公共管理学院关于我国失地农民养老保险制度的研究

毕业论文题 目： 关于我国失地农民养老保险制度的研究 指导教师： 职称： 副教授 目 录摘 要 .1Abstract .1正 文 .1一、当前关于失地农民的养老保险制度存在的缺陷 .2（一）养老保险制度的立法缺失 .2（二）失地农民养老保险参保率不高 .2（三）养老保险水平偏低，筹资责任分担不合理 .2（四）关于失地农民养老保险基金的管理制度不合理 .3二、失地农民养老保险制度问题的成因 .3（一）农村土地产权界定不明晰 .3（二）现有的土地市场体系不完善 .3（三）现有征地补偿制度有失公平 .4（四）因征地而产生的政府“寻租”行为 .4三、对于完善失地农民的养老保险制度的建议 .4（一）完善失地农民养老保险立法 .4（二）建立制度完善的征地补偿 .5（三）多方筹集资金并保证政府投资及时到位 .5（四）配合利率市场化，使筹措资金手段多样化 .5（五）改善失地农民养老观、促进失地农民就业 .6（六）加强养老保险金的监管 .6参考文献 .7致 谢 .81关于我国失地农民养老保险制度的研究摘 要：在经济加快经济发展的今天，农村城市化的发展也加快了速度，但随着城市化的快速发展，农民的失地问题也愈渐加剧，随着失地农民的人数不断扩大，失地农民的养老保险制度问题关系着社会的稳定。由于农村土地产权界定不明晰，现有的土地市场体系不完善，征地补偿制度有失公平以及一部分政府在征地过程中出现的“寻租”行为，我国法律在农民失地问题上的严重缺失，失地农民对养老保险参保率较低，养老保险水平低，筹资责任分担不合理，养老保险基金管理不科学的问题。针对这样的问题，本文提出了从完善失地农民功劳养老保险立法，建立完善的征地补偿制度，多方筹集资金并保证政府投资及时到位，加强养老保险金的监管，通过改变失地农民的养老观念和失地农民再就业的方面来完善我国失地农民的养老保险制度，从而保障失地农民的养老权益。而我在学习行政管理的过程中,对我国农民养老失地问题尤为关心,因为我国是人口大国,且我正在步入老龄化社会,失地农民养老问题就显得格外重要.因此,我通过在大学期间的学习积累与导师的悉心指导下对失地农民的养老问题进入深彻的研究,力求通过我论文的微薄之力,促使关于我国失地农民问题的相关法律的完善,使政府建立出更好更完善的补偿制度,使失地农民的养老问题真正得到解决,使最终获利者属于失地农民,真正做到使失地农民老有所养,老有所依。关键词：中国失地农民；失地农民养老保险制度；土地产权征用；政府职能Abstract: With the development of urbanization and expansion of the city, landless peasants become a growing group, and the problem of their pension system is critical to our social stability. Since the definition of rural land ownership is not clear enough, the existing system of land market still needs improvement, and land acquisition compensation system is unfair as well as some of the governors in the land acquisition process appear “rent-seeking“ behaviors, all these factors lead the endowment insurance system to the results of lacking legislation, without high coverage and scientific management, still remaining in a lower level and with unreasonable capital raising. Aiming at this problem, we propose a credit for landless peasants from perfecting pension legislation, establishing and improving the land requisition compensation system, raising funds and ensuring the promptness of government investment, strengthening the regulation of pension insurance, changing the concept of retirement in landless peasants, promoting employment for them to perfect the system, and to protect their pension rights.Key words: Landless peasants；Pension insurance system；Land Acquisition；Government由于我国市场经济的快速发展，产生了一系列由于配套设施不完善的问题，在工业化和城市化的发展过程中，对于建设用地的需求也在大量增加，政府使用这一发展趋势，或以为了公共利益为名义，以一种强制性的非自愿的方法得到了农民用以耕作的土地。这些农民失去了他们的土地，就变成了名副其实的失地农民。土地对于依靠它生活的农民来说不但是有着经济来源的作用，更重要的是它有着一种社会保障的功能。当农民失去了他们的经济来源和社会保障之后，就会衍生出一系列重大的问题。其中，最关键的问题就是就业和生存的问题，农民们一生一土地为生，大多数没有其他技能和手段进行别的行业的工作。长久以往，这也同时会对我国以后的经济发展产生不可预估的风险。但我国目前在养老保险政策上仍然没有对失地农民的养老问题推出切实有效的方案和政2策。失地农民在养老保险上的空白使失地农民承担着巨大的生存和养老压力。这个问题同样对破解“三农”问题、统筹城乡发展和推进城乡一体化有着深远的影响，所以如何缓和老龄化社会日渐严重的冲击，保障失地农民的养老保险制度，这个问题的研究就显得尤为重要。一、当前关于失地农民的养老保险制度存在的缺陷（一）养老保险制度的立法缺失对于我国现有颁布实施的法律不能覆盖失地农民的养老保险需求。根据 中华人民共和国社会保险法（2011 年 7 月 1 日施行）第一次对于社会保障制度系统中对于失地农民的社会保障有明确的依据，其中明确规定规定被征地农民需按照国务院相关规定被纳入相应的社会保险制度。该规定中明确指出：被征地农民进行就业选择后，单位应保证其进行五项社会保险的权力。但是，最大的问题在于目前的对于失地农民的养老保险国家依然没有明确的相关立法，虽然在国家层面上有对于失业农民的养老保险相关规定的政策文件，但中央政府并没有对政策的具体操作原则给与详细的规定和规范，这使得地方政府在实际操作中的活动空间较大，所以失地农民养老保险工作的规范性和养老保险运行的稳定性也得不到保证。（二）失地农民养老保险参保率不高当前，我国失地农民因为其他技术技能缺失，整体上呈现出收入较低和再就业困难的显著特点，所以养老保障问题刻不容。对于目前出现的这种趋势，使失地农民参加农民养老保险是解决当前问题的重要保证。但是实际上，在全国范围内，仍然有很多失地农民未被纳入养老保险的范围。根据相关资料，截至 2008 年底，有 2.19 亿人参加了城镇基本养老保险，2416 万农民工参加了基本养老保险，5595 万农民工参加了农村养老保险。由此看出，对于城镇基本养老保险的普及程度远远比农村养老保险程度高。到目前为止，农村养老保险保障程度仍不足 45%。当前，我国出台的所有关于养老保险制度的政策都缺乏强制性，强制性是我国社会保障政策顺利施行的一个重要条件。目前各地失地农民进入养老保险体系大多数采用自愿的方式，但由于失地农民固有的观念陈旧落后、理财能力较差和对现有的养老保险水平不满意等因素的制约，导致了很多失地农民对于失地农民养老保险体系持有一种排斥的态度，他们不会主动加入到这个系统当中，这是失地农民养老保险参保率极低的主导因素。（三）养老保险水平偏低，筹资责任分担不合理我国失地农民养老保险水平偏低。失地农民失去了他们作为经济来源的土地，只能把养老保险作为他们的依靠，而实际中的情况则是失地农民养老保险待遇水平偏低，远远低于快速发展的农村经济以及消费水平，无法满足失地农民的养老需求。据调查显示，有 18.4%的失地农民因为养老保险水平无法满足生活而放弃参加养老保险。目前，大部分地区的养老金水平是在 200 元以下，在少部分经济发达的地区，养老金水平也仅仅在 300-500 元之间，要想靠这种水平的养老金去维持生活，实现养老的目标是几乎不可能，也就是说失地农民养老保险制度无法真正起到养老保障的作用。失地农民养老保险制度筹资责任分担不合理，个人缴费过高，政府补贴过低。我国现在所实行的规定，农村的养老保险基金则是由农民自身缴纳为主要，集体补助与政府则占很少的百分比。农民个人缴费直接从给予农民的土地补偿费和安置费中扣除，在3土地出让金收益中提取充缴是政府承担部分，有集体经济的村集体可以承担一部分。在现在实行的失地农民养老保险制度中，除少数地区规定了政府的补贴责任外，大多数地区仅规定了个人缴费责任，却未规定集体或政府对失地农民社会养老保险帐户给予补助的责任，这也间接造成了失地农民不愿意主动参与养老保险的后果。虽然有很多地方都出台了相关的政策文件对失地农民养老保险参保进行合理的补贴，但实际上仍有许多地方的政府和集体没有尽到缴纳农村养老保险的责任。大多数政府让失地农民用征地补偿费来缴纳农民的个人社会养老保险并且承担养老保险的主要筹资责任，从而在征地过程中获得更客观的开发利益。此外，政府工作中还出现着发放补贴数额过低，故意缩短政府补贴的年限等乱作为的手段损害失地农民的切身利益，想尽一切办法来减少政府补贴资金。（四）关于失地农民养老保险基金的管理制度不合理一方面，现行的国家的失地农民养老保险还在求证探寻阶段，由于没有相关的法律制约，使得关于养老保险方面的政策变动比较大，使得失地农民需要在一次性补偿或进行投保之间的抉择，由于观念的陈旧和落后，绝大多数的失地农民会选择一次性补偿款。另一方面，政府在对于失地农民养老金的监管上大大不足，也间接地导致失地农民的参保率不高。根据国际发达国家的做法，农村养老保险基金应实行三权分离，这三权分别为征缴权、管理权和使用权。而在我国所实行的失地农民养老保险中，养老保险费的筹集，管理与使都是由地方劳动局之下的具体部门执行的，使之拥有管理与监督的双重身份，不符合国际标准，从而使政府非法挪用和占有的案件不仅没有杜绝还造成了增加，对本应给农民的社会养老保险金受损。而地方劳动局又是由当地政府直接管理的，养老保险基金管理的不合理既影响了失地农民对我国政府的信心又影响了对养老保险政策的信任程度，对养老保险政策的顺利有效的推行和对其稳定运行产生了巨大影响。二、失地农民养老保险制度问题的成因（一）农村土地产权界定不明晰我国对于土地产权的界定划分不明确不清晰也是失地农民的养老保险制度问题的主导。因为我国法律所规定的除属于国家所有的土地外，其他农村和城市郊区的土地产权都是属于农民集体所拥有的。其中对于“集体所有”的范畴没有明确的界定，这就导致我国农村土地不动产产权的责任主体没有明确界定。 国家对于集体拥有的土地所有权究竟有哪些权利，村民委员会如何充分代表村民的意愿来行使这些权利，对行使具体行使土地所有权时产生分歧的处理办法都缺少明确的法律规定。农村土地产权界定的不明使得农民无法以一个合法的所有权身份在与征地主体和行政主体在征地过程中发生的问题进行维权。尤其是当侵权主体打着公共利益的名义侵犯集体土地所有权时，失地农民不仅没有合法的维权渠道也没法律明确规定关于公共利益的内容作为后盾。所以大多失地农民只能以上访这种不具有法律强制性的方式来处理问题，或通过一些群体性事件等制度外且有效力的形式来维权。而我国因为对土地征用立法的不完善，和大部分法律制度的缺失，直接导致了农民不仅失去了作为经济来源的土地，还没有从相关政府那里的得到相应的经济补助。（二）现有的土地市场体系不完善我国法律规定，现有的土地所有权只能进行使用权的交易，所有权是归属于国家的。4关于土地交易，国家一直是处于垄断的状态，不允许私下进行交易。但是国家在征用农民的土地时一般都是采用为了公众利益的名义进行征用，征用后政府又会以农业用地的低标准对于失地农民进行补偿，之后政府再通过公开拍卖的方式把从农民处征来的农业用地转变性质成为商业用地进行商业开发，从中获取大量土地差价。正是由于这种巨额的差价，使得政府进行大量的征地，使越来越多的农民变成失地农民。但是与此同时，对于这些失地农民的养老保险制服没有进行相应的完善，使得这个问题变得越来越严重。现在我国的农村土地征用制度完全是由政府主导，是农民处于非常被动的地位，在征地过程中，严重的剥夺了农民的土地自主权。对于土地市场体系不完善的问题，原因还是在于我国对于土地的征用机制没有合理科学的程序管理，制度的不完善和法律的监管。（三）现有征地补偿制度有失公平在当今的时代经济发展的趋势下，土地价值迅速政治，国家又采取了较强的经济计划，而农民获得补偿的却没有在土地迅速增值的情况下而增加。国家只出台一些大政方针，只是提出了在补偿中要秉持公平补偿的原则，而没有对具体的事项例如如何计算补偿的金额进行明确的规定，而是各地征地补偿的具体方案和标准是由政府制定。在进行补偿的过程中，政府对于失地农民的补偿数量并不是和土地对等，而且对于补偿的方式过于单一和简单，并没有切实把失地农民的利益作为首要任务，同时，对于失地农民的养老保险的问题也缺乏明确有效的制度来进行保证和约束。就此情况来看，不管从哪方面进行谈论，目前我国对于失地农民都是非常不公平的，主要是对于失地农民的补偿和对其社会保障。（四）因征地而产生的政府“寻租”行为政府在征地过程中的寻租行为也是造成失地农民养老保险制度问题的一个重要原因。根据有关规定，土地有偿使用费总额中央财政占 30%，地方人民政府占 60%，地方政府可以通过出地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例让国有土地，收取土地出让金。由于现行的土地征用制度的不完善，以及利益的诱导，征地过程中就产生了一部分政府的“寻租”行为。在政府征地过程中，农民处于劣势地位，政府以最低成本征用农民手中的土地，在以高价出售，从而赚取巨大差价。但这种做法并没有为农民或是人们带来切身利益，还导致本应农民获得的利益受迫害，在土地寻租中，失地农民并没有获得应有的补偿和安置，而没有从事生产活动的寻租者却获得巨额利润，这种寻租行为使行政机构的道德水准降低，引发政府官员的腐败，不正之风在行业和部门之间蔓延，党和政府的形象与权威收到严重损害，失地农民对党和政府的信任被减弱，是导致失地农民养老保险问题的一个重要因素。三、对于完善失地农民的养老保险制度的建议（一）完善失地农民养老保险立法我国至今还没有一部专门规范失地农民养老保险的全国性立法，仅仅颁布的有指导意见，于是各地方政府呈现明显差异在关于失地农民养老保险制度设置的问题，养老的保险的实效性和城乡一体化进程遭受较大影响，因此，中央政府加强立法是解决失地农民的养老保险的根本所在，尽快完善专门的失地农民养老保险立法，构筑协调统一的失地农民社会养老保险法律体系。政府应借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，由全5国人大制定失地农村社会养老保险法，对失地农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行规定和完善。国务院应以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。（二）建立制度完善的征地补偿完善征地补偿政策。要结合当地城镇居民社会保障水平和预估的失地农民未来生存发展状况来现有的征地制度，依据市场交易原则制定合理的征地评估办法来确立从而统一的征地补偿标准，从根本解决失地农民的养老保险问题,养老保险问题若不落实、土地补偿资金不到位，就不能启动征地程序。经济条件允许的地方要大力进行制度创新，探索新的征地补偿模式，通过现金补偿、留地、留房安置等方式更好的去完善被征地农民养老保险制度。完善征地补偿程序。首要在征用土地时以大部分农民利益为主，尊重并听取农民意见来完善程序。在政府征地时，要办公“公开化”“透明化”“绿色化”。禁止一切暗箱操作等损害农民征地利益的操手段出现。政府在征地过程中应结合当时经济发展及时提高对农民的补偿，并且对农民的征地补偿及时发放到位。为征地补偿资金成立专门专项专户，并合理安置和使用补偿费用。建立健全目标绩效考核体系。要想确实的维护失地农民利益就要建立对各个政府部门在此问题监督与年度考核。将特困户与堤人员作为重点对象，解决其基本的生活，和社会利益，努力缩小其与其他家庭的生活差距，不让有损失地农民权益的行为发生，保证失地农民生活水平不降，使得老有所依，老有所养。（三）多方筹集资金并保证政府投资及时到位虽然失地农民大多数会选择一次性补偿，但是从大局来看，这种方式并不能从源头上解决其长时间的各种生活保障问题，政府应当建立健全合理的失地农民养老保险制度来解决他们的终身保障问题，这个问题想要快速有效的解决，最关键的就是如何多方筹集保障资金。首先要从政府自身做起，对于政府出资的部分，一定要保证资金的快速的到位，集体经济组织也要从积累资金或者土地补偿金中拿出一部分出来作为失地农民社会养老保险基金。除了国家，其他经济体也要大力支持筹措资金，因为征地之后进行土地开发，目的主要是为了公众利益，是人民的生活水平得到改善，所以社会上的各种集体一定要给予国家祖国多的支持。（四）配合利率市场化，使筹措资金手段多样化利率市场化是我国经济发展的大趋势。在我国过去长期实行利率管制的情况下，国有商业银行道德风险、信用风险以及流动性风险管理方面具有较强的管理优势，已经形成了完备的制度体系，但对利率风险管理缺乏重视和研究。利率市场化深入开展导致的结果就是利率变化的难以预测。因此，国有商业银行必须充分发挥体制、机制和制度优势，尽快建立以利率风险管理和控制为中心的风险管控机制，加强对利率的研究和分析体系的建设，做好的利率的评估和分析，实现对利率的掌控。与此同时，做好制度建设，积极推进制度管理的创新，利用先进的金融技术预防并化解风险。利率市场化改革已经是社会经济发展的必然，适者生存将成为我国国有商业银行未来的竞争之道。国有商业银行在银行业金融机构当中具有资金实力雄厚、网点覆盖面广、金融产品较多等诸多优势，国有商业银行必须从自身实际情况出发，按照明确定位、优化结构、差异竞争、最优配置的原则，来衡量优质客户。在瞄准定位客户群体时，不但要注重对大企业的合作，同时也要十分重视与中小企业的合作。在对不同客户的利率定6价方面，要很据客户的实际经营管理水平、抗风险能力、信用级别等各个因素进行利率定价，形成一套科学的评估体系和应用数据库，尽可能的降低银行风险。从另一个角度发现，利率市场化的推行也使得客户对银行的选择性更加明显，而银行所具有的资金定价权使得银行和客户之间的各自优势达到相互均衡，这样就有利于银行和客户在交易过程中实现利润的最大化。客户选择银行的空间扩大，银行对客户的评估更加标准化，从而最大限度的降低了双方的经营风险。（五）改善失地农民养老观、促进失地农民就业失地农民作为一个失去了原有的生产生活资料的特殊群体，要保证他们的养老无忧，不仅要提高失地农民养老保险制度的水平，更重要的是要改善失地农民的养老观，促进有能力的失地农民的就业。首先，政府要改善农民的养老观念。政府要加强在农民中对征地和养老保险等问题的宣传，使更多农民了解并参与，政府还要积极听取采用广大农民意见，并调动农民参与的积极性，并使农民监督政府工作。加强失地农民对养老保险政策的信心，积极参加养老保险。其次，政府要多方面促进失地农民就业。针对失地农民受教育水平不高、劳动技能单一等特点政府应设立专项基金，为失地农民提供免费的教育和就业培训，提高失地农民的就业能力，实现失地农民的转岗再就业。同时对于失地农民的就业信息无法及时传达的问题，政府在给与就业指导的同时还应创立就业信息发布平台，为失地农民提供及时的就业信息，政府也可组织劳务输出，为失地农民创造再就业的机会。（六）加强养老保险金的监管养老保险金对失地农民来说有重要意义，因此要对养老保险金采用专项管理，合理运用与发放，并采取社会公众的监督权力，从而对失地农民的养老保险金采取严格有效的管理。借助西方对养老保险金的管理方式，我国应对养老保险金采取专门监督管理的部门，合理有效的在社会保障的市场中运用社会养老保险金。还要建设对失地农民的养老保险金的经济机构，由政府部门直接负责与监管，经济部门要对市场经济作合理的调查，做出正确的运用。政府要对经济部门做定期的检查。政府应依法赋予监督主体监督权，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。立法部门要建立基金监管制度，以确保失地农民养老保险基金安全和保值增值，政府同时要完善失地农民得社会养老保障制度，对于强制性扣留农民土地征用补偿费的行为大力坚决的查处，并且养老保险资金收支情况应该定期公布，对于养老保险资金未能足额到位且及时