我国环境公益诉讼法律制度构建初探

1我国环境公益诉讼法律制度构建初探（ 曹宁 西北大学法学院 710127）摘要：前不久人类刚刚迎来了他的第七十亿个成员，人类的生存环境面临着巨大压 力。而对环境公共利益的侵权问题的加剧，则给我们的法律带来了新的课题。对环境公共利益侵权问题仅仅依靠传统的法律救济手段根本是不够的，环境公益诉讼作为环境公益的有效保护应该引起我们的重视。本文拟从环境公益诉讼的基础理论以及我国环境公益诉讼现状出发结合我国当前的客观实际对如何构建我国的环境公益诉讼法律制度的构建提出自己的一些看法。关键词：环境公益 环境公益诉讼 现状 制度构建人口的不断增长，使得环境问题日益加剧。如何平衡人类生存需要的增加与环境资源的有限性之间的矛盾，成为了全世界关注的热点话题。而由于人类活动范围的扩大，对环境公共利益的侵害则使这个问题雪上加霜。环境公益诉讼法律制度在国外已有几十年的发展，在我国则属于新兴事物。由于环境公益诉讼制度在保障环境公益方面的巨大作用。我们有必要对它做细致研究，使它能够适应我国国情，成为我国环境公益保护的有力武器。1、环境及环境公益通常意义上来说，环境是指围绕某一中心事物的外部条件的总和，环境科学上的环境主要是指以人类为中心事物的环境，它是指围绕人群的空间和作用于人类这一对象的所有外界影响和力量的总和。这一环境也可以叫做人类环境，简称环境。自从人类在地球诞生以来，人类和自然环境就是一种互动状态下的相互依存和影响的关系。自然环境对人类起码有三方面的作用：首先，一定质量的环境是人类赖以生存和延续的条件；其次，自然环境是人类取得各种生活资料和生产资料的源泉；再次，自然环境为人类提供生产、生活和其他各种活动的场所。但我们在和自然环境的互动属于一种“恶性互动” ，人类往往过于看重自己对自然的征服，并以胜利者自居。其实，人类对自然的每一次胜利，都要付出高昂的代价，都要受到自然界的报复。正如恩格斯在自然辨证法一书中所指出的那样：“但是我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响，常常把最初的结果又消除了” 。 （ 正是由于人类社会的发展一时一刻也离不开其赖以生存的自然环境，所以对环境的每一次人为破坏不仅仅是关乎个人利益的事，更是关系到人类整个族群和全社会利益的大事。传统上，法律对公共利益和私人利益的保护分别采取了不同的方法。私人利益的保护一般是由利益受到损害的个体成员依据法律规定的方式和程序向行为人追究法律责任从而保护自己的利益。而对公共利益的保护则由国家作为公共利益的唯一代表人，对行为人行使公权力，维护整个社会的利益。就公共利益的保护而言，国家是唯一适格主体，他有权利也有责任对损害社会公共利益的行为追究其责任，社会个体成员，包括公民，各类社会组织和团体，除非受国家的委托，否则不可能直接作为公共利益的代言人对损害公共利益的行为采取法律措施，这种对公共利益的传统保护模式学者称之为“单轨制”模式。但这种单轨制的公益保护模式对环境公益的保护是远远不够的。由于人类活动范围的不断扩大，以及随着社会的不断向前发展价值取向不断多元化，国家作为公众权利代表也面临着多重价2值目标的选择，而且这种目标的选择性本身就是合法的。无论是国家做出何种选择，是环境为发展让路还是发展为环境让路，其作为公共利益代表公正性必然会受到质疑，而且国家的利益衡量结果往往是发展为环境让路，国家本身的行为有时就会导致环境公共利益的破坏。如果此时指望国家能代表环境公共利益的受害人无异于与虎谋皮。以我国为例，对环境资源的过度开发利用乃至破坏背后都有政府的身影。所以，在环境公益的保护上，仅仅指望国家的单轨制保护模式并不足以达到环境公益保护的目的。将社会全体成员作为环境公益保护的独立主体可以有效弥补单轨制的不足，环境公益诉讼无疑是社会个体成员进行环境公益保护最直接最有效的手段。2、环境公益诉讼与环境权环境权是伴随着环境危机而产生的权利概念，1960 年，原西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为想北海倾倒放射性废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。这场大讨论在国际环境学界和国际法学界的重视并促成了一系列会议的召开。1966 年，联大第一次辩论人类环境问题，1972 年，斯德哥尔摩人类环境会议召开。七十年代初，国际法学家卡辛向海牙研究院提出将现有的人权原则加以扩展，包括健康和优雅的环境权在内。1970 年 3 月，国际社会科学评议会在东京召开“公害问题国际座谈会” ，会后发表的东京宣言明确地提出了环境权的要求。同时在欧洲，1973 年维也纳欧洲环境部长会议上制定了欧洲自然资源人权草案 ，肯定地将环境权作为新的人权并认为应将其作为世界人权宣言的补充，使环境权成为世界性的而不是欧洲所特有的概念。环境权为全世界所接受充分的表现在 1972 年人类环境宣言 ，该宣言第一条庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任” 。一些国家在人类环境宣言的影响下，开始了环境权的立法实践：波兰、葡萄牙、智利、巴西等国在其宪法或环境保护法中确立了环境权，日本和美国还广泛地受理以保护环境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。环境权在法学界还有不同的认识，综合考虑，环境权可以定义为：“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。它包括以下含义：1、其主体包括当代人和后代人。地球不只属于我们当代人，作为人类的目前唯一栖息地，环境权应有当代人和后代人共同享有。2、其对象包括人类环境整体。它既包括天然的环境要素和人为环境，还包括各种环境要素所构成的环境系统的功能和效应。3、环境权是一项概括性权利。既包括生态性权利，如日照权，通风权，清洁空气权；也包括经济性权利，如环境资源权，环境使用权，环境处理权。4、环境权是权利与义务相对应的。保护环境是每个公民的权利，也同时是每个公民的义务，在享有环境权利的同时承担保护环境的义务是现代权利观的基本要求。我国法律虽然没有明确宣布环境权，但某些宪法条款可以看做是关于环境权的宪法性规定。如宪法第 9 条：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物” ，第26 条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害” 。公民权利包括社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法制状况和人权发展水平的反应，公民权利从应然走向实然还有赖于权利保障制度的建立。法律要保障权利首先要在宪法和法律两个层面建立相应的权利制度，但仅有制度根据而没有制度保障是不行的。“无救济则无权利” ，公民的某一权利受到侵犯之后，只有可以诉诸司法裁判机构获得有效的司法救济，该权利的存在才有法律上的意义。因此，为建立一种基本的法治秩序，国家不仅应将公民的一系列基本权利确立在宪法和法律之中，也必须同时为各种各样的权利提3供相应的救济手段，只有这样权利才能获得法律强有力的保护。 （2） 虽然权利救济的途径是多元的，但司法救济应是一种最有约束力、最权威的解决途径。原因在于独立的司法权和有效的司法运作机制较之其他救济方式，更能稳定而经常地调整及调和种种相互冲突的利益。所以对应环境权的保障制度环境公益诉讼的产生也就是自然而然的了。3、我国环境公益诉讼制度现状1、关于原告主体资格的现状公益诉讼制度在我国目前处于十分尴尬的境地，由于我国现行民事诉讼法第 108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织” 。该规定，曾是很多环境公益诉讼案被拒之法院门外。但最近令人振奋的一则消息是，2011 年 10 月 24 日正在举行的第十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的民事诉讼法修正案（草案） 首次明确了公益诉讼的主体。草案规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、团体可以向人民法院提起诉讼。 ”其实，在环境公益诉讼案件中，关于原告主体资格一直是一个瓶颈问题。因为在环境公益诉讼案件当中，原告往往与案件并无直接利害关系，这样一来公共利益受损往往存在主体缺位的情况。即使有社会团体和公民个人提起公益诉讼，也往往由于立法的不完善而难以受理。但是面对类似环境污染损害等公共利益受损的现实，总要有“人”站出来向法院提起诉讼，要求赔偿损失。在这方面，我国司法实践走在了立法的前面。首先，是检察机关提起的环境公益诉讼。检察机关在我国法律体系当中作为法律监督者，扮演者国家利益以及社会公共利益的代表者维护者以及实现者的重要角色，由它在环境公益诉讼案件中作为原告是再好不过的。检察机关利用国家权力启动诉讼，通过发挥司法裁判权的政策引导和强制威慑功能，促使公众和行政机关更好地保护公共利益。但是在我国目前的体制下，检察机关要真正提起环境公益诉讼，还必须对以下几个障碍加以克服：一是法律障碍，我国现有法律并没有明确规定检察机关可以提起环境公益诉讼，即使在这次民诉法的修改草案中，也只是规定了有关机关可以提起诉讼，还是没有明确“有关机关”是否包括检察机关在内，提起诉讼的法律依据不足。二是体制障碍，这也是主要障碍，检察机关如何能摆脱行政干预，真正做到司法独立。再者，作为国家利益的代表，如果作为当事人进行民事诉讼，还能否做到法律监督职能。如果败诉了，是选择抗诉还是上诉？其次，是行政机关提起环境公益诉讼。我国相关法律也规定行政机关作为相应的管理部门可以提起环境公益诉讼。如海洋环境保护法 （1999 年）第 90 条规定， “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。行政机关也不是一开始就可以提起环境公益诉讼，必须是在其穷尽行政手段后仍不足保护公共环境利益时才能提起环境民事公益诉讼。但实践当中，由行政机关提起诉讼“动力不足” 。因为从某种程度上来说，环境公共利益受损，就是相关职能部门管理缺失造成的，而且由于地方保护主义和部门利益，让行政机关去提起环境公益诉讼就是自己揭自己的短，怎么能指望它去保护公共利益？例如康菲溢油事故发生已经 5 个多月。根据我国海洋资源保护法规定，对破坏海洋生态，造成海洋环境污染事故的单位，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿的要求。中国海洋局也曾明确表示，对康菲石油造成的海洋生态环境损害将依法进行诉讼索赔。但到目前为止，我们并没有听到关于起诉的任何消息。又如今年引起轰动的云南铬渣污染事件当中，当地一位环保局的科长，认为环保组织“拉着我们去当原告，出发点是好的，但反过来是给政府添乱” 。再者，是民间环保组织提起诉讼。在环境公益诉讼中应该特别强调发挥环保组织的作用。因为作为环境公益诉讼，一般公民、企事业单位相对于其诉讼对手来说，往往缺乏必要的财力、人力和专门的技术知识，开展环境公益诉讼往往难以持续下去，而环境社会团4体由有兴趣或有志于环境保护的人自发或自愿组成，他们有一定的组织形式、章程、宗旨、目标、任务、特色和活动方式。并且由于资金来源渠道的相对多元化和相对独立的法律地位，一般不会受到资金短缺的影响并且能比较好的排除行政干扰。所以，在国外，当环境公共利益受到侵害时，它们常常提起诉讼来维护环境公共利益。但我国却受制于现行体制，在这方面却做得远远不够。前不久（2011 年 10 月 19 日）草根环保组织“自然之友”与重庆市绿色志愿者联合会起诉云南省陆良化工实业有限公司在云南曲靖中级人民法院立案，司法界、公益界人士认为这是草根环保组织第一次获得环境公益诉讼原告资格，具有“里程碑式”的意义。因为在此之前的数年间，虽然多个地方规定社会组织可以提起环境公益诉讼，但以往的案例中，获得立案的都是由有关机关、检察院和半官方环保组织提起的。半官方的环保组织尤以国家环保部主管的中华环保联合会最为有名，它提起的环境公益诉讼绝大部分都得以立案，但它的官方背景也许才是能够立案的真正原因。这次民诉法修正案规定社会团体可以提起环境公益诉讼，但是在我国能够的到民政部社会团体登记管理条例认可的社会团体少之又少。再者，民间团体提起诉讼从立案到审理整个环节都受到了政府相关部门的干扰，而且调查取证也是社会团体提起诉讼所面临的巨大困难。所以说社会组织的弱势地位不改变，不给于相应社会团体真正明晰的法律地位，就不会有真正的环境公益诉讼。也许现在的民诉法修订是一个暂新的开端。最后，是公民个人提起诉讼。一般来说，作为一个理性的经济人，个人限于经济、精力等各方面的限制，很少会提起相对来说“价格昂贵”的环境公益诉讼，他们出于追求本身利益最大化时，是不愿提起公益诉讼的，他们宁愿等待别人提起诉讼，然后自己搭便车。但是，如果以私益为出发点达到了公益的目的，我们就不能否认这也是一种公益诉讼。在目前我国的现实情况下，我们应该是鼓励个人即使出于私利，比如说出名，去提起一个确实对社会对公共利益都有好处的诉讼，而不是加以过多的限制。如果从法经济学的角度来看，个人进行了投入，而它的效益又是大大高于成本的（个人为此投入时间、精力和金钱，这是成本。效益就是环境公益得到了保护，以及环境权得到实现等等价值目标，而不是单纯的经济性利益。我们也应该允许个人从中得到适当的利益，毕竟他有成本投入） 。只有这样才能唤起人们环保的意识，才能做到人人热心公益事业。那种认为如果放开允许个人提起环境公益诉讼的话就会导致滥诉的观点，不能不说是一种特权思想在作祟。害怕公民行使自己的权利会破坏他的既得利益。我们的人民法院发现有个别人真的详解环境公益诉讼达到他不可告人的秘密，完全可以驳回起诉，而不能剥夺他所享有的诉权。我国宪法第 2 条就规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务” 。该条规定中的“一切权利”自然也包括公民保护环境的权利，而其中的“通过各种途径和形式”也应当包括“诉讼”这一途径和形式。我们现在的问题关键在于“政府仍然是家长式的政府” ，政府试图包揽一切， “依靠群众”仅是停留在口号上，一直以来，政府总是以“群众法律意识淡薄”为由拒绝普通民众参与各项环境公益诉讼的欲求，但事实上各级政府部门法律意识淡薄才是问题症结。试想如果人人都能够成为环境卫士的话，那环保事业就不会再是一句空话。对于一个理性人，正如蔡守秋教授所言：“虽然政府提倡和鼓励学雷锋，做好事 ，但不会出现人人都争当雷锋，人人都做好事的局面。 ”（3） 公民能不能行使好他的权利是问题的一个方面，但政府不给他权利则又是另一个问题。2、关于环境公益诉讼的法律规定及审判现状我国现行法律还没有关于环境公益诉讼的明确规定，但已有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定。并且在地方立法上取得了很大的突破。在法律层面上， 环境保护法 （1989 年）关于“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个进行检举和控告”的规定，可以解释或引伸为允许提起5环境公益诉讼。 海洋环境保护法 （1999 年）第 90 条规定， “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。上述规定虽然没有提到环境公益诉讼的概念，但已经隐含了环境公益诉讼的意思，有利于环境公益诉讼的实现。 水污染防治法 （2008 年）第 88 条 “因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助” 的规定，也可以用于环境公益诉讼。国务院于 2005 年 12 月 3 日颁布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定强调， “完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”， “发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。可以认为是环境行政法规对环境公益诉讼的明确支持。而地方立法和地方人民法院的相关规定则针对制约环境公益诉讼的原告资格问题做出了相应的规定，大都规定社会团体和相关机关可以向人民法院提起环境公益诉讼，并且各地各级人民法院结合当地的实际情况成立了专业的环保法庭受理环境公益诉讼案件。据不完全统计，到目前为止，我国已有 11 个省市成立了各种类型的环保法庭 39 家，其中 6 家在中级法院设立了环保审判庭，由 10 家基层法院设立了环保法庭或审判庭，18 家基层法院设立了环保合议庭，5 家基层法院设立了环保巡回法庭。2010 年 8 月，最高人民法院印发了关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见鼓励环境保护纠纷案件较多的法院设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。可以看做是最高人民法院对当地设立环保法庭的认可，必定能促进环保诉讼在各地的有序进行。我们应该注意到，虽然各地建立了相应的环保法庭，但总体来说案件受理数量并不是很多。从 1994 年到 2009 年 15 年间，各地人民法院总共受理了只有 20 件环境公益诉讼案件，但与此同时，近三年时间，环保信访案件以每年 30的数量增加。这不能不引起我们的重视根据笔者得到的最新消息，2011 年 10 月 29 日，海南省高级人民法院在全国首先在高院设立了环境保护审判庭，并发布了关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见对试点案件的范围、起诉主体、立案条件、先予执行、诉讼利益国有、审判程序等作出了规定。意见最大的亮点就是对环境民事公益诉讼的主体作出了规定，检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织、公民等六大主体均可作为原告提起诉讼。但环境公益诉讼对公民有条件开放，公民有权对污染损害环境资源的行为进行监督、检举和控告，有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。人民检察院、相关行政机关在 60 日期限内不起诉的，公民可以自行提起环境公益诉讼。该意见对我国建立相应的环境公益诉讼制度不无借鉴意义。4、关于我国环境法律制度构建的设想在我国应该建立环境公益诉讼法律制度这一点是无庸质疑的，而且社会各界呼唤环境公益诉讼多年，应该说在思想上已做好了充分的准备，但一旦落实到制度设计上我们还有许多具体工作要做，需要立法者听取各方面意见，集中民众的智慧。使环境公益诉讼制度在我国能真正落地生根，开花结果。针对我国实际国情，笔者认为今后在环境公益诉讼法律制度构建中应着重从以下几个方面着手：首先，要确立我国环境公益诉讼法律制度构建的原则与指导思想。综合考虑，笔者认为我国环境公益诉讼法律制度的指导思想应该是能够有利于环境保6护，便于当事人起诉应诉，激发全社会参与环保的热情。我国几千年的封建思想流毒是“各人自扫门前雪莫管他人瓦上霜” ，因此社会对待公益事业总是抱着一种无所谓的态度，加上改革开放以后价值观日趋多样化，热心公益被许多人当成了炒作。所以我们在建立环境公益诉讼法律制度之时，应该考虑如何能够让更多的人参与到环保中来，提高人民维护自身环境权的意识。我们建立环境公益诉讼的目的是杜绝破坏环境的行为，预防破坏污染环境的发生。然后，就是建立环境公益诉讼法律制度的具体举措。第 1、原告资格的放宽。目前，我国许多环境公益诉讼之所以不能立案就是因为根据我国现行的民诉法和行政诉讼法都要求原告与诉讼有直接的利害关系。但事实上，环境公益损害的一个特点就是其与具体个人利益并没有直接的关系，而且作为国家主人的我们对别人侵犯我们的利益真的可以无动于衷，就是因为别人的行为不是针对自己而是其他人？显然这从理论上是讲不通的。而且根据中华人民共和国环境保护法第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。按照这条规定法律应当赋予国家机关、有关组织、公民个人以环境公益诉权。我国根本大法宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务” 。该条规定中的“一切权利”自然也包括公民保护环境的权利，而其中的“通过各种途径和形式”也应当包括“诉讼”这一途径和形式。第 2、环境公益诉讼的受案范围。环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。环境行政公益诉讼不但可以对具体行政行为提起诉讼，而且对抽象行政行为也可以提起诉讼。因为如果行政部门的抽象行政行为是错误的，那它所波及到的范围更加广泛，危害更加巨大，所以环境行政公益诉讼不但要包括具体行政行为同时也可以包括抽象行政行为。第 3、可以考虑设置诉讼前置制度。即将诉讼时间提前至损害事实发生之前。如果一个环境公益诉讼真正等到损害发生才开始，其实已经晚了，因为危害结果已经发生，也不符合环境公益诉讼的宗旨。环境公益诉讼的提起不一定要求有损害事实的发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害存在的可能性即可。尤其是在环境公益行政诉讼中，采用司法的手段去对抗行政权力，以权力制约权力才能够真正做到环境保护提前预防。当然在我国这首先要求我们树立司法权威养成崇拜司法的习惯才能做到这一点。第 4、建立原告奖励及诉讼费用分担机制。由于环境公益诉讼维护的是整个社会的利益，因此环境公益诉讼费用理应由社会承担，而且环境公益诉讼费用一般比较高，调查取证鉴定等运用科技含量高的技术手段所需费用也比较大，所以可以考虑成立一个环境公益诉讼基金会，又该基金会承担相关费用，被告败诉以后，再由被告向该基金会交纳一定数额的罚款。同时为了调动民众提起环境公益诉讼的积极性，甚至应该借鉴美国的原告奖励制度，被告败诉以后，对被告科以一定数额的罚款，原告有权在被告的罚款中提取一定比例的款额作为奖励。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人维护社会公益，热心公益事业。这也是符合一个理性经济人的预期的。第 5、防止诉讼滥用。由于环境公益诉讼扩大了原告的范围，并且在费用举证等方面更加倾向与原告，所以就有可能导致原告滥用自己的诉权，甚至有公报私仇或狭私报复的可能性出现。所以我们可以考虑行政优先原则，即环境公益危害有发生之嫌或已经发生之时可以先由行政主管部门进行处理，如果行政部门不及时答复，或对处理结果不满意的话，方可采取司法救济的手段。第 6、相应提高影响重大的环境公益诉讼审判的层级，避免受到不必要的干扰。因为7环境资源的消耗总是与地方经济紧密联系的，在当前 GDP 挂帅，经济就是政绩的客观条件下，地方政府往往不顾环境的承受能力一味的发展经济，有时甚至政府部门本身的行为就是当地环境破坏的最大黑手。所以和原告起诉时压力大一样，检察机关和人民法院在受理到审理环境公诉案件之时，也容易受到