浅谈如何构建多元化纠纷解决机制平台

- 1 -浅谈如何构建多元化纠纷解决机制平台【摘要】积极探索并建立社会纠纷解决的多元性、合理性机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。时下中国，探索、研究和构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制，尤其是在法律的框架内发展、完善各种矛盾纠纷的非诉性解决方式从而形成多元化的矛盾纠纷解决体系，具有重要的社会意义。本文拟就建立健全多元化纠纷解决机制的现实需要、目前纠纷解决的现实困境以及如何建立健全多元化纠纷解决机制提出自己的看法。【关键词】多元化 解决机制 社会和谐发展当前的社会矛盾由于涉及的利益主体多、原因复杂、社会影响大，任何一种纠纷解决机制都无法单方面解决，因此，必须根据纠纷产生的原因、特点和规律，建立健全多元化纠纷解决机制。一、健全多元化纠纷解决机制是构建社会和谐的现实需要自从我国改革开放以来，经济飞速发展，科技日新月异，伴随着这些变化，法院受理案件的种类由最初的一些简单的民事纠纷如家庭婚姻、山林田水、承包借贷等家庭纠纷，向案件性质、类型、特征复杂化转化，如征地拆迁、医患、水利、教育、环保、企业改制、涉法涉诉等公民与组织、公民与政府、公民与司法机关之间的关系。这样，法院受理的案件数量大幅上升，在司法资源没有增加的基础上给法院审判系统带来压力越来越大。另一方面，现存的人民调解制度、行政处理、仲裁、- 2 -信访等制度由于种种原因而没有发挥出其应有的作用和功能，在一波接一波的社会矛盾纠纷的重压之下，各种纠纷解决机制已呈疲惫之姿。因此，尽快建立多元化的纠纷解决机制，缓解社会矛盾迫在眉睫。（一）健全多元化纠纷解决机制是应对纠纷多发、矛盾多样的社会矛盾纠纷的现实需要。调解、行政处理、仲裁、诉讼等是调节人与人、人与社会关系的基本手段，其在社会的发展中起着不可替代的作用。当前，在现代法制的支撑下，这些非诉与诉讼手段日益丰富和完善，解决社会矛盾的功能不断健全。但仅就某一手段而言，它们又必然地呈现出某种缺陷与功能上的不足。只有整合法律资源、建立多种手段之间的沟通和联系，实现各种手段之间的衔接与互补，才能筑牢社会调节防线，才能对五花八门的社会矛盾纠纷实行综合整治。（二）健全多元化纠纷解决机制是提高纠纷解决效率，降低社会综合成本的需要。调解、非诉法律服务等纠纷解决手段，依据纠纷当事人的申请，在自愿、平等的讲法说理中，还原事实真相，评断是非曲直，以规劝、斡旋为基本手段，使双方握手言和，达成共识和协议并自愿履行，在对话和沟通中雪释心中的不满和对立情绪，便于当事人之间以后的平等相处。同时，和解、调解、行政处理等手段方便、快捷、效率高、成本低，不需要什么条件，随时、随地、事发现场均可进行，省时省力，不像诉讼和行政复议需要按程序走，短则月余，长达半年，其更适应老百姓解决矛盾纠纷的心理需要和现实需求，节约有限资源从而降低社会综合成本。（三）健全多元化矛盾纠纷解决机制是赋予当事人自主选择权，实现当事人意思自治的需要。矛盾产生后，解决的路径、方式多种多样，而选择什么方式解决问题则是当事人自己的权- 3 -利。一般说来，在农村，农民与农民之间发生矛盾纠纷，他们首先选择的可能是人民调解。而在城镇情况就往往不同，逞强使气，赌狠拼实力的情况大有人在，有了从调解到诉讼所构成的多元化手段，不同的当事人、不同的矛盾纠纷，就可以选择不同的纠纷解决方式。这是公民权利在这一领域的充分体现。当事人有了这种选择，就会尊重这种方式解决问题的结果。（四）健全多元化纠纷解决机制是教育引导群众，构筑社会舆情屏障的需要。矛盾纠纷产生以后，不同的个体、人群对纠纷的解决就会有不同的选择，有些矛盾往往会被别有用心的人所利用，这是导致很多矛盾不断升级，形成群体性事件的重要原因。多元化矛盾纠纷解决机制的建立，可以稳定和密织社会防患体系，健全社会舆情汇集和分析机制，从而加强对社情民意的正确引导，通过多方面的舆论介入，将可能发生的大型群体性事件的苗头和隐患导入正常的社会矛盾纠纷解决体系，减少社会对抗，弥合族群或利益集团的分歧，进而促进社会和谐。二、目前纠纷解决的现实困境（一）人民调解制度的局限性。人民调解在走向规范化、法制化之际，尽管其正当性和效力有所提高，有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用，但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限。近年来人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势就充分说明了这一点。可以得出结论：第一，人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用，但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力；第二，解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政部门的力量和作用；第三，人民调解的自治性和行政性不可能统一在一起；第四，要转变观念，开阔视野，借鉴西方国家的经验，结- 4 -合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。（二）多元化纠纷解决机制尚未健全完善。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故调解处理机制、医疗纠纷处理机制、民间组织调解以及极富中国特色的信访制度，它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质参差不齐、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理，过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远，有的甚至是南辕北辙；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用不突出，有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么不了了之。（三）纠纷解决的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上，现在似乎已经形成了这样一种领导方式，即：成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议、层层下达文件、提出一些口号、规定一些考评标准、不间断地进行检查督办，结果是耗费了大量的人力物力资源，但收效甚微。之所以如此，原因有两个：一是形成了领导方式的习惯定势，即人治的思维难以改变；二是缺乏求真务实的精神，以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究，看似领导重视，实则工作在上层空转。- 5 -这种空泛化、运动式的领导方法亟待改变。改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走和规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化、规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。三、建立健全多元化纠纷解决机制的若干思考（一）确立多元化纠纷解决的理性思维。虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的纠纷解决权逐步地向社会回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统，切实转变诉讼解决纠纷的思维模式。（二）积极推动立法，使各类纠纷解决有路径可走、有规则可循。我国在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中，各地积极探索，创造了很多纠纷解决办法，但依据、做法不一，在一定程度上影响了纠纷解决的权威性和合法性。在立法上对实践运作较为成熟的纠纷解决机制予以明确，树立非诉讼解决方式的权威性。这就迫切需要从理论上进行总结提高，并把正确的做法和经验转变为规则，加以法制化。在一些西方发达国家，为了节约司法资源、缓解社会的压力，盛行诉讼外纠纷解决机制（ADR） ，并进行了大量的理论研究和实务操作，制定了规范纠纷多元化解决机制的纠纷解决法，节省了大量的司法资源，从而对传统法学和纠纷解决方式产生了重大影响。西方发- 6 -达国家的这一经验，对当今司法资源相当缺乏的中国无疑具有启示和借鉴意义。我国此类立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能，突出民本思想和社会自治精神，强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。让人欣慰的是 2010 年 8 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了人民调解法，并自2011 年 1 月 1 日起开始施行。这部应运而生的新法律规定了人民调解的性质任务和工作原则、人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等内容，让人民调解这种具有中国特色的非诉讼纠纷解决方式为化解社会矛盾、维护社会稳定发挥更加重要的作用。（三）建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制。一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重要的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的、多面的。这正好表明，法律（诉讼）解决未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即现代社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。- 7 -构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早，化解得了，控制得住，处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制，“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路：第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度；要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制；要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证程序正义与实体正义。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念。当前的社会矛盾由于涉及的利益主题多、原因复杂、社会影响大，任何一种纠纷解决机制都无法单方面解决，因而，要进一步明确认识，更新观念，改变法律纠纷就是司法纠纷，解决纠纷就是到法院打官司的观念和做法。- 8 -（四）建立实践平台积极探索纠纷解决新模式。理论的探索是为了解决现实的问题。解决社会矛盾纠纷，构建和谐稳定社会，当务之急是在操作层面上推动多元化纠纷解决机制发挥实际效用。我们认为，成型的多元化纠纷解决机制要达到以下目标要求：1、要建立健全组织网络，力求在第一时间掌握社会矛盾纠纷动态，以便抓“早”抓“小”，及时化解社会矛盾。通过两个渠道来实现：一是整合现有综治、信访资源，在镇、街一级设立“纠纷解决服务中心”，给群众提供一个便民利民的服务窗口；二是在村（居）、社区建立组织网络，及时将社会矛盾纠纷动态向“中心”报送。2、“中心”要对矛盾纠纷集中梳理，实现归口管理。“中心”要对掌握的矛盾纠纷逐件进行分析，按照多元化纠纷解决机制的要求，确定适合的纠纷解决方式和相关的责任主体，归口处理。涉及到区、市相关部门的，要通过上级综治机构实现归口处理。考虑到“中心”办事人员的能力和水平，特别是在初始阶段，可在“中心”提出意见的基础上，由镇、街党委、政府分管领导或由其牵头的议事小组最终确定如何归口处理的问题。3、要依法办理和限期处理。归口处理后，相关组织和部门，要按照相关纠纷解决方式的要求和规定的完成时限，进行处理，并将处理结果及时反馈给“中心”或综治机构。4、要搞好信息的收集、整理、上报和分析利用。各级综治机构对本辖区社会矛盾动态要及时掌握，包括办结的、待办的、督办的，各类纠纷的数据统计，每件纠纷及解决的具体情况（各层级要求不同应有所区别）。条件成熟时，可考虑上下联网，实现信息的网络合成和查索。为了达到各级综治机构对本辖区情况的切实掌握，要规定严格的表报和要事“一事一报”制度。各级要定期分析情况，使对工作的指导建立在可靠的基础之上。5、要加强领导。各级综- 9 -治机构的统一组织协调和督办，对具体矛盾纠纷的解决，要件件有着落，项项抓落实。适时召开会议，总结情况，分析倾向性问题，提出有针对性的要求，落实谁主管谁负责的原则和综治责任制。6、发挥人民陪审员的作用。人民陪审员来自社会各行各业，对社情民意有充分的了解和把握，与人民群众有天然的亲切感，很