我国安全生产政府监管体系问题研究

1国家安全生 产监 督管理 总 局调查研究第 13 期 （总 244 期） 2011 年 8 月 8 日我国安全生产政府监管体系问题研究总局办公厅 杨占科按：安全生产从本质上讲是企业的责任，然而，政府作为市场规则和社会规则的制定者、监护者，必须承担起安全生产的监管责任。党的十六大以来，我国安全监管监察工作取得了很大进步，全国安全生产形势呈现总体稳定、持续好转的势头。但是，安全生产形势依然严峻，安全监管监察工作仍存在许多问题。本文简要说明了安全监管监察工作存在的问题，指出了问题的实质，从社会主义市场经济体制、企业组织特性、经济社会发展阶段、政府治理结构四个方面对问题产生的原因进行了深入分析，对加强和改进安全监管监察工作提出了建议。现予刊发，供有关单位参阅。关键词：安全 监管 监察 研究SAWSSTATEADMINISTRATION OFWORK SAFETY2安全生产从本质上讲是企业的责任。但是，由于市场失灵和企业“二重性”的交互作用，落实企业的安全生产主体责任不能完全依靠企业自律和自觉。作为市场规则和社会规则的制定者、监护者，政府必须切实承担起安全生产的监管者责任，着力加强对企业的安全监管。特别是在经济高速发展期，政府的监管职责只能加强，不能削弱。下文将联系中国安全生产工作实际，对我国安全生产政府监管体系问题进行初步研究。一、安全生产监管监察体系建设现状我国党和政府始终高度重视安全生产问题。特别是十六大以来，随着我国经济社会建设进入新的历史起点，随着科学发展观的提出并确立为我国经济社会发展的重大战略指导思想，我国安全生产事业得到全面发展和进步，政府监管体系建设和监管能力建设得到全面加强，全国安全生产状况实现持续稳定好转。（一）政府安全监管监察体系日趋健全。初步形成了“政府监管、行业管理、企业负责、群众参与、社会监督”的安全生产总格局和“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作格局。（二）安全监管监察法律制度和政策体系不断完善。党的十六大以来，中国安全生产法律法规和政策体系建设经历了四个里程碑。一是 2002 年 11 月 1 日安全生产法正式实施。二是 2004 年 1 月国务院出台关于进一步加强安全生产工作的决定 （国发20042号） ；三是 2005 年党的十六届五中全会明确提出“安全发展”理念；3四是 2010 年 7 月国务院出台关于进一步加强企业安全生产工作的通知 （国发201023 号） 。（三）安全监管监察手段日益丰富。十六大以来，安监系统围绕依法监管，从经济、行政和法律等针对领域不断创新监管监察手段，创新出责任与目标考核制度、安全生产许可证制度、行政强制与行政制裁制度、问责制度、检查督查制度、社会监督制度六个主要监管监察手段，监管监察效能持续提高。（四）安全监管监察工作思路持续创新。围绕提高监管监察效能，我国安全监管监察系统和地方各级政府解放思想、锐意改革，不断创新安全监管监察方式，理顺监管监察工作思路，总结和摸索出联合执法、典型引路、分类监管、创建安全社区、发展“安全文化” 、推进结构调整等新的安全监管监察思路和方式，在治标与治本相结合上不断闯出新路子。随着全国安全监管监察体系日益健全，监管监察力度不断加大，我国安全生产状况逐年向好，保持总体稳定、持续好转的良好势头。二、问题及成因分析我国的安全生产总体状况虽然逐年好转，但与发达国家相比，我国的安全生产状况仍然难以令人满意。 国务院关于进一步加强安全生产工作的决定提出我国 2020 年的安全生产水平要“达到或者接近世界中等发达国家” 。就四项主要相对指标而衡量，我国安全生4产状况距离中等发达国家水平还有一定差距。目前，中等发达国家的平均值，亿元 GDP 死亡率为 0.1,比我国现状低 60%左右；工矿商贸十万就业人员死亡率为 1.4，比我国低 40%左右；道路交通万车死亡率为 2.0，比我国低 44%；煤矿百万吨死亡率 0.45，比我国低 50%左右。与发达国家的差距就更大，以煤矿百万吨死亡率来看，美国只有 0.025,只是我国的 1/35。 对此，我国政府和安全监管监察部门的认识是十分清醒的，对于我国安全生产状况的判断是，状况总体好转，但形势依然严峻。 （一）问题表现： 1、重特大事故依然多发高发。2010 年，全国共发生 10 人以上的重特大生产安全事故 85 起，其中，重大事故 74 起，特别重大事故 11 起。2011 年 1-6 月份，全国没有发生一次死亡 30 人以上的特别重大事故，发生重大事故 27 起，同比下降 25%，但进入 7 月份一些行业（领域）和地方重特大事故反弹。七月份全国共发生重特大事故 9 起，与去年同期相比虽然起数减少 1 起，但死亡人数增加 59人，尤其是特别重大事故增加 1 起。重特大生产安全事故的反复性充分说明，我国重特大生产安全事故尚未得到有效遏制。2、非法违法生产经营建设行为屡禁不止。非法违法生产经营建设行为包括无证生产和证照不全等非法生产，也包括披着合法外衣的违法生产。目前仍有半数以上的重特大事故是由非法违法生产经营建设行为所造成的。3、违规违章尚未得到有效治理。几乎所有的事故都程度不同地5存在着违规违章问题。违规违章的类型很多，遍布生产经营建设各领域，包括道路交通的超速、超载行使、酒后驾车；受限作业空间的违规违章操作；建设领域的违法分包、转包；煤矿领域的以探代采、以掘代采；烟花爆竹领域的“三合一”小作坊式生产等等。 （二）问题实质：安全生产领域存在的所有问题，其实都可以归纳为一句话：企业安全生产主体责任不落实。安全生产从本质上是企业的责任。安全生产问题作为与生产行为同步产生的问题，贯穿社会再生产过程的始终。企业作为生产要素的具体组织者，作为整个生产过程的发动者、管理者和受益者，不仅享有获取相关利益的权益，也必须承担保护职工身体健康不受伤害的责任。在生产过程中出现的所有危害安全生产的问题，都属于管理问题，因此也属于企业经营者的失职渎职问题。没有严格的安全管理，就没有企业的安全生产；没有企业的安全生产，也就是没有经济社会的安全发展。因此，实现安全生产，最根本的一条，就是要不折不扣的落实企业安全生产主体责任。（三）成因分析：导致企业安全生产主体责任不落实的原因，初步分析，主要有以下几点：1、从体制因素看，市场经济体制所存在的市场失灵导致安全这一绩优型准公共物品易于受到冲击。客观经济学认为，市场经济既存在政府失灵，也存在市场失灵，如同大千世界中总有一块阳光照6不到的地方一样。“安全生产”作为一种特定公共场所的“公共物品” ，是一种绩优型准公共物品。它既需要企业在建设“安全生产环境”中发挥主导作用，同时也需要发挥政府的促进作用。在市场经济条件下，如果过度强调“看不见的手” ，而忽视“看得见的手” ，则“安全生产”边缘化问题就不可避免。尽管我国强调要建立社会主义市场经济，但是，在如何正确处理“两只手”的关系，平衡使用“两只手”方面，依然缺乏可以量度的尺度和标准。时而主张“自由”的多一点，时而主张“调控”的多一点；此处主张“自由”的多一点，彼处主张“调控”的又多一点。凡是主张自由多一点的时段、区域，则政府的调控必然相对弱化，公共物品供给稀缺的情况也就比较突出，作为“绩优型准公共物品”的安全生产，也必然受到影响。2、从企业组织特性看，企业是趋利性经济实体，以提供私人物品为基本职能。对于企业的趋利性，我们不需要也不应该予以指责或蔑视。 但是，企业的“趋利性”从来都是 “双刃剑” ，超过一定限度，就蜕变为唯利是图；而企业一旦走上“唯利是图”的邪路，就会失去社会责任感，就会无视职业操守和社会道义，就会产生巨大的破坏力，其对社会的“外部性”将是邪恶甚至具有毁灭性的。如不惜污染环境、无视职工生命财产安全和职业健康等等，无不是把企业增长建立在以牺牲环境和职工生命健康安全为代价的基础上，无不对经济的可持续发展以及社会公平、和谐造成破坏性影响。对于这种“外部性” ，企业难以实现自我矫治。特别是在自由市7场经济状态下，企业的趋利性与市场经济“优胜劣汰、强者通吃”的机制搅和在一起，就会产生一种促使“企业右倾”的力量。因此，要解决企业“外部性”问题，必须依靠外部的力量，也就是政府的力量和社会组织的力量。这对政府的社会管理能力和社会组织的行业自律能力无疑是严重的挑战。坚强有效的政府社会管理和协会（行会）行业自律，就可以对企业的“外部性”构成有效的遏制和预防；相反，则构成对企业外部性的“放纵” 。3、从经济发展阶段看，不同的发展阶段对经济负面现象的容忍度不同。从我国经济社会发展现状看，我认为我国经济社会发展很可能要经历三个阶段，一是“发展是硬道理”阶段，改革开放起始至人均 GDP3000 美元以下这段时期。这段时期的阶段性特征是国家贫穷落后，人民生活由温饱向小康转变。二是发展与优化平衡阶段，人均 GDP 由 3000 美元向 1 万美元转变。这段时期的阶段性特征是不平衡，地区之间不平衡，城乡之间平衡，贫富之间不平衡。三是“优化”是硬道理阶段，人均 GDP 超过 1 万美元之后。这段时期，国家初步实现现代化，人民生活进入由“中等发达”向发达国家状态演进的阶段。在第一个阶段， “发展是硬道理” ，GDP 增长率不是唯一指标，但绝对是第一指标，我们激励国人斗志的奋斗目标也是充满 GDP 色彩的“翻两番” 。在这一阶段，很多诉求都被 GDP 的光环所笼罩，环境问题、生产安全问题、食品安全问题，都一度被暂时掩盖。那个时候，人们对经济发展中的负面问题，企业的“负面外部性”问题也有着比较强的容忍度。进入第二个阶段，人们的生活8需求已经不是温饱，而是“全面小康” ，对于经济社会发展中的负面问题的“容忍度”开始“迅速递减” 。这时候，光讲发展对人们群众已经没有吸引力和号召力，对于“发展是硬道理”的内涵应当进一步充实完善， “十二五规划建议”提出“以科学发展为主题” ，强调牢固树立“科学发展理念” ，可以说是顺应历史潮流的重大转变。从国外看，人均 GDP3000 美元至 1 万美元这段时间内，是安全生产状况稳定好转的阶段，事故量或有增加，但相对指标稳定改善。由此也可以断定，这一阶段，也是中国更加重视、也更有能力加强安全生产的阶段。以我国目前的经济发展速度判断，这一阶段将持续到2025 年至 2030 年之间。第三阶段，快速发展的压力已经不存在，代之而起的是“优化”压力，也就是说，在这一阶段，优化成为“硬道理” ，经济结构、社会结构、文化结构、政治结构都面临着如何进一步优化的问题。在这段时期，人们对于经济社会发展中的负面问题的容忍度将无限趋近于“零” 。环境问题、安全问题等，都必须得到有效而彻底的治理。我国目前所存在的安全生产问题，从总体上讲仍然是“第一阶段”问题在第二阶段的反映。一是“第一阶段”体制、制度和观念的惯性作用。由“发展第一”到“发展与优化相协调（科学发展） ”转变需要一个过程。体制的调适、制度的健全、政策的完善以及观念的更新都有一个过程。二是在中西部地区， “发展”的压力依然很大，追求发展的“高速度”在这里依然有着深厚的社会基础， “重发展、轻安全”的观念不彻底根除，安全生产问题也就难以彻底解决。94、从政府治理结构看，政府作为公共物品的提供者、市场秩序的维护者和经济规则的监护者，应该而且必须承担起安全生产这一个“准公共物品”供给的促进责任，要通过有效的制度建设和制度执行，以及有效的政策激励，促使企业落实安全生产主体责任，坚决遏制企业的“外部性” 。这无疑需要建立一套完整的安全生产治理体系。如前所述，党的十六大以来，我国安全生产监管监察体系不断完善，但是，与我国安全生产工作实际相比，我国安全生产治理体系不适应安全生产形势需要的问题依然十分突出，安全生产监管监察网络仍然存在不少漏洞。具体讲面临三大矛盾：一是政府双重角色自我角力的矛盾。中国政府与西方国家政府的不同之处就在于政府的“双重”角色。国外政府基本属于公共服务型政府，而中国政府则兼具建设型政府和服务型政府双重角色。作为建设型政府，它需要为 GDP 总量、就业机会和基础设施建设负责，这要求政府时常为经济发展“踩油门” 。作为公共服务型政府，则要同时履行宏观调控、市场监管、公共物品和社会管理等服务职责。安全生产监管监察工作属于社会管理工作范畴，对经济运行秩序赋有监督和规范的责任，这要求它必须依法对不符合安全生产要求的项目、企业“踩刹车” 。政府要“踩油门” ，而政府的一个部门却要“踩刹车” ，就难免使安全监管监察机构处于一个比较尴尬的地位。特别是一些关系当地招商计划、发展前景和政府税收的大项目，如果安监部门因安全问题不予放行，难免遇到其同级政府的“拒止” 。10对此，有同志形容为：说起来重要，干起来次要，关键时候不要。二是依法行政与“权力寻租”之间的矛盾。安全生产监管监察工作大量的是执法工作，必须坚持“公开执法、公平执法、廉洁执法、严格执法”的原则，才能确保不安全行为得到抑制、不安全因素及时排除。但是，由于个别监管人员不能正确认识和使用手中的权力，把人民赋予的权力蜕变为个人“致富”的工具，搞“权钱交易” ，与非法企业、非法商人穿一条裤子，对企业的非法违法生产经营建设行为视而不见，放弃监管。更有甚者，还成为非法违法生产经营建设企业的“保护伞” 。近年来查处的许多重特大生产安全事故，背后大都存在腐败现象说明，如何破解“权力寻租”难题，已经成为安全生产所必须解决好的一大课题。三是监管力量与企业数量之间的矛盾。这一矛盾十分突出，不及时解决，则所谓“监管不到位”