第二章 财政管理改革与预算会计

预算会计（第 2版）Budgetary Accounting北方工业大学 于国旺目 录预算会计总论第一章财政管理改革与预算会计第二章财政总预算会计第三章行政单位会计第四章事业单位会计第五章预算会计的未来发展第六章第二章 财政管理改革与预算会计本章主要介绍我国财政管理改革的一些关键议题，为进一步学习理解预算会计基本理论与实务提供基础条件。通过学习，学生应当理解财政管理改革的基本概念、核心内容和管理要求，掌握财政管理改革对预算会计的影响作用。第一节 预算管理制度改革一、 政府预算体系二、 部门预算三、 政府收支分类四、 预算外资金管理五、 结转结余资金管理一、政府预算体系（一）政府 预 算的概念与作用 政府预算是指对政府年度财政收支的规模和结构进行的预计和测算。其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。 政府预算的作用体现在： （ 1） 反映政府可获得的经济资源及其来源 ；（ 2） 反映政府活动的范围和方向 ；（ 3） 反映政府活动的目的和效果 ；（ 4） 反映财政经济运行的可持续性。一、政府预算体系（二）政府 预 算体系的构成一、政府预算体系（二）政府 预 算体系的构成 明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。 加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。 加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。 各地区、各部门要充分认识完善政府预算体系的必要性和紧迫性，按规定加快完善政府预算体系。二、部门预算（一）部 门预 算的概念 部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，即政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，并经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。 部门预算是指一个部门编制一本预算，并通过该预算全面反映本部门的各项收支情况。其中，各政府部门由本部门机关和所属单位构成。各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。二、部门预算（一）部 门预 算的概念 为适应市场经济发展和政府职能转变，进一步加强财政支出管理，提升预算规范性和约束力，提高财政支出效益，我国财政部借鉴国际通行做法，并结合我国财政支出改革实践，按照 “积极探索、稳步推进 ” 的原则，实施了部门预算改革。 我国部门预算改革是一个渐进的过程，经历了从改变预算编制形式向改变预算编制方法及预算编制内容的过程，从行政单位到事业单位的改革，从 “ 重分配 ” 向 “ 重管理 ” 转变的过程。通过改革，我国建立起新的预算管理和分配机制，增强了预算的计划性、严肃性和约束力，进一步提高了财政管理水平。二、部门预算（二）部 门预 算的特点 编制范围更全面 。 部门预算的编制主体是部门，部门要对编报的部门预算负责。部门本级及其所有下属单位都应当编入部门预算。部门预算涵盖了本部门所有的收入和支出，体现了 “ 大收入、大支出 ” 的综合预算原则。而且，部门本级及其所属单位的所有收支要按照有关政策规定，细化到具体的预算类型和相应的政府收支分类科目。 编制内容更系统 。 部门预算将本部门的各项财政资金、部门本级及其所属单位的全部收支纳入预算编制。部门预算将一个部门所有的收入和支出按规定的格式和标准统一汇总编入一本预算，能够全面反映该部门各项资金的来源和使用等情况。 编制程序更规范 。 从编制程序看，部门预算是汇总预算，是通过基层预算单位编制，并逐级审核汇总形成的。部门预算可以实现预算编制的程序化、规范化和制度化，提高预算编制的准确性，避免传统代编预算的随意性。三、政府收支分类（一）政府收支分 类 的概念 政府收支分类是指按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。 建立一套完整规范的政府收支分类体系，一是有利于全面、准确、清晰地反映市场经济条件下的政府收支活动，更好地编制和执行预算，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率；二是有利于继续深化公共财政改革，加强公共财政管理体制建设，提高财政透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败；三是有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流。三、政府收支分类（一）政府收支分 类 的概念 为满足财政预算管理的实际需要，并根据相关文件的规定，财政部目前每年都对政府收支分类科目进行修订和补充。 政府收支分类改革遵循公开透明、符合国情和便于操作的基本原则，以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系为目标，主要从以下三方面进行： 对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。 建立支出功能分类体系，更清晰地反映政府各项职能活动。 建立支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。通过改革，政府收支分类范围进一步扩大，形成了完整的政府收支概念。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 1收入分类 收入分类是指将各类政府收入按其性质进行归类和层次划分，以便全面、准确、明细地反映政府收入的总量、结构及来源情况，包括纳入预算管理的收入、财政专户管理资金收入、社会保险基金收入等应当属于政府收入范畴的各项收入。 收入分类按照科学标准和国际通行做法，将政府收入划分为类、款、项、目四级科目。各级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 1收入分类 “ 收入分类科目 ” 中的类、款两级科目具体设置情况如下： （ 1）税收收入 ： 分设 20款。 （ 2）社会保险基金收入 ： 分设 11款。 （ 3）非税收入 ： 分设 9款。 （ 4）贷款转贷回收本金收入 ： 分设 4款。 （ 5）债务收入 ： 分设 2款。 （ 6）转移性收入 ： 分设 11款 。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 支出功能分类是指按政府主要职能活动对政府支出进行的划分，以反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向，说明政府究竟做了什么，例如是兴办了教育，还是提供了一般公共服务，从而有效地进行总量控制和结构调整。 根据政府职能活动情况和国际通行做法，支出功能分类将政府支出划分为类、款、项三级科目。其中，类级科目反映政府主要职能；款级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动；项级科目反映某项活动下的具体事项。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 “ 支出功能分类科目 ” 中的类、款两级科目的具体设置情况如下： （ 1）一般公共服务 支出： 分设 28款。 （ 2）外交支出 ： 分设 8款。 （ 3）国防 支出： 分设 5款。 （ 4）公共安全 支出： 分设 12款。 （ 5）教育 支出： 分设 10款。 （ 6）科学技术 支出： 分设 11款。（ 7）文化体育与传媒 支出： 分设 6款。（ 8）社会保障和就业 支出： 分设 22款。（ 9）社会保险基金支出 ： 分设 11款。（ 10）医疗卫生与计划生育支出 ： 分设 12款。（ 11）节能环保支出 ： 分设 17款。（ 12）城乡社区支出 ： 分设 13款。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 （ 13）农林水 支出： 分设 15款。 （ 14）交通运输 支出： 分设 13款。 （ 15）资源勘探信息等 支出： 分设 11款。 （ 16）商业服务业等 支出： 分设 5款。 （ 17）金融支出 ： 分设 5款。 （ 18）援助其他地区支出 ： 分设 9款。 （ 19）国土海洋气象等支出 ： 分设 6款 。 （ 20）住房保障支出 ： 分设 3款。（ 21）粮油物资储备事务 ： 分设 5款。（ 22） 国有资本经营预算支出 ： 分设 5款 。（ 23）预备费 ： 未设款、项级科目。（ 24）其他支出 ： 分设 6款。（ 25）转移性支出 ： 分设 10款。（ 26） 债务还本支出 ： 分设 4款 。（ 27） 债务付息支出 ： 分设 4款 。（ 28） 债务发行费用支出 ： 分设 4款 。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 3支出经济分类 支出经济分类是指按经济性质和具体用途对政府支出进行的分类。 在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类侧重说明政府的钱是怎样耗费的，例如办教育的钱是付了人员工资，还是购置了办公设备 。这是 对政府支出活动更为明细 地 反映。 两种支出分类方法相互配合，能够形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而更全面、完整、明细地反映政府资金的使用情况，为全方位的政府支出分析创造有利条件。三、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 3支出经济分类 支出经济分类设类、款两级科目，具体设置情况如下： （ 1）工资福利支出 ： 分设 9款。 （ 2）商品和服务支出 ： 分设 27款。 （ 3）对个人和家庭的补助 ： 分设 16款。 （ 4）对企事业单位的补贴 ： 分设 4款。 （ 5）转移性支出。分设 2款。 （ 6）债务利息支出 ： 分设 2款。 （ 7）债务还本支出 ： 分设 2款。 （ 8） 基本建设 支出。分设 10款。（ 9）其他资本性支出 ： 分设 15款。（ 10） 其他支出。分设 7款。四 、预算外资金管理（一） 预 算外 资 金概念和管理方式 预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。 从管理方式上，预算外资金是国家财政性资金，由财政部门建立统一财政专户， 实行 “ 收支两条线 ” 管理，采用 “ 收支脱钩 ” 的预算管理方式， 改变过去部门和单位自收自支、坐收坐支的管理办法。预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付。 当前， “ 收支两条线 ” 管理改革已经进一步深入，预算外资金财政专户纳入国库单一账户体系，预算外资金收支采用国库集中支付，取消对执收部门和单位 “ 按比例留用 ” 、 “ 按比例返还 ” 等各种收支挂钩办法，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防发生转移、截留资金、私设 “ 小金库 ” 等问题，提高财政资金使用效益。四 、预算外资金管理（一） 预 算外 资 金概念和管理方式四 、预算外资金管理（二） 预 算外 资 金 纳 入 预 算管理n 关于加强预算外资金管理的决定从长远发展和整体管理模式上，提出加强预算外资金管理，不是使其规模不断扩大，而是最终要全部纳入预算管理。n 2010年，财政部发布关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知，要求从 2011年 1月 1日起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。为此，各级财政部门应当根据要求，对财政专户内的各项资金逐一进行核查，将原按预算外收入管理的财政资金全部缴入国库，同时按照完善预算体系的要求，区别资金性质分别纳入预算管理：应当统筹安排的统一纳入公共预算管理；具有专款专用性质且不宜纳入公共财政预算的资金纳入政府性基金预算管理。n 从 2011年开始，预算外资金基本取消，财政管理进入全面综合预算管理的新阶段。我国预算管理制度改革取得一项重大成果。四 、预算外资金管理（二） 预 算外 资 金 纳 入 预 算管理 预算外资金纳入预算管理后， 财政 部门要求在编制年度部门预算时应当严格按照有关法律法规的要求，根据本部门职能范围和有关标准，依法合理编制；预算经人代会通过，即具有法律效力，在年度预算执行中要严格按预算程序办事，及时足额征收各项收入，科学合理地安排相应支出，不得任意追加和变更预算。 这将改变财政资金分散管理、切块存放状态，使各项收支活动成为有机统一的整体，增强预算外资金收支活动透明度，使 其 全过程处于人大监督之下，切实做到规范管理、依法理财；规范部门和单位履职行为，减少乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象，从源头上治理腐败；进一步提升财政管理科学化精细化水平，推动由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会 保险基金 预算组成的有机衔接的政府预算体系建设。五 、理结转结余资金管理（一） 财 政 结转结 余 资 金管理 财政结转结余资金是指各级政府可以结转下年度继续按原用途使用或重新安排使用的预算资金。按照中华人民共和国预算法的规定，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。而且，各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。五 、理结转结余资金管理（一） 财 政 结转结 余 资 金管理 1关于一般公共预算结转结余资金 一般公共预算结转结余资金是指一般公共预算尚未下达地方和部门、留在各级财政部门的结转结余资金，不含上级专项转移支付结转结余资金。 除 了 权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。未满两年但调整用途的结转资金，其结转时间应 当 按初次安排预算的时间计算，不得重新计算。已按权责发生制核算的事项最迟要在 2016年底前使用完毕，地方规定时间更为提前的，从其规定。五 、理结转结余资金管理（一） 财 政 结转结 余 资 金管理 2关于政府性基金预算结转资金 政府性基金预算结转资金是指政府性基金预算尚未下达到地方和部门、留在各级政府财政部门中的结转资金，不含上级专项转移支付结转资金。 政府性基金预算结转资金规模较大的，应当调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应当补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，地方可在此基础上实行更严格的统筹使用措施。五 、理结转结余资金管理（一） 财 政 结转结 余 资 金管理 3关于转移支付结转结余资金 转移支付结转结余资金既包括一般公共预算安排的转移支付，也包括政府性基金预算安排的转移支付。 上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用；未满两年的结转资金，同级财政可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目。预算已分配到部门并结转两年以上的结余资金，由同级财政收回统筹使用。 收回的结转结余资金，作为权责发生制核算事项，