取消农业税的合法性基础.docx

取消农业税的合法性基础 自 XX 年 3 月温家宝总理宣布 5 年内逐步取消农业税以后， 各省相继宣布取消农业税，截至 XX 年 2 月底，中国大陆 31 个省、市、区已经有 26 个宣布取消农业税，有的省还宣称 “自费”提前取消农业税。温家宝总理在今年 3 月 5 日召 开的十届人大三次会议上所作的政府工作报告明确宣 布：“明年将在全国全部免征农业税，原定 5 年取消农业 税的目标，3 年就可以实现。”农业税的取消让中国的农村 欢欣鼓舞，在整个中国几乎取得了众口一词的好评。但是 在法学界，众多专家学者对取消农业税提出了一个严重的 质疑：这一政策合法吗？ 很多学者将农业税的取消视为当今中国最典型的实质 正义和程序不正义的政策。在全面建设法治国家的今天， 我们的一切基本政策都应当建立在合法的基础之上，这是 我国宪法的基本原则，也是中国共产党所一贯提倡的基本 准则，因此，如果这样一个使整个中国，甚至世界部分国 家所关注的重大政策缺乏合法性基础的话，我们就不得不 深思取消农业税是否会得不偿失？ 我认为取消农业税是具有合法性基础的，虽然它的基 础不是那么明显。我国农业税领域的基本法是中华人民 共和国农业税条例，虽然名字叫“条例”，但它并不是 国务院通过的行政法规，而是 1958 年 6 月 3 日第一届全国 人大常委会第 96 次会议通过的法律。在我国税法领域目前 仍然以行政法规占主导地位的今天，农业税早在 1958 年就 实现了“立法”不能不说是一大特例。但也正是这部法律 成了今天农业税改革的最大障碍，也正是这部法律成了众 多专家学者质疑农业税改革合法性的依据。 我们必须承认，农业税条例是至今仍然合法有效 的法律，除了全国人大及其常委会，没有任何机关可以修 改和废除农业税条例，这是基本的法治原则。但是在 形式法治国转向实质法治国的今天，我们必须透过表面的 形式看清内部的实质，否则可能进入毫无疑义的文字游戏 之中。因为任何法律规范，甚至宪法，都有可能通过其他 的形式予以修改甚至废除，这一点不仅在中国等发展中国 家如此，就是在法治发达的西方国家，也是如此。实行不 成文宪法的英国，习惯可以修改和废止书面的和习惯的宪 法并成为宪法惯例已经成为英国宪法发展的一大特色。实 行成文宪法的美国，200 多年过去了，原来的宪法条文基本 没有发生什么变化，但是其中的很多规定在现实中早已不 再有效，这也不是什么骇人听闻之事，也没有影响美国法 治的水平以及宪法的权威。因此，看待中国目前的农业税 改革合法性问题也不能仅仅盯住全国人大及其常委会，更 不能仅仅看是否有一个取消农业税或者废止农业税条例 的法律通过，而应该将视野放得更宽一些，看一看全国人 大及其常委会甚至更高一层的全国人民有没有取消农业税 的真实意思表示。 首先看全国人大的意思表示，取消农业税是作为我国 农村税费改革的一个组成部分而提出的，因此，必须从农 村税费改革的合法性入手。从 XX 年起，我国在安徽等地开 展了农村税费改革试点，XX 年试点扩大到 20 个省、自治区、 直辖市，试点地区农民负担平均减轻 30%。对这项改革，温 家宝总理在政府工作报告中作了全面说明，并且提出： “农村税费改革试点在总结经验、完善政策的基础上，在 全国范围内推开。认真落实减轻农民负担的各项政策措施。 ”十届人大二次会议于 XX 年 3 月 18 日批准了这一报告， 使得农村税费改革具备了合法性基础。取消农业税作为其 中的一项措施，因此也获得了全国人大的认可。 其次看全国人大常委会的意思表示，全国人大常委会 曾在 1984 年授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草 案试行，将工商税制的决定大权授予了国务院，直至今日， 我国 20 多个税种中，也只有三部法律，占我国税收收入主 体部分的增值税、消费税、营业税、关税以及企业所得税 都是通过国务院的行政法规开征的，农业税仅占我国税收 收入的 1%左右，为什么不能由国务院通过行政法规来开证 或者减征呢？事实上，1983 年国务院开征的农林特产税以 及 1994 年国务院开征的农业特产税实质上都是农业税，因 此，国务院早就在行使农业税的开征和减免权。而 1984 年 以及 1985 年全国人大常委会两次授权国务院在经济体制改 革和对外开放方面制定暂行规定或者条例，实际上是承认 了国务院对农业税的开征和减免权。 第三，从法治国的基本原则来看，增加人民负担的事 项必须通过法律来规定，而减轻人民负担的事项却并不要 求严格的法定。因此，取消农业税作为一项减轻全体农民 负担的一项政策并不需要通过严格的法律来规定。在其他 税种领域也存在这种现象，如个人所得税领域和涉外企业 所得税领域。 第四，从全国人民的意思表示来看，取消农业税是绝 大多数人民的意愿，也是绝大多数学者的呼声。XX 年 10 月 14 日党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的决定明确要求“逐步降 低农业税率，切实减轻农民负担”。XX 年 2 月 8 日发布的 中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意 见中也明确要求“逐步降低农业税税率”。党的决议虽 然不能代替法律或者超越法律，但是，党的决议是全国人 民意志的另一个表达方式，也是我国制定政策与法律的指 导方针。1958 年的农业税是在党的指导方针下制定的，现 在的农业税改革同样应该在党的指导方针下进行。既然党 的最高指导方针已经明确了逐