 27；政府 性担保资金 866.5 亿元，同比净增 251 亿元，占当年担保资金总额的 25.5；民营出资 2523 亿元，占 74.5，政府出资与民营出资增幅与 2008 年持平，民营出资担保机构仍占 主体，政策性担保机构户数、资金均稳步增长。 四是面向中小企业服务宗旨和业务导向明确。担保机构提供担保服务的中小企业户均 人数 119 人，在当年提供近 55.8 万笔业务中，单笔 800 万元以下的 52 万笔，占 93.3，其中 100 万元以下的 29 万笔，占 52.2，充分体现出担保机构主要为小企业或 小额贷款项目提供担保服务的取向明显。 五是风险控制较好，社会效益突出。2009 年度全国担保机构共发生代偿 5938 笔， 比 2008 年减少 821 笔，降低 21；代偿总额 29.8 亿元，占当年担保总额 0.27；代偿 损失 5.2 亿元，占当年担保额的 0.05。担保机构通过给中小企业提供担保服务，使受保 企业经济和社会效益显著增加。2009 年受保企业人数 2152 万人，销售收入 5.12 万亿元， 上缴税收 4441 亿元，同比分别增长 35.8、41.4 和 37.9。由于担保业务规模扩大， 受保企业新增就业 568 万人，销售收入新增 1.5 万亿元，上缴税收新增 1221 亿元。 记者：目前，我国在中小企业信用担保体系建设工作上还有哪些亟待解决的问题？针 对这些问题，准备采取哪些措施？ 工业和信息化部中小企业司狄娜巡视员：中小企业信用担保业在取得较大发展的同时， 自身建设也存在一些亟待解决的问题：一是区域发展不平衡，单体担保能力不强；二是政 策法规不够配套，担保成本较高；三是银担合作不对称，分担机制难建立；四是个别机构 行为失范，影响行业整体形象。 为提高中小企业信用担保机构整体水平，营造良好的发展环境，下步工作主要从以下 五个方面入手： 一是制定法规政策和行业规划，完善制度和组织体系。按照国务院七部委融资性担 保机构管理暂行办法和配套文件，着手研究制定担保行业发展规划，明晰市场定位和行 业发展方向。在现有 15 省市再担保机构设立的基础上，进一步探