第二章_抽象行政行为.ppt

1、第二章 抽象行政行为,抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定 具有普遍约束力的规范性文件的行政行为。其特征： （1）抽象行政行为一般针对不特定的多数人和事； （2）抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，在 同样的情况下可以反复适用； （3）抽象行者功能行为一般不会直接导致相对人权利义务 的变化。抽象行政行为一般表现为规范，只有通过具体行政行 为的实施，才能实现抽象行政行为的目标和作用； （4）抽象行政行为在程序上更接近于立法，一般要求征求 意见程序以及公布程序。,二、抽象行政行为的分类 1、行政立法行为即国家行政机关制定和发布 行政法规和行政规章（部门规章地方规章）行为。 2

2、、其他抽象行政行为即除制定行政法规和行 政规章以外的国家各级人民政府及其组成部门制定能够 反复适用的，具有普遍约束力的规范性文件的行为。 行政规范性文件：不是行政立法；但为抽象行政行为,行政行为,第二节 行政立法Administrative Legislation,一、行政立法的概念 所谓行政立法，是指有权的行政机关依照法定程 序，在自己的职权范围内制定并颁行政法规和行政规 章的活动。 （有权法定程序职权范围行政法规、行政规章）,二、行政立法的特征 行政立法具有行政和立法的双重属性准立法。 本质上，行政立法是一种抽象行政行为，具有抽 象行政行为的一切特征。这由行政立法的立法主体、 立法内容、立

3、法目的所决定。 形式上，行政立法具有立法性。这由行政立法的 功能、立法的效力、立法程序所决定。,三、行政立法的分类 （一）根据行政立法权的取得方式不同 1、职权行政立法 是指根据宪法和组织法所赋予的行政立法权，并在 职权范围内所进行行政立法的活动。 特征： 1）是行政机关职权的组成部分； 2）自行政机关成立时就存在； 3）行政机关可以选择在任何时间，就职权范围内的 任何事项自主的运用行政立法权制定规章。,根据宪法和组织法规定： 1）国务院； 2）国务院各部委、国务院直属机构； 2）省、自治区、直辖市人民政府； 3）省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府 4）经国务院批准的较大的市的人民政

4、府,2、授权行政立法 概念：是指行政主体根据宪法、组织法以外的其他法律、法规 或者国家权力机关的决议授权而进行的行政立法活动。 1）根据单行法律、法规所进行的授权立法一般授权立法； 如：公司法第123条规定：上市公司设立独立董事，具 体办法由国务院规定。便为授权立法。 2）根据最高国家权利机关的授权决议所进行的授权立法称为 特别授权立法。,国务院特别授权立法 立法法第8条下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产 生、组织和职权； （三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； （四）犯罪和刑罚； （五）对公民政治权利

5、的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚； （六）对非国有财产的征收； （七）民事基本制度； （八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； （九）诉讼和仲裁制度； （十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 （四）、（五）、（九）绝对保留事项 其他相对保留事项,第9条 本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全 国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权 国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定 行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的 剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等 事项除外。 （法律尚未规定全国人大、常委决定授权国务院 现行立法

6、） （但除外）,第10条 授权决定应当明确授权的目的、范围。被 授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权 力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。 （明确授权的目的、范围；不得转授权） 第11条授权立法事项，经过实践检验，制定法律 的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会 及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终 止。 （条件成熟，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律）,二、根据行政立法的功能 创制性立法，是指行政主体根据法律的特别授权， 为了填补法律和法规应有的空白，或者变通法律和 法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。 1）创设出新的权利、义务 2）有权利机

7、关的特别授权授权立法 3）授权性立法的效力范围、授权界限、效力等级必须有特别授权法严格规定,执行性立法，是指行政主体为了执行或者实现特 定的法律、法规的规定而进行的立法。 1）可依据职权也可依据授权； 2） 不得创设新的权利、义务； 3）不得任意增加或者减少所要执行的法律、法规的内容； 4）在所执行的法律、法规不存在时，其也不能独立存在。,三、法规性立法和规章性立法 （一）法规性立法 是指国务院依法进行的行政立法。 条例：对某一方面行政工作比较全面、系统规定的行政法规名称； 规定：是对某一方面行政工作做部分规定的行政法规名称； 办法：是对某一项行政工作做比较具体规定的行政法规名称。 暂行条例、

8、暂行规定：授权立法 行政法规制定程序条例第4条 行政法规的名称一般称“条例”，也可 以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的 授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。 国务院各部 门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。,（二）规章性立法 是指法定的国务院主管部门（部门规章）和地方政府依法 （地方规章）制定和发布行政规章的活动。其名称可以采取 规定、办法、实施细则、规则等名称，但不得采取条例的名称。 如果国务院制定的文件不叫条例、规定、办法，就说明不是行 政法规，是行政法规以外的文件。 被称为“条例”的一定是行政法规；,第三节 行政法规的制定,1、

9、立法法 2、行政法规制定程序条例,一、概念及特征 是指国务院为履行行政职能，在宪法和法律以及最高权力机关 的特别授权的范围内，依照法定程序制定和发布的规范性法律文 件总称。 1、制定主体：国务院； 2、制定依据：1）根据宪法和法律授权（职权立法） 2）根据最高权力机关的决定（授权立法） 3、性质上：从属于国家立法，效力次于宪法、法律； 4、制定程序上：严格性 5、内容上：广泛性：职权立法除立法法第8条 授权立法除立法法第8条4、5、9,二、行政法规制定权限 立法法第56条： （一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； 1、对法律实施中的各种问题作出比较全面、具体的规定。 如：专有名词术语的

10、解释、处罚奖励幅度的具体化、行政执法机关 职责的具体化等。专利法实施细则 2、为实施法律中某一项规定和制度而制定专门的规定。 如：公司法第123条规定：上市公司设立独立董事，具体办法由 国务院规定。 3、对法律实施的过渡性、衔接性问题作出规定。,（二）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事 项。在该管理范围内制定行政法规。 （三）在最高权力机关的特别授权的情况下，可以行 使部分国家立法权。 有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人 身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。,三、行政法规制定的流程,（一）立项 行政法规制定程序条例7、8 由国务院有关部门向国务院报请立项； 由国务院法制

11、机构拟订年度立法工作计划报国务院审批 （二）起草行政法规制定程序条例10、12、15、16、 由有关部门起草或由国务院法制机构起草、组织起草； 由起草部门主要负责人签字，报送审查（几个部门共同起草的，共同签名）,3、审查行政法规制定程序条例17、22、25 国务院法制机构负责审查； 直接涉及公民、法人或其它组织切身利益的可以听证，有关 行政许可的必须听证； 由法制机构主要负责人建议提请审议，但调整范围单一、各 方面意见一致或法律配套法规可以传批 4、决定行政法规制定程序条例26、27 国务院常务会议审议，法制机构或起草部门做说明； 或直接由国务院审批 总理签署国务院令公布施行,5、公布行政法规

12、制定程序条例28、29、30 标准文本为国务院公报文本；公布后30日后施行，但涉及国家安全、外汇汇率、货 币政策确定及公布后不立即施行将有碍法规施行的，可以 自公布之日起施行；公布后30日内由办公厅报请备案,6、行政法规解释 行政法规制定程序条例3133 条文本身明确、补充 1、由国务院解释； 2、国务院各部门和省级政府可要求解释；（政府对政府） 属具体应用问题的 1、国务院各部门与省级政府的法制机构可请求解释， 2、由国务院法制机构解释答复； 3、涉及重大问题的由其提出意见报国务院同意后答复； （法制机构对法制机构）,41.关于行政法规制定程序的说法，下列哪一选项是正确的？ A.行政法规的制

13、定程序包括起草、审查、决定和公布，立项不属于行政法规制定程序 B.几个部门共同起草的行政法规送审稿报送国务院，应当由牵头部门主要负责人签署 C.对重要的行政法规送审稿，国务院法制办经国务院同意后向社会公布 D.行政法规应当在公布后30日内由国务院法制办报全国人大常委会备案 答案：C,2006年卷二单选 39下列关于行政法规解释的哪种说法是正确的？ A国务院各部门可以根据国务院授权解释行政法规 B行政法规条文本身需要作出补充规定的，由国务院解释 C在审判活动中行政法规条文本身需要进一步明确界限 的，由最高人民法院解释 D对具体应用行政法规的问题，各级政府可以请求国务院 法制机构解释,第三节 行政

14、规章的制定,行政规章是指特定行政机关根据法律和行政 法规和地方性法规，按照法定程序制定的具 有普遍约束力的规范性文件的总称。包括： 1、部门规章； 2、地方政府规章。,一、部门规章：71、72条 部门规章是指国务院组成部门和具有行政管理职权的直 属机构根据法律、行政法规、决定、命令在本部门的权限 内按照规定的程序所制定的规定、办法、规则等规范性文 件的总称。 1、制定主体： 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行 政管理职能的直属机构。 2、制定权限： 1）执行法律和行政法规事项； 2）执行国务院的决定和命令事项。,二、地方规章 73条 地方性规章是由省、自治区、直辖市以及省、自治区

15、人 民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府 所制定的，普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办 法、规则等规范性文件的总称。 1、制定主体：省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政 府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府。 2、制定权限： 1）执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规 章的事项； 2）属于本行政区域的具体行政管理事项。,下列哪些主体不可以制定地方政府规章： A 宁夏回族自治区 B 厦门市人民政府 C 南京市人民政府 D 江苏省公安厅,（三）规章具体制定程序 可以参见规章制定程序条例,45.关于起草规章，下列哪一选项是正确的？ A.参加为起草规章举行的听证会

16、的公民有权提问 B.起草单位与其他部门经充分协商不能取得一致意见的，应上报国务院决定 C.规章的起草可以直接委托有关组织，但不得委托专家起草 D.起草规章举行听证会的，应当制作笔录，该笔录是规章起草的主要根据 答案：A 解析：规章制定程序条例第15条第（二）项规定，参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见。因此，A项说法正确。,第四节 我国立法法相关知识,立法法7882条： 我国法律效力等级（在国家规范体系中所处的地位） 宪法 法律 行政法规 地方性法规 自治条例单行条例 地方规章 、部门规章,54.下列关于我国法律效力问题的表述哪些是正确的？ A.地方性法规的效力高于

17、下级地方政府规章但不高 于本级地方政府规章 B.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一 致时，由国务院裁决 C.按照我国立法法的规定，为了更好地保护公民 的权利和利益，某些行政法规的特别规定可以溯及既 往 D.经济特区法规根据授权对全国人大及其常委会制定 的法律作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法 规的规定 答案：CD,二、我国立法权分配 法条：立法法7条、42条、43条、66条 1、国家立法权：（第7条） 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会 2、法律解释权： （42条） 全国人民代表大会常务委员会。 3、法律解释提请权：（43条） 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最

18、高人民检察 院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市 的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会。,93.某省人大常务委员会认为一项法律的个别条 款在适用上存在某些困难，并认为有必要对该条 款作出法律解释。根据我国宪法和立法法规定， 该省人大常委会正确的做法是： A.对该条款直接作出法律解释 B.提请全国人民代表大会常务委员会就该条款作 出法律解释 C.提请最高人民法院就该条款作出司法解释 D.提请全国人民代表大会就该条款作出法律解释,4、行政法规制定权：国务院 5、地方性法规制定权： 1）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员； 2）省、自治区的人民政府所在

19、地的市的人民代表大会及其常务委员会； 3）经国务院批准的较大的市人民代表大会及其常务委员会（经济特区所在地的市） 6、部门规章制定权：国务院各部、委员会、中国人民 银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,7、地方性规章制定权：省、自治区、直辖市以及省、自治 区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府 8、自治条例、单行条例制定权：民族自治地方的人民代表大会 9、自治条例、单行条例的变通权 66条：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律 和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规 的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关 法律、行政法规专门就

20、民族自治地方所作的规定作出变通规定。,三、我国各级法律的制定与备案制定：立法法63条、66条等 备案：立法法89条,宪法人大制定，无需备案 法律人大及其常委会制定，无需备案； 行政法规国务院制定；全国人大常委会备案,地方性法规 1、省、自治区、直辖市人大及其常委会制定； 报全国人大常委和国务院备案。 2、较大的市 立法法63条 （1）省会市政府 （2）经济特区所在地市政府 （3）国务院批准的较大的市政府 人民代表大会及其常务委员会制定； 报省、自治区的人大常委批准后施行； 由省、自治区人大常委报全国人大常委和国务院备案。,部门规章 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署 和具有行政管理职能的

21、直属机构制定； 报国务院备案。,地方规章 1、省、自治区、直辖市人民政府制定， 报国务院备案，同时报本级人大常委备案； 2、较大的市 （1）省会所在地的市 （2）经济特区所在地的市 （3）经国务院批准的较大的市 人民政府制定， 报国务院备案，同时报本级人大常委备案； 报省人大常委备案、报省政府备案；,自治条例、单行条例 1、自治区自治条例、单行条例 自治区的人民代表大会制定； 报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。 2、自治州、自治县的自治条例和单行条例 自治州、自治县人民代表大会制定， 报省、自治区、直辖市的人大常委批准后生效。 由省、自治区、直辖市的人大常委报全国人大常委和 国务院备案；

22、立法法66条,授权立法 国务院根据人大及其常委会决议进行授权立 法（行政法规），应当报授权决定规定的机关备 案。,四、法律的冲突与适用,（一）法律适用标准： 1、上位法优于下位法；83 2、同位阶的法律 85 （1）特别法优于一般法； （2）新法优于旧法 3、法不溯及既往 84,（二）同级法律冲突解决 立法法第86条 第86条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依 照下列规定的权限作出裁决： （一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致 时，由制定机关裁决； （二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致， 不能确定如何适用时： 1、由国务院提出意见； 2、国务院认为应当适用

23、地方性法规的，应当决定在该地方 适用地方性法规的规定； 3、认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会 常务委员会裁决；,（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之 间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 （四）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不 能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会 裁决。,（2006年） 3.某地法院在审理案件过程中发现，该省人民代表大会所制定的地方性法规规定与国家某部委制定的规章规定不一致，不能确定如何适用。在此情形下，根据我国宪法和立法法，下列哪种处理办法是正确的？ A.由国务院决定在该地方适用部门规章 B.由全国人民代表大会决定在该地方是适用

24、地方性法规还是适用部门规章 C.由最高人民法院通过司法解释加以决定 D.由国务院决定在该地方适用地方性法规，或者由国务院提请全国人民代表大会常务委员会裁决在该地方适用部门规章 答案：D,五、撤销与审查 （一）立法撤销的原因 87条 1、超越权限的； 2、下位法违反上位法规定的； 3、规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应 当改变或者撤销一方的规定的； 4、规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者 撤销的； 5、违背法定程序的。,（二）改变、撤销权限 第88条 1、全国人大 1）改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律； 2）撤销人民代表大会常务委员会批准的自治条例和单行条例； 2、全国人大常委 1）撤销同宪法和法律相抵触的行政法规； 2）撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规 3）撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的自治条例和单行条例； 3、国务院： 1）改变或者撤销不适当的部门规章 2）改变或者撤销不适当的地方政府规章；,4、省、自治区、直辖市人大： 1）改变、撤销它的常务委员会制定的不适当的地方性法规 2）改变、撤销下级人大、常委会制定的不适当的地方性法规 5、地方人民代表大会常务委员会： 撤销本级人民政府制定的不适当的规章 6、