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1、第六章 环境法总论,第一节 环境法概述 第二节 环境法历史沿革 第三节 环境法的体系 第四节 环境法的基本原则 第五节 环境法的基本制度 第六节 环境资源的行政管理,第一节 环境法概述,一、环境法的概念 环境法的观念被正式引入法律制度，始于五六十年代的美国。我国法学界对环境法概念的表达可归纳为三种情况： 第一种为环境法的概念。“环境法是由国家制定或认可，并由国家强制力保证执行的关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。”,第二种为环境资源法。“环境资源法是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整有关环境资源的开发、利用、保护、治理的社会关系的法律规范的总称；是由环境

2、保护法、自然资源法和区域开发整治法等组成的法律部门，相当于广义的环境法。” 第三种为环境保护法。“环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。” 上述三种称谓对环境法概念或法律对环境关系保护的范围和重心的认识是不同的。,由于环境法概念的不同与环境概念的不确定性直接相关，而环境概念特别是哪些环境因素被纳入法律调整范围，则直接取决于立法者的经济和社会发展目的，环境法的概念应当体现这种立法要求。所以，环境法的概念应表述为：环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整人们在保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其

3、他公害的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。这一概念包括如下几层含义：,其一，环境法以实现人类社会的可持续发展为目的。调整的是人们在开发、利用、保护、改善环境活动中产生的各种社会关系。 其二，环境法是独立的部门法，它的调整对象包括全部与环境相关的人为活动。 其三，环境法体系的范畴还包括其他调整与环境相关社会关系部门法的法律规范。,二、环境法的特征,其一，环境法是社会法。环境法除了具有法的一般性质外，还具有比较明显的社会法特征。 其二，环境法是与科技发展应用密切相关的法律规范。 其三，环境法以可持续发展观为价值理念。 其四，环境法所调整的法律关系具有特殊性。,三、环境法的立法目的,综观世

4、界各国环境立法，其立法目的各异。 金瑞林教授认为，可以从理论上把环境法的目的分为两种：一是基础的、直接的目标，即协调人与环关系、保护和改善环境；二是最终的发展目标包括保护人群健康和保障经济社会持续发展。他认为，在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国立法都是相同的；但是，在最终目的方面，各国规定是有差异的。,我国环境法学学者吕忠梅教授在其环境法新视野一书中提出了公平与安全构成环境法的两大目的。她认为公平是环境法整个人类社会所追求的目标，安全则是环境法自身所应当确立的基本任务和予以实现的目标。公平与安全既是可持续发展的基本观念在环境法中体现，又是保障可持续发展实现的法律前提和基础。在此意义上，

5、环境法的目的具有了现实性与普遍性，也具有了适应传统的模式进行转变更新的内在动力。,四、环境法律关系,(一)环境法律关系主体，是指环境权利的享有者和环境义务的承担者，即参加环境法律关系享受环境权利和承担环境义务的当事人。 （二）环境法律关系的内容是指环境法律关系主体享有的环境权利和承担的环境义务的总和。 （三）环境法律关系的客体是环境法主体的权利和义务所指向的对象。,第二节 环境法的历史沿革,一、环境法的兴起 环境法的观念被正式引入法律制度，始于五六十年代的美国。20世纪50年代以来，环境问题首先在各发达资本主义国家出现，大规模的环境污染尤其是各种由环境污染引起的公害病使得社会对日趋严重的环境问

6、题产生恐慌，引发了社会的、法律的乃至政治的危机。各西方发达国家针对环境问题，为了稳定社会秩序，开始了有关环境保护的立法。,二、外国环境法的发展,（一）外国环境法发展概况 外国环境法的历史可以溯及至中世纪以前的欧洲。在中古时期的十一世纪，由于西欧兴起了城市，因此环境卫生和空气污染问题便开始产生。由于城市化的原因，欧洲一些国家便以保护公众健康和生命财产的安全为目的进行有关环境的立法。,1. 美国环境法发展概况,美国于1969年制定了国家环境政策法（National Environmental Policy Act），作为联邦及各州环境立法和环境保护的基本行为准则，该法在美国被称为环境宪法或环境基本

7、法。十九世纪三、四十年代美国开始重视联邦统一立法。 自1969年国家环境政策法出台后，美国在环境立法指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，并大量制定和修改了单行法规。到七十年代末，美国已制定了几十个联邦环境法律及近千件联邦环境法规，扩大了环境法的领域。,2. 日本环境法发展概况,日本较早的自然保护制度是在明治6年（1874年）由太政官司布达设立的自然公园制度。之后由于都市化进程以及受1872年美国设立黄石国家公园以及欧洲国家公园制度影响，明治44年（1912年）日本帝国议会审议了“关于将日光山建成大日本帝国公园的请愿”以及以富士山为中心的“关于国家设置国立大公园的建

8、议”。 1919年日本制定了狩猎法，其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽。1920年，日本制定了都市计划法，规定了“风致地区保全制度”。,日本战后为恢复因战争带来的国土荒废和产业破坏，追求“经济高度增长”、“产值第一”，以赶上和超过当时欧美发达国家水平。急剧的经济增长带来了严重的环境破坏，在日本各地的工业地带相继发生了悲惨的公害病，因公害造成的财产损失也在大幅度上升。到二十世纪五十年代末，日本制定了关于保护水质和防止水污染的水质综合法和工场排水法（1959年）。1962年又制定了煤烟控制法。1967年，日本颁布了公害对策基本法，开始了对公害的综合治理。,1993年日本制定了新的环境基本法，从此形成了

9、以宪法关于环境保护规定为基础，以综合性的环境基本法为中心，其它相关部门法为补充，以及包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。,3. 英国环境法发展概况,英国早期的环境法是针对特定的污染事故而制定的。制碱法为其典型代表。1863年英国政府制定了制碱法，1876年又制定了河流污染防治法。进入20世纪70年代，英国环境法有了较快发展，法律的重心转向了保护人们的健康与安全，法律体系逐步统一化。1990年制定了环境保护法、城镇规划法；1991年制定水资源法、水电法、野生动物及乡村环境法等，到70年代末英国已有几十项环境法律、法规。

10、英国的环境基本法是1990年颁布的环境保护法，它是在1974年的污染控制法的基础上制定的。,4. 欧洲国家环境法发展概况,进入20世纪以后，环境立法在欧洲各国得以迅速发展，瑞士1902年制定了森林法；罗马尼亚1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律。从20世纪60年代起直90年代初，各国的环境立法初步发展。 到二十世纪九十年代，各国环境立法体系基本建立，环境法的重点也开始转移到法律的实施上来。,5. 发展中国家（地区）环境法发展概况,二十世纪七十年代以后，受联合国1972年在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”影响以及在发达国家的援助下，鉴于国内环境问题日趋严重，大部分发展中国家也逐渐开始重视

11、环境立法。在拉丁美洲国家，殖民时期结束后的第一步是采用以资源保护为本位的立法取代以利用为本位的立法。许多国家修改了土地、水以及矿业法，并且采用法典编篡的形式编著资源法典，其总的原则是资源保护第一位，资源利用第二位。,三、我国环境法的产生与发展,我国关于环境保护的法律规范，最早可以追溯到殷商时期，在世界历史上可能是最早出现环境保护法律规定的国家，但是现代环境法的产生，我国要比西方国家至少晚一个世纪。中国古代的环境保护理论是从对生物资源保护思想的基础上发展起来的，其产生至少可以上溯到公元前十一世纪的西周时期之前。经过近千年的发展，至秦汉之前已逐步完善起来。从秦汉以后至明清时期，这种思想在实践中得到

12、了运用和发展。,春秋战国时期，我国的冶炼制造技术很高，特别是战国时期，铁器牛耕在农业生产中普遍应用，人类开发自然资源的能力增强，开发的规模更大。 我国古代对自然资源的利用主要集中在动植物、水、土地和一些矿产资源等方面。 我国古代尊重自然、保护生态平衡稳定，合理利用自然资源及实现资源持续利用的理念已形成。 在中华人民共和国建国之前，中国以农业经济为主，加之连年战乱，当时的政府对环境问题并未重视，在与环境有关的立法中主要有：1929年渔业法、1930年土地法和1942年水利法等。,中华人民共和国成立后，我国的环境立法经历了如下几个阶段：,1环境法的产生阶段 从1949年中华人民共和国成立到七十年代

13、初是我国环境法的产生阶段。我国相继制定并颁布了1951年的矿业暂行条例、1953年的国家建设征用土地办法、1956年工厂安全卫生规程、1957年水产资源繁殖保护暂行条例、水土保持暂行纲要、1959年的生活饮用水卫生规程、1960年的放射性工作卫生防护暂行规定、1963年的森林保护条例、1965年的矿产资源保护试行条例等，这些法规比较零散、杂乱，自然保护和污染防治之间缺乏有机联系，还没有形成完整的环境保护的概念，环境立法处于起步阶段。同时，环境问题也未引起高度重视。,2环境法的发展阶段,从七十年代初到1978年是我国环境法的发展时期。七十年代以来随着我国工业化进程的不断推进，环境污染日益严重。

14、1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，将环境保护提到了国家管理的议事日程。在这次会议上制定了关于保护和改善环境的若干规定，它是我国第一个综合性的环境保护行政法规。,1974年，我国成立了“国务院环境保护领导小组”，它标志着国家一级的环境保护行政机构从此诞生了。从1973年到1978年，我国制定了一系列的国家环境保护政策和规划纲要，并且在实践中形成了一些环境污染防治的制度或措施，如“三同时”制度、限期治理制度等。 1978年我国颁布了经修改的宪法，在该法第11条专门对环境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防止污染和其它公害。”这样环境保护首次被列入国家根本大法之中，为其它专门

15、环境法律的制定奠定了宪法基础。,3、环境法的迅速发展阶段,从1979年我国环境保护法（试行）的颁布实施，到1989年国家对该法进行修改之前，是中国环境法立法的迅速发展阶段。环境保护法（试行）的颁布实施，标志着我国环境保护工作真正进入法制阶段，也标志着中国环境法体系开始建立，之后全面开展环境与资源的立法工作。,4、环境法的改革完善阶段,从1989年开始，中国的社会经济体制由计划经济转向有计划的商品经济，进而全面转向市场经济。在这个阶段中，我国环境法也面临着完善与改革的任务。,1989年12月26日举行的七届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的环境保护基本法环境保护法。1993年全国人大设立了

16、环境保护委员会（后更名为：环境与资源保护委员会），旨在全面统筹和合理安排环境立法和执法监督工作。同时，1989年制定了环境噪声污染条例、水污染防治法实施细则、野生动物保护法；1991年制定了水土保持法、大气污染法实施细则；1992年制定了环境保护行政处罚办法、中国环境与发展十大对策、发布了中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书；1995年制定了淮河流域水污染防治暂行条例；1996年制定了固体废物污染环境防治法，它标志着我国污染防治法律体系已经建立；同时将环境保护列入国民经济与社会发展规划中。,到目前为止，我国已颁布了6部环境保护法律，11部自然资源管理法律，30多部环境保护与资源管

17、理行政法规，30多部与可持续发展相关的其它法律和行政法规，395项各类国家环境污染标准，600多项地方环境保护、资源管理法规。我国环境法体系已初步形成。,第三节 环境法的体系,一、环境法律体系及其特点 1、环境法律体系的定义 环境法律体系，是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污染和其它公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。,2、环境法律体系的特点,第一，环境法律体系是一个国家现行的全部国内环境立法、法规及规章、标准的统一有机整体，它不包括国际环境立法。对于一国参加签署的国际条约或国际公约中对该国具有法律效力的部分，则被视为已被“内化”为国

18、内环境法的有机组成部分。,第二，环境法律体系是一国全部现行有关环境法律规范构成的，历史上已经存在的而目前已失效的相关环境法律，不是环境法律体系的组成部分，仅仅作为一种法律文化现象存在。,第三，现行环境法律规范，尽管调整的具体对象不同，但在客观上是一个统一的有机整体。同时其法律的精神、指导思想、法律原则是共同的。,二、我国环境法的体系,目前已经形成了以中华人民共和国宪法为基础，以中华人民共和国环境保护法为主体，各种行政法律法规及环境标准互相配合、协调统一的环境法律体系。 （一）宪法中的环境保护规范（二）综合性环境基本法（三）环境与资源保护单行法（四）环境与资源保护行政法规与地方性法规（五）环境标

19、准（六）其他部门法中的环境保护规范,第四节 环境法的基本原则,一、环境法则本原则的含义 环境法的基本原则是指以保护环境、实施可持续发展为目标，贯穿于环境法体系中的基本准则。它是环境立法和环境执法的基础和指导。,环境法的基本原则在环境法制建设中具有重要作用。,首先，在理论上它是环境立法的指导，环境法法律制度的确立，环境法基本内容的规定，以及环境法基本价值的取向都要以基本原则为准。 其次，从实践上看，环境法的基本原则是我们正确适用环境法律规范的指南，尤其是当环境法律的含义存在着多种解释的情况下，基本原则就成为在适用时进行取舍的依据之一，使合乎环境法规范本义的解释得以适用。同时，基本原则在补充环境立

20、法中的漏洞和强化环境法的调控能力方面也有重要的作用。,二、环境法的基本原则,（一）协调发展原则 协调发展原则是指社会发展、经济建设和环境保护必须全面规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。协调发展原则阐明了环境与社会经济发展的相互关系，是环境立法的一项重要原则，在环境法的基本原则中处于首要地位。,（二）预防为主原则 预防为主原则也称为综合治理原则，是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，以防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和生态破坏控制在维护生态平衡、保护社会物质财富和人体健康容许的合理限度之内。,（三）污染者付费原则 污染付费原则是指造成环境污染危害的单位，

21、都负有治理污染的责任，并应承担治理污染的费用。该原则是1972年由经济合作与发展组织（OECD）在其通过的一项决议中提出来的。,（四）公众参与原则 公众参与原则是指在环境资源保护中任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。该项原则确立的理论基础在于环境权。,第五节 环境法的基本制度,第六节 环境资源的行政管理,一、环境资源行政管理的概念 环境资源行政管理也称为环境资源国家管理，它是指国家在社会经济生活的各个方面对影响环境的各种行为进行调控，以实现环境与经济、社会的协调发展的行政管理活动。,二、环境资源行政管理的特点

22、,（一）广泛性和综合性 （1）环境资源行政管理机关一般包括各级人民政府以及众多的政府部门； （2）环境资源行政相对人几乎包括一切单位和个人； （3）环境资源行政管理对象包括一切对环境资源有影响的活动和事项；,（4）环境资源管理是包括多种职能的综合管理，其手段既包括宏观的和微观的，也包括行政的、经济的、法律的、科学技术的和宣传教育的等多种形式；（5）环境资源管理的依据包括各种有关的法律、法规、规章、计划、标准和其他政策文件；（6）环境资源管理重视规划和协调，这两者是实现综合环境资源管理的主要手段。,（二）科学性和技术性,环境资源管理的科学性、技术性主要体现在： （1）环境资源管理的理论科学，即环

23、境资源管理学是由现代环境科学和管理科学相结合而形成的一门新兴学科； （2）环境资源管理的前提、条件科学，即根据从科学预测、调查研究、影响评价、情报交流所获得的具有科学性、准确性的信息进行监督管理；,（3）环境资源管理的依据科学，即环境资源管理所依据的环境资源法、环境资源规划、环境标准一般都具有科学技术性； （4）环境资源管理的手段科学并落实到科学技术上，即运用通讯、监测设备和电子计算机等现代科学技术进行监督管理，并运用监督管理促进采用、推广先进的防治环境污染和环境破坏的科学技术。,（三）区域性和地方性,环境问题以一定区域范围为特征。环境资源管理必须从当地环境、资源、人口状况和经济发展水平出发，

24、贯彻区域性原则，因地制宜地进行管理。区域性和地方性主要体现在： （1）环境资源规划、标准既有全国统一性又必须具有地方差异性，不同的区域可以在国家统一管理的目标下视情置宜，制定地方性法规、规划和标准；,（2）注意和重视地方环境资源管理机关的作用，具体的、直接的监督管理以地方环境资源管理为主，即组织上以地方为主； （3）环境资源管理的大量工作和重点集中在地方，以地方为中心展开各项管理工作。,（四）法制性和民主性,现代环境资源管理必须是依法监督管理。环境法制是环境资源管理的支柱。环境资源管理不是自我监督，而是被监督管理者以外的力量实施的行为。它以法定的权力为后盾，是一种权力对另一种权力的约束。,三、

25、我国环境资源行政管理体制,目前我国已经建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境资源保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制。 全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往。一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构。,国家环境保护局是国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实

26、施统一监督管理。 中国各级政府的综合部门、资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构，负责相应的环境与资源保护工作。,四、国务院环境资源保护行政主管部门的职责,第一，拟定国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章；受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价；拟定国家环境保护规划；组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划；组织编制环境功能区划。,第二，拟定并组织实施大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章；指导、协调和监督海洋环境保护工作。 第三，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作；监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作；向国务院提出新建的各类国家级自然保