民事诉讼检察监督研究

1检 察 机 关 民 事 诉 讼 监 督 探 究陆三平 贺伟龙 【内容摘要】我国宪法第 129 条把检察机关的性质定性为“国家的法律监督机关。 ”该规定为确立检察机关的法律监督地位赋予了宪法依据。因此，对民事诉讼活动进行检察监督必然成为检察机关的一项重要职能，这项职能是由检察机关的法律监督性质决定的。民事诉讼监 督是我司法实 践中一个较年轻的话题。目前在检察机关进行民事诉讼监督的合理性及监督方式和范围、地位等的 认识上存在诸多问题，没有能达成共识，而制度设置的不明确、不具体更为 民事诉讼检察监督的司法实践带来了诸多限制。在此，笔者以民事诉讼检察监督中几个热点的问题为重点，探讨检察机关进行民事诉讼监督合理性、合法性及监督范围、民事公 诉、抗诉等几个方面问题 ，以期为司法实践和制度设置建言献策。【关键词】 民事诉讼 检察监督 立法完善一、民事诉讼检察监督概述（一）民事诉讼检察监督权宪法第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。 ”该条规定为确立检察机关的法律监督地位赋予了宪法依据，明确了检察机关在国家权力结构中的位置，使法律监督具有了国家性，成为社会主义法治国家中依法制衡权力的重要法律机关。根据宪法赋予检察机关的法律监督权，民事诉讼法规定检察机关对民事审判活动进行监督，具体指检察机关有权针对法院生效判决、裁定提出抗诉。有部分学者主张限制或取消民事检察监督制度以维护法院审判独立性，理由是检察机关对民事诉讼活动实施检察权不仅违反民事诉讼法规定的处分原则而且影响法院的审判独立。 1上述观点无疑反映了民事检察监督权与民事诉讼当事人私权利、法院审判权具 陆三平 宁夏回族自治区中卫市人民检察院 贺伟龙 宁夏回族自治区中卫市人民检察院2有天然的紧张关系，它一旦滥用将造成国家公权力对当事人私权利的干扰或者侵犯，损害审判独立 1。但本人认为，宪法强调检察机关是从事“法律监督”的国家机关。它表明检察权的本质属性是法律监督权，这种监督具有专门性和具体性，即检察机关主要针对具体案件的监督。1979 年的人民检察院组织法将检察机关的职权主要限定在司法活动或者诉讼活动之中，明确了检察机关主要在诉讼活动中，通过诉讼方式行使法律监督职能的基本格局和方向。对民事检察监督持否定态度学者仅从民事检察权某个有争议的问题或者某一局部的不合理性出发就得出否定民事检察监督权的正当性是站不住脚的。（二）民事诉讼检察监督职能的价值体现民事诉讼检察监督制度作为一种旨在保障民事审判权正确、合法行使的制约机制，其价值体现在保障民事诉讼程序与实体的公正之上。1、民事诉讼检察监督制度有助于保障诉讼程序公正价值的体现程序公正，从审判角度是指法律程序在具体的运作过程中应当符合公开公正、效率的要求，对诉讼参与人的合法权益提供充分的保障，并且是有效的保障法官依法公正的行使审判职权。对民事诉讼实行检察监督，可以有效的规制法官的审判行为，既能保证法官在民事诉讼中保持中立的态度，以不偏不倚的立场行使审判权，从而实现法官的中立性；又能保证法官严守程序规则。使其在审理和裁判的程序操作上符合理性要求，以实现程序的合理性；同时还能确保法官充分尊重当事人的意志，维护当事人的诉讼权利，认真听取当事人的意见，以满足程序参与性的要求。另外对民事诉讼实行检察监督，也是实现民事诉讼程序的公开化、透明化、防止审判中存在“暗箱操作”方式的有力保障。可见，民事检察监督制度的确立和实施，有助于程序公正价值的充分实现。2、民事诉讼检察监督制度也有助于保障诉讼实体公正价值的实现诉讼法意义上的实体公正通常是指成为实体个别公正，是指裁判在认定案件事实和适用法律上都是合乎理性的。他几位当事人的合法权益提供了切实的保障，有对民事违法行为给予了必要的制裁，而民事诉讼检察监督制度同样是实现实体公正的强有1 高洪宾、朱旭伟:民事检察监督不宜强化，载人民法院报2000 年 6 月 27 日。1 江伟、谢俊：论民事检察监督的方式和地位，载法治研究(杭州)2009 年 4 期3力的保障。理由在于，民事诉讼检察监督制度的存在，就是为法官依法认定案件事实和正确适用法律提供了法律保障机制，这有利于排除法官在履行职权过程中偏向和不当，防止法官滥用自由裁量权，并促使法官认真遵守诉讼规范，保障当事人的理性和平等对话，全面听取当事人的有效意见和主张，并运用科学的认证方法，准确的认定案件事实，在此基础上正确适用法律，对案件做出公允的裁判。因此民事诉讼检察监督制度的确立，符合实体公正的内在要求，它的贯彻实施也有助于保障实体公正价值的实现。二、民事诉讼检察监督制度若干问题探讨（一）检察机关民事诉讼监督的范围和界限我国现行民事诉讼检察监督权主要是指民事抗诉权，其实质是一种司法救济权，是在诉讼当事人的合法权益在民事诉讼中有可能未得到应有的保护而诉讼程序已经终结的情况下，通过法律监督程序由检察机关提请审判机关重新审查其所认定的案件事实和所使用的法律，以保护民事诉讼当事人合法的诉讼权利和实体权利的一种特别权力，但随着司法实践中法律关系的日益复杂和紧张，单纯的民事抗诉权不足以应对司法实践的需要，还应涵盖更多的权力内容来适应这种现实的变化要求。因此扩张民事诉讼检察监督权全能内容成为当务之急。具体来说应当包括如下几项权能：1、民事抗诉权民事诉讼法通过第 l4 条、第 185 条至第 188 条等 5 个条款明确了人民检察院对民事审判的监督方式主要是人民检察院的民事抗诉权，即：人民检察院对人民法院发生法律效力的裁判，认为确有错误，依照法定的程序和方式，提请人民法院进行再审。体现了检察权与审判权之间的分权与制衡，同时保障了司法的公正。法律对于抗诉权的规定和理论界对于抗诉权的讨论比较多，这些都充分体现了在民事检察监督制度中，在民事检察权中，民事抗诉权作为重要环节的必不可少性，其作为民事检察权中的权能内容是毋庸置疑的。 2、民事公诉权目前，我国通过法律明确规定的民事检察监督权仅限于民事诉讼活动。事实上，作为一个以公有制为主体的国家，如没有专门的机关对民事活动予以监督，国家利益就完全可能因民事权利被滥用而招致损失，在经济的发展过程中，不可避免地会出现社会公共利益和公民、法人、个体利益的激烈碰撞冲突，市场秩序的混乱和不规范也4是不可避免的，这就需要公共利益的代表者的介入。这就客观上要求检察机关作为国家根本利益的代表者，行使围家公诉权出面干预，以维护正常的经济秩序和社会秩序。另外，这里的民事公诉权指的是广泛意义上的公诉权，还包括支持起诉权、督促起诉权等为维护国家和社会公共利益而需要采取的监督措施的权力。有学者主张还应当赋予检察机关民事参诉权，对于已经起诉的涉及公共利益的案件，检察机关可以作为“从当事人”参加到诉讼中。 1 本人认为，检察机关为维护国家和社会公共利益提起公诉则必然导致检察机关要以“当事人”或 “从当事人”的身份代表国家参与到诉讼中，所以，民事参诉权应当被看作是民事公诉权的一项从权利，而不能单独设立民事参诉权，过多的赋予检察机关参与诉讼的权利极有可能导致检察机关过度参与民事诉讼，影响当事人合法诉讼权利的行使。所以，对于检察机关参与民事诉讼应当进行严格的限制，限定在由检察机关提起公诉的民事诉讼活动中。3、检察建议权检察建议是当前检察机关常用的监督方式之一，因此检察建议监督已经得到包括法院在内的社会各界广泛认可，但此处本人特别强调的是要通过法律明确规定检察建议的效力问题，要让检察建议这一监督方式真正发挥监督效力，而非像现在普遍存在的不回复、不接收检察建议材料等不重视检察建议的问题，要为检察建议设置法律的强制措施，比如要立法明确法院或其他机关对检察建议的回复期限，对于不能按期及时回复的，检察机关有权传唤相关责任人，要求说明不回复理由等强制措施，以此来为检察建议监督保驾护航，使检察建议监督方式能够真正发挥监督效力。4、其他权力上述民事公诉权、民事抗诉权是检察机关行使法律监督权的基础性、也是本性的表现方式。要使法律监督权落到实处，取得实效，仅规定这些是远远不够的。还要规定一些必要的保障性职权，从程序的角度而言，就是细化一些保障性程序，从而可以使法律监督权得到落实。具体说来，还应具有调阅案卷权、调查取证权、列席审委会会议权等。（二）民事诉讼监督对司法独立的影响司法独立是指司法权在国家权力结构中具有独立的法律地位，其运行不受其他权力机关、社会团体和个人的干涉。 2 我国宪法第 126 条、人民法院组织法第1 田平安、张妮：民事检察权刍议 ，载司法改革与民事诉讼监督制度完善 ，厦门大学出版社 2010 年版。2 赵钢、旷凌云：论民事检察监督与司法公信力 ，载司法改革与民事诉讼监督制度完善 ，厦门大学出版社54 条和民事诉讼法第 6 条均确立了司法独立原则。司法独立乃是司法活动排除非法干预的屏障，是司法作为公平正义最后一道防线的必要条件。为此，学界曾有观点认为民事诉讼检察监督的实质就是以检察权对法院民事审判权进行干预，通过干预影响法院的裁判，必然会损害司法独立。 1 但本人认为，检察机关依法对民事诉讼活动实施监督，不但不会损害司法独立，反而在一定程度上有助于司法独立的进一步实现。首先，检察监督是一种合法的，有着严格的法律规范制约的透明的监督，他只在司法活动偏离法律规范轨道时才发挥作用，而且发挥作用的途径、方式都是法律预先设定、非具决定性且具有严格的规范制约性，能够与司法审判相融合的，对司法独立并无破坏力。其次，民事诉讼检察监督在一定程度上可以为民事诉讼程序运作构建一道 “防火墙”，过滤外界干扰，保障司法独立。在司法实践中，对司法独立原则的干扰主要来自行政权和地方党政势力的非法干涉，救治之道，也就在于从体制上摆脱这两者非法干涉的可能性，摆脱司法机关对这两者的依附”检察机关作为专门的法律监督机关，负有监督法律统一实施、维护法律秩序的职责。各种不当干涉司法的行为尤其是滥用权力的行为，自然属于检察监督的范围，强化检察监督，在某种意义上可谓民事诉讼程序设置一道防火墙，阻却不当干扰，减少诉讼外利益主体在程序内左右司法决策的空间。所以，检察机关对民事诉讼活动的监督有助于排除司法以外力量对民事诉讼程序的不当干扰，进而更好的实现司法独立，提升司法公信力。（三）民事公诉制度不可缺少当前，世界多数国家都设有民事检察监督制度，通过提起诉讼和参加诉讼这两种方式保障国家利益和社会利益。各国虽然对检察机关检察权的认识有所不同，但并不影响赋予检察机关民事公诉权。检察机关在民事诉讼中的公诉权是检察机关法律监督权的具体化，而我国现行民事检察监督中这一项重要内容却完全缺失。现行民事诉讼法明确规定的民事诉讼检察监督方式只有一种，就是对已经发生法律效力的判决、裁定进行抗诉的“事后监督”，这样就使检察机关对民事诉讼监督的范围受到了极大的限制，很难实现制度设置的目的。对于实践中损害国家利益和社会公共利益的违法行为，其他主体因缺少诉讼主体资格而无法起诉，作为履行国家检察监督职责的检察机关因缺少相关法律的明确规定，对于上述行为无法履行监督职责。 1、民事公诉诉权的产生2010 年版。1 黄松有：检察监督与审判独立 ，载法学研究2000 年第 4 期。6检察机关自产生以来就是以国家和社会利益代表的姿态出现的。因此，为维护国家和社会公共利益而以国家和社会公共利益代表者的身份提起公诉应当是检察机关的基本权能和职责。近些年，阻碍检察机关民事公诉制度进一步发展的主要是诉权问题，1诉权是当事人请求人民法院对其民事财产权和人生权进行司法保护的权利，是当事人进行民事诉讼的基本权利，是一种司法救济的程序上的请求权，是当事人各项诉讼权利的概括和集中体现。诉权包含程序意义上的诉权和实体意义上的诉权。程序意义上的诉权在一定条件下可以与实体意义上的分离，由无实体权利的当事人行使。 2非直接利害关系人可基于对实体权利人的代表性而享有程序意义上的诉权，可以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果，但诉讼标的实体权利义务仍存在于直接利害关系人名义之下。如侵犯胎儿的继承权，胎儿的母亲可行使诉权，死亡公民的人格权和著作权保护等。按照该理论，与案件无直接利害关系的人亦可提起诉讼，这就为检察机关提起民事公讼提供了理论依据。2、建立民事公诉制度的现实需求当前，我国社会主义市场经济体制已经建立起来，但是也还有很多地方需要加以完善，在这个过程中，由于法制不完善、体制不健全、市场行为规范不严以及国家权利主体缺位等多方原因，国家参与市场活动过程中伴随着大量的失范现象，国有资产流失、生态环境污染、社会弱势群体权益遭受损害的事件屡屡发生，以及国有企业改制过程中，由于监管者的失职和权利主体的缺位，致使企业合法债权得不到及时主张，大量国有资产得不到有效司法保护,影响了国家和社会公共利益。所有这些问题的存在，都需要有公共利益的代表者的介入，检察机关作为国家根本利益的代表者，有义务也有权力行使国家诉权出面干预，以维护正常的经济秩序和社会秩序。所以，赋予检察机关提起诉讼权有其现实的必要性。3、提起公诉案件范围的界定检察机关提起民事公诉案件范围的界定上，本人认为，检察机关提起民事诉讼主要限于两类案件：涉及国家利益和社会公共利益这两类案件。涉及国家利益的案件主要是针对一类是侵犯国家对国有资产所有权的案件和利用无效合同造成国有资产流失的案件等。涉及社会公共利益的案件包括：对公民的生存环境构成威胁的环境污染等1 最高人民检察院民事行政检察厅厅长王鸿翼在 2010 全国民事行政检察业务培训班上讲到：目前我们并不主张大范围开展民事公诉工作，主要原因就在于目前检察机关还没有提起民事公诉的明确法律授权，即没有诉权。2 闫艳民事检察监督：问题与路径 ，载司法改革与民事诉讼监督制度完善 ，厦门大学出版社 2010 年版。7公害行、不顾生态平衡而对自然资源进行毁灭性、掠夺性的开采行为及垄断部门为谋取部门利益，利用垄断严重损害广大消费者权益的行为等。（四）民事执行监督相关问题当前，对民事执行活动监督的领域使检察机关颇为尴尬，最高人民法院通过司法解释明确规定排出了检察机关在执行监督领域的抗诉权，由此，执行监督成为了民事诉讼法学界热烈讨论的一个话题。从法律规定上看，民事诉讼法第 14 条明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。仅从字面意义上理解，似乎民事执行监督被排除在外。其实并不尽然，我国所采取的是民事诉讼程序和民事执行程序合一立法的模式。在我国，民事执行权由人民法院享有，民事执行活动是民事审判活动的继续和延伸，成为保障裁判结果得以实现的最终环节。民事审判活动与民事执行活动形成了一个有机联系的整体。更何况，根据现行有关法律的规定，检察机关有权追究执行人员的职务犯罪，在必要的情况下也可以纠正执行中的违法违纪行为。这是现行制度上本来就存在的执行检察监督。 1 因此，检察机关有权对包括执行程序在内的整个民事诉讼活动实行监督。民事诉讼监督的范围应当包括民事审判活动和执行活动。1、民事执行监督的范围实践中，检察机关对法院民事执行行为的监督一般限定在以下范围 2：（1）执行过程中作出的错误裁定和决定；（2）执行活动违反法定程序的；（3）不依据据以执行的生效判决、裁定所确定的履行范围，严重超标的执行，或错误执行案外人财物的；（4）任意变更执行措施或者使用执行措施不当的；（5）对被执行人和案外人滥用强制措施，侵犯公民合法权益的；（6）截留、扣押、挪用已执行的财务或者超期限不交付申请执行人的；（7）不按规定或违反法定程序委托鉴定、评估、拍卖、变卖被执行人财产，或者超期限处理被执行人财务的；（8）终止执行的情形尚未消失仍然强制执行的；（9）有明显消极不作为情形的；（10）与被执行人恶意串通转移被执行财产的；（11）在执行过程中巧立名目乱收费，执行人员有吃、拿、卡、要或者利用职务上的便利收受贿赂、贪污挪用执行款物行为的。1 王亚新：执行监督问题与执行救济制度构想 ，载中外法学2009 年第 1 期。2 参见 2009 年 1 月宁夏回族自治区高级人民法院、宁夏回族自治区人民检察院关于建立民事行政审判执行与民事行政检察工作衔接机制的试行意见 。8本人认为，检察机关对于民事执行活动监督范围应当限制在一定的范围之内，不可能也没有必要对所有执行行为进行监督。从宏观上出发，确定执行监督的范围应当顾及民事执行法律关系和执行权的分类两个因素。民事执行监督应主要立足于对执行活动中法院与被执行人、法院与申请执行人之间的关系中法院的执行行为予以监督。监督的重点应落脚于人民法院民事执行行为的合法性。至于民事执行行为是否合理的问题，主要应由人民法院的执行人员依自由裁量权予以把握，除非有损于国家利益、社会公共利益等，不然检察机关不应过多介入。简而言之，民事执行监督以合法性监督为原则，以合理性监督为例外。2民事执行监督的对象对于民事执行监督的对象，从其目的来看，执行监督是检察机关为了维护法制的统一实施和权威和国家权力的公信力，保障司法活动的公正、合法进行，而对民事执行活动进行的监督，由此，执行监督的对象应当限定为司法活动的实施者，则执行当事人、利害关系人及其他关系人不应成为执行监督的对象。中华人民共和国人民检察院组织法第 5 条亦明确强调：各级人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。所以，本人认为民事执行监督的对象应限于法院的执行行为。从民事执行监督的目的出发，人民检察院理当对人民法院的执行活动、执行人员的职务行为是否合法进监督。另外，民事纠纷是当事人之间的私权纠纷，当事人享有为法律所认可和保障的处分权。检察机关在民事执行监督的过程中应当尊重当事人的这种处分权。因此，在执行中，执行机构及其人员的违法或不当行为侵害了当事人的合法权益，如果当事人对此并不主张执行救济，只要不损害国家利益、社会公共利益，那么检察机关不宜主动予以追究，否则就有可能造成对当事人处分权的不当干预。（五）民事抗诉制度的进一步完善1、完善民事检察抗诉的对象与范围我国现行民事诉讼法确立了检察机关对民事诉讼的“事后监督”制度。根据这种做法，只有对生效裁判发现存在错误，检察机关才可通过抗诉实行监督。“事后监督”排除了检察机关提起诉讼和在诉讼的过程中参加诉讼的可能性。 1这种封闭性的系统，使法院的审判行为在很大范围内失却制约。检察机关对于需要通过参与诉讼实施监督1 石先钰：论民事检察监督强化模式及其运行 ，载司法改革与民事诉讼监督制度完善 ，厦门大学出版社 2010年版。9的案件，只能事后进行抗诉，即使这种途径和方式是可行的，也会影响诉讼的效率。这里，本人认为，人民检察院进行民事抗诉应当包