行政管理学课件沈亚平

行政管理学Public Administration南开大学周恩来政府管理学院 沈亚平行政学理论体系结构图行政管理学行政环境 行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行行政监督机关行政行政方法行政效率行政改革与发展第二章 行政原理第三章 行政环境 第四章 行政 职 能 第五章 行政 组织 第六章 行政 领导 第七章 人事行政 第八章 行政决策 第九章 行政执行 第十章 行政监督 第十一章 行政机关管理 第十二章 行政方法 第十三章 行政效率与行政改革 第一章 绪 论 第一节 行政学的含义、研究对象、研究方法 （一）行政的含义（ 5个方面）第一章 绪论 1.从政府分工及其组织结构的状况角度看 (Legislation, Executive, Justice)孟德斯鸠的 “三权分力 ”学说，行政指执行法律，但行政也存在立法权，立法和司法也存在行政权；一、行政与行政学的含义(public administration and its theory) 2.从政治和行政的不同功能角度看 (Managerial and Political approach)古德诺 (F J.Goodnow) 政治与行政 ：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为行政 ；但两者存在交叉；Efficiency is less a concern than effectiveness or responsiveness.3.从管理的角度看 (Management)怀特 (Leonard D.White) 行政学导论 Management in public sector is very much like that in private sector, primarily concerned with efficiency.4.从综合的角度看 (General Meaning)政府组织 (Government)： 行政乃是国家行政机关推行公务的活动； 政治运行 (Politics) ： 行政乃是民意的实行，国家意志的执行； 管理 (Management) ： 行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动和艺术；行为科学 (Behavior Science)：行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素；5.行政的一般含义政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动；（ 1） 行政的主体： 政府，非其他社会组织或个人；（ 2） 行政的客体：国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，更非私人事务；（ 3） 行政权力的来源国家法律授权、具有权威性；（二） 行政的特点1.政治性 (Political)：行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；2.社会性 (All-around)：社会经济、科学、文化、教育、卫生；管理社会公共事务是行政的基本 职能3.执行性 (Executive)：执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议；4.系统性 (Systematic)：开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换；（三） 行政学的含义 1、汉语：行政管理学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学2、英语： AdministrationPublic Administration Public Management3、含义：是一门以 狭义政府 即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对独立的学科。（四）行政管理的构成要素1、 人员要素 (Staff):公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职 等；2、 行为要素 (Action)：实体性的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制 ；程序性的行为要素： 方法、程序、技术 3、组织 要素 (Organization)：行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的 “ 骨架 ” 要件 4、 时空要素 (Space-time)：时间要素：讲求时效，提高效率 空间要素：注意环境，因地制宜 5、 物质要素 (Common property)：资金、必需的设备、工具、材料、场所 （五） 行政管理主体 1、 政府 (Government)：中央政府 (Central Government)和地方政府 (Local Government )；2、 政府行政机关 (Departments in Government)：(1)在效力上， 行政机关在 获得法律和政府授权条件下，其发布行政规定的效力等同于政府(2)在程序上，行政机关 发布行政 规定一般需要经过同级政府或上级政府同类机关的批准或许可 3、 行政首长 (Director in Government)： 包括四类行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是作为社会存在的自然人 （ 1）、 政府首脑西方 :普选或间接 我国 :政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，经人大或其常委会任命后生效 ；（ 2）、 政府首脑以下的高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府 ；（ 3）、 高级政务类行政首长下的各类行政首长政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部按照逐级授权 ；（ 4）、政府普通公务员（人数最多）处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定 ；（六） 行政管理客体 ： 6 类1、 经济性组织 (Economic Organizations)：制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织 ；申请、登记、备案、审批制度 2、 社会性组织 (Social Organizations)：教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织 ；登记和检查制度 3、 政治性组织 (Political Organizations)：政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织 ；登记和检查制度 4、 教科文组织 (Edu （七） 行政管理的主要方式 ： 9 类2、 行政司法 (Administration of Justice)：负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用 ;专业性、技术性事件 ;3、制定 行政管理法规 (Administration of Law)： 3类1、 行政立法 (Administration of Legislation)：法定立法： 全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权 ;委任立法 :立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规 ;管辖立法 :依据政府职权而订立的规章制度 ;(1)、 强制性行政管理法规 (Compelling Administration of Law)：对法律或行政法规未规定的事项加以规定 ;(2)、 执行性行政法规 (Executive Administration of Law)：为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实施细则或实施条例等 ;(3)、 补充性行政管理法规 (Complementary Administration of Law)：补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规 ;4、 行政决策 (Administration Decision-making )：区别于非行政决策（ 1） . 法定的行政行为主体或法定授权者所特有；（ 2） . 约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；（ 3） . 目标非赢利性，维护社会正义和公众利益为基本目的； （ 4） . 决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。 5、 行政领导、行政指导、行政引导 (1)、 行政领导 (Administration Command)： “职务 ”与 “行为 ”两层含义(2)、 行政指导 (Administration Direction)：提出行政规范或意向 ,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束(3)、 行政引导 (Administration Instruction)：通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着有利于国家目标实现的方向改变；“ 西部大开发 ” ； “ 东北老工业基地改造 ”6、行政规划、行政计划、行政预算(1)、行政规划 (Administration Layout)：较长一个历史时期的预测性总体构想。 “ 十五规划 ” 、 “ 863计划 ” (2)、 行政计划 (Administration Program Design)：又称行政设计，行政计划是行政规划的细化 (3)、 行政 预算 (Public Budget )：由政府按法定程序编制和提出 ,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划；我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成 7、 行政协调、行政沟通、行政平衡 (1)、 行政协调 (Administration Harmonization)：政府内部各单位和各成员之间的协调；政府以公共权力的权威协调社会各方的行为；(2)、 行政沟通 (Administration Communication )：行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程 (3)、 行政平衡 (Administration Balance )：政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见 (听证会制度 )8、 行政干预、行政检查、行政制裁 (1)、 行政干预 (Administration Intervene)：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止(2)、 行政检查 (Administration Inspection)：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定(3)、 行政制裁 (Administration Punishment)：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称 9、 行政支持、行政救济、行政服务 (1)、 行政支持 (Public Support)：政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为 (2)、 行政救济 (Public Redress)：政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题 (3)、 行政服务 (Public Service )：政府的基本功能就是提供服务 A、 现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；B、 税收和费用减免，如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等；C、 兴建救济设施，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等“ 孙志刚事件 ” ，废止一部法律， 城市收容人员规定 ？二、行政学研究对象 ：（一）、 怀特 (Leonard White) ：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规 （二）、 D.L古立克 (Luther H Gulick) ： “ 七要素 ” 理论 （ POSDCRB）计划 (Planning)、 组织 (Organizing)、 人事（ Staffing)、 指挥(Directing)、 协调 (Coordinating)、 报告 (Reporting)、 预算(Budgeting) （三）、 张金鉴 ： “ 15M” 理论 目标 (Aim)、 规划 (Program)、 人员 (Men)、 经费 (Money)、 物材 (Materials)、 组织 (Machinery)、 方法 (Method)、 领导（Command）、 激励 (Motivation)、 沟通 (Communication)、 士气 (Morale)、 协调 (Harmony)、 及时 (Time)、 空间 (Room)、 改进 (Improvement) （四）、 理论图示 三、行政学的研究方法 （一）、 理论研究和实证研究相结合的方法 ：理论研究 (Academic Research) ： 从行政现象出发，概括出一般的原理或规律；实证研究 (Demonstration Research )： 从事实出发，先用调查统计、数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案；（二）、 历史研究和比较研究相结合的方法 历史研究 (Historical Research )： 从纵向的历史，以史为鉴；比较研究 (Comparative Research ) ： 采取横向比较的形式，地区比较、时间段比较；“ 模式比较法 ” (Mode Comparability)： 世界范围内的各个国家，再对同一模式的不同国家进行比较；（三）、 静态研究和动态研究相结合的方法 静态研究 (Static Research) ： 以制度和组织结构为研究重点，又称为结构研究方法；动态研究 (Dynamic Research) ： 侧重研究人的行为、功能、环境等因素；（四）、间接 研究和直接研究相结合的方法间接 研究 (Direct Research) ： 已有的文献资料；直接研究 (Indirect Research) ： 社会调查、模拟实验；（五）、行为主义 研究和心理学研究相结合的方法行为主义 研究 (Behavioristic Research) ： 分析人的行为， “ 社会人 ”，非正式组织；心理学研究 (Psychologic Research) ： 分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响；（六）、 系统研究和数量研究相结合的方法系统研究 (Systematic Research) ： 系统和环境的适应性、系统的整体功能；数量研究 (Quantitative Research) ： 定量分析技术，理性分析模式；四、行政学和其他学科的关系 （一）、 行政学与政治学 行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学 ；政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象（二）、 行政学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范 ,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；（四）、 行政学与社会学社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；行政学是其中的一部分； （三）、 行政学与管理学行政学： 属于一级学科公共管理（ 1204）中的二级学科（ 120404）行政学（部分）：同时属于一级学科政治学（ 0302）的二级学科（ 030206）；学科目录第二节 行政学的产生和发展一、西方公共行政理论的产生和发展（一）、西方公共行政理论产生的历史背景1、 19世纪末 -20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度（ merit system）、 美国三权分立制公共管理实践（二）、西方公共行政理论的产生1、 1865年，德国学者冯 .史坦因： 行政学 ，最早使用 “行政学 ”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、 1887年，美国学者伍德罗 .威尔逊（ Woodrow Wilson ）： 行政学之研究 一文， “行政学 ”作为一个行政管理学的概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；3、 1900年，美国学者 F.J.古德诺（ Franc J. Goodnow ）： 政治与行政：对政府的研究 一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离；（三）、西方公共行政理论的发展：三个阶段1、 传统管理时期（ 1900-1930）：“科学管理（ Scientific Management） ”、 “X理论时期 ”（ 1） .1911年：美国工程师， “科学管理 ”之父， F.W. 泰勒 科学管理原理 ，把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中A. 任务管理： 单位时间里