公用事业市场化改革的研讨.docx

公用事业市场化改革的研讨 长期以来,城市公用事业因其公益性和自然垄断性而被 称为“我国计划经济的最后一个堡垒”。近年来,为适应* 城市建设与发展快速推进的需要,在*市委、市政府的领导 下,我们着力推行城市公用事业市场化改革,打破行业垄断, 全面引入竞争机制,经过几年的实践,城市公用资产全面盘 活,运行效益显著提高,市场化理念深入人心,城市公用事业 发展在改革中实现质的飞跃,步入了开放式多元化发展的良 性轨道。城市居民人均供水、燃气普及率和公交营运力分 别位居全国省会城市第 3 位、第 11 位和第 10 位。 探索：公用事业市场化改革的运作 *城市公用事业市场化改革始于 XX 年,改革包含三个 方面。 突破传统的发展模式,实现市场化运作。首要目标 就是实现政企分离,全面建立依照市场机制运作的发展模式,将 原有城市公用企业改造成具有市场独立主体地位的现代企 业;在市场融合中广泛筹措公用事业发展所需资金,在市场 竞争中提高资产运行质量和效益,在服务中满足居民对公用 事业优质产品的需求。 突破传统的投入体制,实现多元化融资。彻底打破 政府单一投入主体格局。逐步放开城市公用事业投资领域, 在适度增加政府投入的同时,将重点转移到鼓励和引进各类 不同性质投资,实行市场准入,允许适度利润,把政府调控与 市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益有 效结合起来,形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主 体,其他资金为补充的多元化融资格局,使公用事业成为投 资最活跃、最富吸引力的领域。 突破传统的管理方法,实现规范化监管。核心是变 政府及其主管部门对公用事业企业的直接管理为监督与管 理,从原来既当“运动员”又当“裁判员”,转变到只当 “仲裁员”。重点加强整体规划,制定促进市场化改革的制 度体系,规范公用事业服务标准,强化经营中的检查监督。 特别是充分利用信息化手段,加强群众监督,实现城市公用 事业管理科学化、民主化。为实现这些目标,*市从四个方 面推进工作： 1、实行市场准入,扩大招商引资,实现多元化竞争。积 极探索城市特许经营权经营。先后对水务、燃气、公交等 城市公用事业项目采取包括 BOT、TOT 等形式在内的特许经 营招投标方式。同时借助中介机构资源引进战略合作者。 2、实行企业改制,进行“两个置换”,实现市场化运作。 先后推进供水企业、供气企业、市政工程企业的改革改制, 转让国有资产总额达 8 亿元,国有资产溢价 2.8 亿元,溢价 比达到 53.85%,逐步摸索出一条以资源换资本,以产权换资 金,以存量换增量的有效途径。与改革改制相配套,又改革 了原有公用事业管理机构,将公用事业局的管理职能由原来 的管企业转变为管行业、管市场。 3、实行优质服务,强化市场监管,实现职能转变。一是 着力健全城市公用事业市场监管体系;二是着力强化城市公 用行业的社会监督。三是着力推行行业优质服务。 4、实行政府引导,建立保障机制,实现可持续发展。这 方面包括制定规划,加强政府引导;建章立制,以提供制度保 障。 巨变：改革使公用事业欣欣向荣 改革使*城市公用事业蓬勃发展,欣欣向荣,呈现出四 个方面的巨大变化。 1、供给规模迅速扩张,持续健康发展。供水能力跃居 全国前茅;公交运营跻身全国前列;气源供应多元便捷;城市 污水处理率由 27.15%增至 47.95%,满足了城市建设和扩容 提质的需要。 2、投资力度加大,结构明显改善。XX 年以来,*城市自 然垄断性公用事业的投资增长迅速。五年中,通过各种筹资 渠道融资 30 余亿元,基础设施投资比例达到或接近联合国 有关组织建议的、发展中国家投资比例应在同期 GDP3%5% 的水平上,或为固定资产投资 10%15%的水平。同时,由于 公用事业产品需求相对稳定,行业具有良好流动性和回报稳 定等特点,*市的公用事业市场逐步放开后,迅速成为资本 市场的宠儿,投资结构显著改善,国有投资一统天下的局面 被彻底打破。在*城市公用事业投资中,国有投资下降到 57%; 民营资本达到 1.18 亿元,占 21%;引进外资 1.14 亿元,占 23%。 3、财政补贴大幅度削减,财政压力缓解。从 20 世纪 80 年代以来,政府每年为城市公用事业的发展提供大量亏损补 贴,且呈现规模越大补贴越多的趋势。实行市场化改革后, 政府财政投入逐年递减。到 XX 年,补贴金额从 XX 年的 2820 万元下降到 2538 万元,且绝大部分为公用事业扩张性建设 投入;城市公用事业总投资额逐年递增,国有投资逐步有序 淡出,换来了公用事业的大发展。同时,公用事业企业的运 行效益显著提升,到 XX 年,*城市公用事业资产经营性利润 272.49 万元,首次实现扭亏为盈。 4、市场化对经济社会产生巨大外溢效应。一方面,城 市公用事业的发展带来城市洼地效应明显。随着城市公用 事业的发展,基础设施日趋完善,城市品位提升,经济增长的 吸纳功能增强,城市成为全市经济发展最活跃的亮点。城区 经济占全市经济总量的比重上升到 42.89%;城区固定资产投 资占全市投资总额的 67.44%;城区财政一般预算收入从 XX 年的 5.01 亿元增加到 XX 年的 22.88 亿元。另一方面,*城 市公用事业发展对全市整个经济社会产生了巨大的外溢效 应。公用事业吸纳就业人员从 XX 年的 1.5 万人增加到 3 万 人。 跨越：不断完善政府激励性管理机制 我们认为,实现可持续和谐发展,应着重完善以下四方 面管理机制 1、发展规划引导机制。科学前瞻的城市公用事业发展 规划是城市公用事业市场化改革的指针。*市制定和完善 了*城市公用事业发展总体规划和各行业规划,明确了 发展目标、重点和分步战略,并将市场化改革作为实现发展 战略的根本举措。同时,还应制定和完善与之配套的行业发 展规划,形成完整的规划体系,依法将*城市公用事业市场 化改革推向纵深,引导城市公用事业持续发展。 2、关键领域有效控制机制。如何协调各方利益是市场 化改革成败的关键,政府应着重建立关系经济发展、社会稳 定和重大公共利益等关键领域的有效控制机制。强化有效 控制的观念,把政府对公用事业的合理有效监管建立在市场 竞争之上,加强对城市公用事业市场化的引导和调控,防止 政府公用事业管理服务职能弱化。要落实对重点领域的控 制手段,一是健全市场准入制度,二是建立控股公司,三是在 重要行业安排特别股权 国外称为政府效力股 。同时可以 通过地方立法来规定政府在关键性基础设施领域的控股地 位以及必要的决策权或否决权。 3、公共基础设施物品和服务价格机制。对城市公用事 业的监管,集中体现在对价格的监管上。*市要通过城市公 用事业改革达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务 的目的,必须率先探索和建立规范高效的价格机制。首先要 坚持价格管理的价值规律取向。要以维持经营单位正常的 生产经营、兼顾居民的承受能力,促进经济可持续发展为价 值取向,根据不同性质采取不同价格政策,公开价格调整程 序,合理限价。其次要转换公用事业价格形成机制,核心是 实行公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离,对 非自然垄断业务引入竞争机制,在市场竞争中形成价格;对 自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。第三是 建立成本约束机制,规范价格成本构成,控制企业成本变动 幅度,建设成本变动信息网,实行“动态化”管理,并完善物 品、服务价格群众参与机制。 4、激励与约束对称的政府管制机制。巩固和扩大改革 成果,不断在实践中探索和创新操作层面的机制,努力营造 推进市场化改革不断深入和城市公用事业持续、协调发展 的环境。要进一步优化公用事业监管机构设置,成立综合性 监管机构,以使政府授权统一。同时,逐步实行监管机构人 员重构,突出专业性。要进一步实行公用事业有效投入和补 贴机制,按照公用事业项目自然垄断性和公共物品性的强弱,将 其划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类,对禁止类公用物 品