乡镇推进依法行政的困境及对策初探.docx

乡镇推进依法行政的困境及对策初探 乡镇政府是我国政府行政体制中最基层、最微观的行政机 关，直接面对基层、面对广大农民群众，是依法行政的最 前沿阵地，切实抓好乡镇依法行政工作具有重要的现实意 义和迫切的社会需要。因此，对乡镇依法行政的困境与对 策探讨值得人们关注。 所遇困境 从 1989 年我国颁布行政诉讼法为主要里程碑起， 我国的依法行政，建设法治政府走过了将近二十年的历程。 经过近二十年的努力，乡镇依法行政工作取得了可喜的成 效，近年来因乡镇违法行政导致的涉农恶性案件、恶性事 件逐年下降，就是很好的例证。但是乡镇依法行政仍然存 在一些问题，与建设法治政府、与推进依法行政的要求还 有很大的差距，面临极大的困境。根据笔者的观察和了解， 其面临的困境，主要有以下几个方面： 乡镇权责不统一，依法行政难推进 根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府理 应拥有完整的职责、权限，包括行政权、人事权、财政权。 但事实上，现在的乡镇一级政府既没有独立的行政权，也 没有独立的人事权和财政权，然而宪法和地方组织 法赋予乡镇政府的职能所负的相应责任却一样没有减少， 经济发展、财政税收、招商引资、社会稳定、安全生产、 环境治理、计划生育、护林防火、抗灾抢险、农田保护、 土地管理、公共公益事业建设等的责任无一不被层层分解 落实到乡镇政府一级。乡镇政府要履行职责，却缺乏相应 的行政权力，对一些非法违纪行为缺乏有效的行政处理措 施，仅仅依靠说服教育和行政协调，如果行政相对人不配 合，依法处理根本没法实施。于是在乡镇工作中就出现了 违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违 法经营难杜绝的怪现象，乡镇施政陷入了“欲为无权，不 为失职”的尴尬境地。 依法行政意识不强，违法行政时有发生 在个别地区、个别乡镇，违法行政现象仍然时有发生， 主要表现在以下几个方面： 1、乱执法乱罚款。个别乡镇违规出台土政策，以加强 管理为名，成立所谓“管理领导小组”、“管理 专业队”，并以这些非法的临时管理执法机构名义进行乱 执法乱罚款，阻碍当地的农产品或主要资源产品的正常流 通，损害群众利益。 2、违反程序乱作为。这一种现象主要发生在土地征用 等程序性较强、国家政策限制较严格的管理项目上。例如 非法占用耕地大办工业园、违规上马政绩工程等等。 3、以权压法，以言代法。有的乡镇干部，特别是领导 干部仍然存在权大于法思想，做出以言代法的丑行，严重 损害了基层政府的形象。例如个别乡镇以镇党委名义随意 罢免“不听话”村委会干部、个别乡镇领导随意指示政法 机关人员去“法办” 那些闹事的告状的顶撞的“刁民” 等等。 4、执法方式简单，作风粗暴。这一现象在农村税费改 革前“收粮收税”时期经常发生，现在也偶尔出现在计生 执法和处理一些非法生产、非法经营的管理活动中。例如 XX 年广西博白县部分乡镇政府曾因计生粗暴执法，引发了 6 个乡镇接连发生群众围堵乡镇政府驻地事件。 监督制约不力，责任追究流于形式 在乡镇政府一级，除非发生媒体曝光或引起了较高层 级领导关注的违法违纪事件，其责任人会受到责任追究之 外，行政过错责任的追究基本上流于形式，乡镇领导或干 部“出了事”往往都是采取“大事化小，小事化了”的内 部处理，或以调离岗位、或明降暗升、或暂过风头又再起 用的方式敷衍了事，而很少采用伤筋动骨的处理措施。 原因剖析 乡镇推进依法行政工作之所以遇到以上的困境，根据 笔者分析，主要由于乡镇管理体制不顺、干部群众的思想 意识和法律素质落后于形势需要、乡镇施政的相关法律法 规不够完善、行政监督制约机制不够健全等几个方面因素 造成。 乡镇行政管理体制不顺是客观因素 1、乡镇条块管理体制不合理。条块分割的行政管理体 制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”分割肢解了乡镇 权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，使乡镇变得责任 大、权力小、能力差，导致依法行政难以推进。就笔者所 在的县而言，乡镇政府能直接管理的只有内设机构六大办 和两大中心。其他有收费或执法处罚职能的站所基本实行 垂直管理，半垂直管理的也只有公安派出所和司法所。但 乡镇在履行职能过程中，很多工作都必须依靠相关垂直的 职能站所，而相关站所的经济权、人事权不在乡镇，“块 块管不住条条”，乡镇在执行某项工作需要相关站所配合 时，如果没有经济利益作协调，相关站所要么消极被动应 付，要么以本身业务忙为理由根本不予理睬。乡镇如此势 单力薄，要实现依法行政、依法治理谈何容易？ 2、乡镇考核机制不科学。乡镇政府的职责之一就是执 行上级国家行政机关的决定和命令，以及办理上级人民政 府交办的其他事项。于是，省市分解下达给县级的一些目 标任务，无论事权是否在乡镇，无一不被交办到乡镇一级 政府去完成，年终还要进行考核。其中财政税收、招商引 资、计划生育、社会稳定等工作还实行“一票否决”。如 果县级政府对“一票否决”执行得彻底，而相关任务指标 又欠缺科学性的情况下，乡镇政府为了避免被否决，从而 危及主要领导政治前途，被迫违法行政的情况就出现了， 诸如为完成财政税收入库任务而非法引税买税，或挪用专 项资金垫税；为完成招商引资任务而非法征地；为完成计 划生育四术任务和抚养费征收任务而粗暴执法；为维护社 会稳定而对上访群众进行围追堵截；为完成农业结构调整 任务而乱下指标“逼民致富”干扰农民生产等等。因为乡 镇如果一旦被“一票否决”，其党政一把手政治前途就立 即完蛋，而违法行政如果不出事还有机会搏一搏，违法行 政的成本比被“一票否决”成本低得多。所以“压力型” 的乡镇考核机制使乡镇无暇顾及依法行政，屡屡出现被动 违法行政。 3、乡镇体制内党政不分。目前，乡镇在形式上实行党 政人大机构分设，但事实上是党政机构高度一体化，人大 机构则被虚化弱化，以党代政的运作模式依然流行，乡镇 党委才是乡镇权力运作的核心，党委书记才是乡镇大小事 务的最终决策人，从而造成乡镇内部依法行政角色不明、 责任不清，实际权力行使者与法定行政责任者相分离的状 态，乡镇长负责制难以体现，乡镇政府的职能作用不能充 分发挥。 思想意识落后，法律水平低是主观因素 1、乡镇干部思想认识落后。有些乡镇干部特别是领导 干部的民主法制观念淡薄，对依法行政存在认识误区，认 为人治好过法治，依法行政就是依法治民、依法治事，将 法律视为治人的工具，对自己有利时就拿来运用，更有甚 者加以曲解利用，对自己不利的就弃之不用。这些认识误 区严重阻碍着乡镇依法行政工作的实施。 2、乡镇干部群众法律水平低。乡镇大多数干部群众的 法律水平低，对法律没有全面掌握或一知半解，同样阻碍 着依法行政工作的实施。一方面，是依法行政的实施者乡 镇干部法律素质偏低，没有接受系统的法律知识培训，依 法行政、依法办事的水平不高，面对新的工作形势，出现 了“新办法不会用，老办法不能用，软办法不管用，硬办 法不敢用”的尴尬局面。另一方面，作为行政相对人的广 大农民群众，对法律的了解仍然十分有限，远远没有达到 “人人知法、人人守法、人人护法”的层次，相当一部分 群众只要求享受权利，不自觉履行义务，有利的事就想方 设法地“占”，不利的事就不顾大局地“闹”。例如在计 生国策方面非法超生偷生抢生且逃避缴纳社会抚养费义务， 在公路征地中出现抢种作物骗领青苗补偿款，在农业补贴 申报中出现谎报面积骗取补贴款等等。行政相对人如果缺 乏法律素质，或“精通”法律，专钻法律空子，任你怎样 依法，也只能是“秀才遇到兵，有理说不清”。 法律体系不完善是内在因素 1、过时法律法规没有及时清理。目前涉及乡镇和“三 农”的许多法律法规、规章、规范性文件很多都是在 XX 年 前由计划经济体制向市场经济体制过渡时期的背景下制订 的，甚至有的是在 1992 年前计划经济体制背景下制订的， 相当部分法律法规、规章、规范性文件都已失去现实意义， 但没有被及时废止和修订，导致其实用性和适用性差。 2、现行法律法规有部门化、利益化的倾向。我国行政 立法目前基本上还是以部门立法为主。这样，政府有关工 作部门在制订或被授权草拟法规规章或规范性文件时，从 本部门本行业利益出发，制订或草拟出的法规规章或规范 性文件就会导致行政权力部门化、部门权力利益化、部门 利益法制化。这是导致乡镇出现“权力上收、责任下放、 站所垂直、乡镇垂空”的又一重要原因。例如林业管理法 规方面规定，林业行政管理权、收费权、执法权由县级林 业局、林业公安分局行使，乡镇林业站、林业公安派出所 垂直县级相关部门管理，而造林绿化、护林防火的责任却 推给乡镇政府。 3、有些法律法规互相冲突。现行的有些法律、法规与 规章之间缺乏协调和统一，存在部门之间立法冲突，结果 出现有利可图的行政事务争着管，无利可图的义务性行政 事务推着让，令乡镇基层行政无所适从。例如文化领域的 网吧、酒吧、游戏机室的管理，工商、公安、文化等部门 都按规收费发证许可，可日常管理工作却谁都不管，出现 问题互相推卸责任，推来推去竟又会落到乡镇的头上。 行政监督制约机制不完善是外在因素 目前，我国虽已建立了一套比较完善的行政监督体系 对促进我国依法行政工作发挥了重要保障作用，但仍然存 在明显的缺陷，监督的力度不够，有法不依，执法不严， 违法不究的现象还一定程度存在。究其主要原因是：政党 监督、人大监督、行政监督、司法监督均属于党领导下的 体制内监督，而且又分工不明，权限不清，出现监督走过 场,“护短”、“护官”等现象，导致有错难纠、有责难究； 群众监督因群众意识落后尚处于起步阶段，监督作用发挥 有限；新闻舆论监督被誉为“第四权力”，确实能发挥很 大的监督作用，但在当前舆论以正面报道为主的宣传基调 下，容易受到干扰，作用也明显受限。所以，乡镇行政违 法责任追究流于形式也就不足为奇了。 对策建议 依据对乡镇依法行政面临的困境的透视和分析，笔者 认为可以从如下几个方面采取措施加以推进乡镇依法行政 工作。 从理顺行政体制入手，构建乡镇权责一致的行政体系 在宪法和地方组织法对乡镇政府的设置及职 能设定未作修改的前提下，应当完善乡镇现行体制，强化 乡镇政府职权，但具体侧重点应放在以下几个方面： 1、理顺条块关系。要采取县乡改革联动的方式，理顺 县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。要 明确县级政府、乡镇政府的事权，把一些专业性强、非强 制性手段不能治理见效的行政事务，如交通、安全、环保、 工商、税收等，交由县级政府统管，以县级相关职能部门 及其站所管理为主，强化县级政府职能部门的行政责任， 弱化乡镇政府的相关责任；而对一些非由乡镇管理不可的 社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政 管理等则实行以乡镇管理为主，强化乡镇行政责任，相关 职能站所划归乡镇直接管辖，同时赋予乡镇相应行政权力， 保证乡镇在这些领域有相应的权威进行管理；对一些与乡 镇施政功能密不可分，但又必须要县级政府职能部门派驻 的站所齐抓共管的行政事务，如国土、文化、教育、财政、 治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”管理，扩大 乡镇对这些站所的工作考核意见权、人事任免建议权，以 增强乡镇在这些事务领域管理的指挥协调能力。只有这样， 才能建立起乡镇责、权、利一致的行政体系，使乡镇依法 行政有良好的体制基础。 2、转变考核机制。县级政府要按照建立市场经济体制 和法治政府的要求，转变“压力型”考核机制为科学型考 核机制。要把财政税收、招商引资等经济领域的硬性考核 指标项目与乡镇政府脱钩，使乡镇经济工作重心转移到为 经济服务上来。要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱 出力的达标检查评比活动。对一些必须考核的项目，制订 考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决” 制，为乡镇减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。 3、规范乡镇党政关系。要转变乡镇党委对乡镇事务的 领导方式，把党委工作重点转到思想政治、人事组织、重 大决策等方面上来，而一般行政、经济、社会事务交由乡 镇政府组织实施，以保证乡镇政府和乡镇长依法履行职权， 防止出现以党代政、以党干政的现象。同时，要加强乡镇 人大建设，发挥人大在选举和评议政府领导成员、重大事 项决定、监督政府行政等方面应有的作用，使人大成为依 法行政的重要监督制约力量。 从提高法治意识入手，营造依法行政良好环境 要大力培养和增强全民的法治观念，大力提高全民的 法律素质，重点抓好以下两个方面： 1、强化干部学法用法。要按照全面推进依法行政实 施纲要的要求，建立健全干部学法制度，强化干部学法 培训，采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式， 组织乡镇干部学习基本法律知识以及与“三农”有关、与 乡镇施政职能有关的法律知识，从而提高乡镇干部的法律 素质，使他们熟悉掌握本职工作所需的法律法规、规章和 其他行政规范性文件，在行政管理时做到有法可依、有章 可循、有据可查。从而实现乡镇干部思想观念上三个转变： 一是在关于公民与政府关系的认识上，必须从公民义务本 位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变； 二是在法治观念上，必须从依法治民、依法治事向依法治 官、依法治权转变；三是在责任意识上，必须从强调公民 责任向强化政府责任转变。通过三个转变，使乡镇基层干 部特别是领导干部更新法治观念，克服人治思想和法律工 具主义思想，树立全新依法行政理念。 2、加强全民普法教育。要按照“五五普法”规划，深 入开展法制宣传教育活动，采取各种行之有效的普法形式， 全面提高全体公民的法律素质，增强群众的社会主义民主 法制意识，使他们努力做到学法、知法、守法、护法。要 积极引导公民、法人和其他组织懂得用法律武器依法维护 自身权益，同时自觉履行法律规定义务，不能只讲权利不 讲义务或者采取非理性的闹事上访方式维护权益，实现政 府依法行政与行政相对人依法办事良性互动。 从完善法律体系入手，提高所依之法的质量 乡镇要推进依法行政，所依之法的质量如何，直接决 定依法行政的水平和效果。因此，必须完善法律体系建设， 想方设法提高法的质量。 1、及时清理过时法律法规。以行政许可法等法律 为依据，对一些过时的、不适用的法律法规进行及时清理， 该废