农村基层民主治理的成就、问题与对策

1、农村基层民主治理：成就、问题与对策,目 录,Click to add title in here,Click to add title in here,Click to add title in here,4,1,3,一 、相关概念界定 二 、农村基层民主治理的发展历程 三 、农村基层民主治理的成就 四、现阶段农村基层民主治理存在的问题 五、现阶段农村基层民主治理问题出现的原因 六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,一 、相关概念界定,基层 “社会的基层分子”，指生活痛苦不堪的农民、工人、士兵和下层公教人员。 -毛泽东，中共七大报告 每一个工厂、矿山或者其他企业,每一个乡和民族乡,每一个镇,

2、每一个农业生产合作社,每一个机关、学校和街道,人民解放军中的每一个连队和其他基层单位,凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织。 -中共八大，党章,一 、相关概念界定,基层 国家允许非农业的个体劳动者在城镇或者农村的基层组织统一安排和管理下，从事法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。 -1978年宪法 城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。 -1982年宪法,一 、相关概念界定,基层 “基层”的概

3、念首先出现在党的组织体系建设之中,它是以中国共产党成为全国性政党为前提的。因而,这种“基层”是相对与全国性政党的整个体系而言的,是以全国体系或中央为视角划出来的层级。随着党领导人民进行国家政权建设的不断深入,“基层”这个概念也就从党的系统渐渐延伸到国家政权体系之中，最后延伸到城市和农村的最底层。,一 、相关概念界定,民主 民主是一种由人们定期选出政治领导进行统治的制度。 -约瑟夫熊彼特 民主要求政府所颁布的法案和政策应该接近于中间派选民的观点使其左派和右派都能得到一半的权利。 -安东尼唐斯 民主，简言之人民行使权利管理国家和决定国家事务，即人民当家作主。,一 、相关概念界定,治理 治理是指在一

4、个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以增进公众的利益。治理的最终目标是实现善治(good governance)，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 -俞可平,一 、相关概念界定,治理 “治理”(governance)与“统治”(government)的区别 统治的主体一定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作。 政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事

5、务实行单一向度的管理。治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。,一 、相关概念界定,基层民主 基层民主就是存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活,主要包括基层政权的民主选举与民主管理、城市的居民自治、农村的村民自治和企事业单位的民主管理制度。 -复旦大学 林尚立 基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利, 参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。 -华中师范大学 徐勇,一 、相关概念界定,基层民主与草根民主 草根民主：草根民主是以基层为本，实行地方分权与直接民主制，将权力尽量赋予基层政权，让基层民众得以自

6、行管理自己的社区和参与决策的政治模式。根据基层化原则，政治权力将赋予到最低级的地方组织，基层拥有最高的优先权，基层分权组织拥有完全独立的自治权。实行草根民主的国家，它的一切政务和社区管理会尽量由地方政府全权决定，只有在地方政府向上呈请协助时，中央政府才可协助地方政府完成工作。,一 、相关概念界定,基层民主与草根民主 基层民主是中国自身民主实践所形成的概念。 草根民主则是直接来自西方政治学的概念。 草根民主成长的逻辑起点是民众的民主需求。 而基层民主成长的逻辑起点则是国家和民众共同的民主需求。,一 、相关概念界定,农村治理 农村治理，就是农村公共权威管理农村社区，增进农村社区公共利益的过程。 公

7、共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。,一 、相关概念界定,农村基层民主治理 农村基层民主治理是指农村人民和其他利益主体在宪法和法律的范围内通过直接行使民主权利参与农村公共事务和公益事业的决策和管理，从而实现自我管理、自我教育和自我服务的民主制度和民主实践。,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 皇权不下县，行政不下乡。 国权不下县，县下皆自治。 事实上, 中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外, 中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失。 -马克思韦伯,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下

8、而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了皇帝无为而天下治的乡村治理模式，塑造出一个形象而又独特的描述传统中国政治运作逻辑的双轨政治模型。国家行政在乡下是 “悬空了的权力”。 -乡土中国，费孝通,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 1.秦汉时期 令民为什伍，而相收司连坐。 -司马迁史记 亭长持三尺板以劾盗，索绳以收执盗。 -应劭汉官仪 亭有亭长，以禁盗贼。亭长主求捕盗贼，承望都尉。 -司马彪续汉书百官志 大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，皆秦制也。 -班固汉书百官公卿表,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 2.唐宋时期 百户为里，五里为乡。四家为邻，五家为保。在邑居者为

9、坊，在田野者为村。村坊邻里，迭相督察。 -旧唐书食货志 按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。 -大唐令唐代里正的四项职责 县令对乡村一一审定，务须得实。仍令太守仔细案覆，本道使察访，如有不当者，本里正、村正先决一百，配入军团。 -唐玄宗安养百姓及诸改革制,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 2.唐宋时期 唐六典记有唐代官府六种公文格式，制、敕、册、令、教、符。 尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆曰符。 -唐六典 国家设巡检、县尉，所以佐郡邑，制奸盗也。朕每念其勤劳。而俸入未优，何以责其尽力乎。自今巡检、县尉月俸，并特给见钱，更不折支。 -宋仁宗巡检县尉俸给见钱诏 县尉但主草市以

10、里，其乡村盗贼悉委巡检。 -司马光,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 3.明清时期 农业者不出一里之间，朝出暮入。作息之道，互相知晓。 -明太祖朱元璋 一切臣民，朝出暮入，务必从容验丁。百姓外出有路引，凡百里之外，无官府发放之路引者概可擒拿送官，告发、擒拿者有奖，纵容者问罪。 -明续编,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 3.清朝末年 清政府在光绪三十四年(1908年)十二月二十七日颁布城镇乡地方自治章程和城镇乡地方自治选举章程。章程规定，各城镇设“议事会”和“董事会”，各乡设“议事会”和“乡董”，作为地方自治的权威机构。“议事会”、“董事会”和“乡董”的成员均由本地居民

11、投票选举产生。章程中明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜、辅佐官治为主”。,二、农村基层民主治理的发展历程,封建专制时期 小结 秦始皇到清朝末年一直选择官僚制统治的方式, 主要是在于通过官僚制可以将中央政权的意志渗透到所管辖的每个县，甚至可以通过比县行政级别更低的亭长、里长、巡检等到达乡村，所以传统国家的行政治理其实已经渗透到乡土社会。但是由于这些官员主要职责是抓捕盗贼、收税等工作，农村其他的日常生产和生活还需要通过借助推举出来的乡绅和族长等农村精英人士进行管理和指导。乡土社会在某种程度上来说仍然是自然共同体，不同地方的村落各自存在,自我治理,这为后来的农村基层民主自治奠定了基础。而清朝末年

12、推动的农村治理改革拉开了近代农村基层民主治理的序幕。,二、农村基层民主治理的发展历程,中华民国时期 1914年，北京政府内务部颁布地方自治试行条例及施行细则，袁世凯下令办理京兆“自治模范区”，要求京兆“仿西国都市之政，东邻町村（基础的地方公共团体）之规，心摹力追，日就完备”。 1915年，直隶省定县(今河北省定州市)翟城村自治。“拥有高度的自治权”，“政府始终没有干涉其具体自治事务”。翟城村实验成功后乡村自治制度在山西省和全国范围内得到了推广。,二、农村基层民主治理的发展历程,中华民国时期 1927年南京国民政府成立后，从孙中山三民主义的建国原则出发，把地方自治作为训政时期政治建设的中心，在全

13、国范围内加以推广，但效果并不理想。为取得乡村治理改革的经验，1932年以后，国民政府加强了自治实验县的建设。抗日战争爆发后，国统区实行新县制，政府加强对基层的控制，乡村自治制度的基本精神发生扭曲。民国时期的乡村治理改革在大部分地区流于形式，并无实效，但在一些推行较好的地方，对于稳定乡村社会、促进经济发展、提高村民素质等确实曾起了积极的作用，产生了广泛的影响。,二、农村基层民主治理的发展历程,中华民国时期 小结 民国时期的乡村治理是一种典型的官-民二元结构，除了政府和民间组织外，政党只在宏观层面对国家治理起作用，在基层的乡村治理中，作为执政党的国民党组织几乎没有什么影响力，党治在地方层级几乎处于

14、虚拟状态。 -王奇生：“党政关系：国民党党治在地方层级的运作(1927-1937)”,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 1.建国初期到改革开放之前 1950年代国家非常重视发展基层民主,提出“农村办合作社,要扩大民主,实行民主办社”。在农村人民公社的管理中, 结合实践经验制定了农村人民公社工作条例 ,要求民主办社、民主兴社。但是农村基层民主的实践探索时间不长, 就受到严重挫折。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 2.改革开放至今 1982 年底,在总结地方各级党委和政府经验的基础上，全国人大通过的中华人民共和国宪法将农村村民委员会定位为基层群众自治组织，并且规定了村委会作为

15、农村基层群众自治组织的法律地位，拉开了农村基层民主自治的序幕。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 2.改革开放至今 1987年4月,第六届全国人大原则上通过了中华人民共和国村民委员会组织法(草案)，该法律对农村村委会的性质、工作职能、产生办法和任期时限等一系列相关问题作了详细规定,使农村基层民主自治逐渐走上健康发展的轨道。 1987 年11 月, 全国人大常委会审议并通过了中华人民共和国村民委员会组织法(试行)，标志着我国第一部明确规范农村村民自治制度的法律正式颁布。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 2.改革开放至今 1992年10月中共十四大报告中指出要“加强基层民主建

16、设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用”，并将村委会作为中国基层民主的三大组成部分之一。 1998年全国人大正式通过了村民委员会组织法，这部法律的颁布标志着农村基层民主自治形成了制度化的运作模式。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 2.改革开放至今 1998 年正式颁布的村委会组织法)增加了规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用条款, “中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” 的条文。并增加了村民

17、委员会实行村务公开制度、设置村民代表会议制度等条文,在村委会选举程序、罢免村民委员会成员程序等程序上进行了补充和完善。这些重要补充和对制度的完善, 是在充分吸收全国各地农民群众自治的经验上总结出来的。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 2.改革开放至今 2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的 村民委员会组织法，进一步规范了村民委员会成员的选举和罢免程序，完善了选民登记的相关规定；进一步规范了民主议事制度，完善了村民代表会议的组成和议事程序，增加了村民小组会议制度；进一步规范了民主管理和民主监督制度，完善了村务监督、离任审计等制度。此外新法还对加强基层党组

18、织对村民自治的领导、村民委员会职责、村委会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了完善。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 小结 首先，政权机关直接推动了包括村民自治在内的农村治理改革。 第二，政权机关从根本上规范、制约和引导农村治理结构、职能和方向。 第三，政权机关基本上控制着农村的治理精英。 第四，官员直接驻村参加村级治理。 第五，政权机关提供乡村治理的经费补助。,二、农村基层民主治理的发展历程,新中国时期 小结 改革开放以来，中国农村的治理逐渐形成一种三元权威结构，即中国共产党的基层组织、政府和村民组织。中国共产党的基层组织和政府在农村治理中发挥着较为重要的作用，村民组织随着农

19、村经济社会发展在农村公共事务中逐渐起着越来越重要的作用。,三 、农村基层民主治理的成就,1.村民的民主权利意识和法制意识得到明显提高。 30多年的农村基层民主建设唤醒了广大村民的民主意识和权利意识，大部分农村地区的村民都能够在宪法和法律的规范下依法行使自治权利进行民主管理、 民主决策和民主监督。农民多层面、多渠道表达和实现个人权利和要求逐步得到满足。,三 、农村基层民主治理取得的成就,2.厘清了政府与社会关系，改进了农村基层治理的模式。 人民公社体制到村民自治体制的转变从本质上厘清了基层政府和农村社会的关系和边界，化解政权或权威对农村社会生存发展空间的限制，充分赋权和还权于社会，改善和提升农村

20、社会的治理能力，由原来高成本、低效率的行政治理模式转变为低成本、高效率的农村基层社会自治模式。,三 、农村基层民主治理的成就,3.降低国家管理农村成本，减少了基层政府与村民的矛盾。 4.提高了农村的活力和效率。,四、现阶段农村基层民主治理存在的问题,1.法律制度体系不健全，不能适应农村基层民主发展 在整体设计上，新修订的村民委员会组织法和其他相关的法律条文仍然存在些许不足和缺失。 在法律具体执行层面，大部分的原则性内容都没有具体的可操作性规定配套，村委会的自由裁量权过大。 在责任追究方面，违反农村基层民主治理相关规定的违法和侵权事件时有发生，执法部门也未能及时发现并依法处理，权益受到损害的村民

21、无法申诉和处理。,四、现阶段农村基层民主治理存在的问题,2.村民自治组织与基层政府关系紊乱。 对于乡镇和农村之间关系,村民委员会组织法有明确的规定,即基层政府与村委会之间是指导与被指导的关系。 但实践中有学者发现, 由于政府的力量强力介入乡村社会, 从而导致实践中出现乡村关系“行政化”或“准行政化”。因此，农村改革后的乡村治理的现实情况并不是简单的村民自治, 而是一种由乡镇政府行政介入与村民自治相结合的混合体。,四、现阶段农村基层民主治理存在的问题,3. 民主参与程度较低，民主建设缺乏持续动力 由于农村经济发展相对滞后、农民知识文化水平较低、农民民主意识依然单薄等条件，在一定程度上限制了农民对

22、基层民主的有序参与，农村基层民主建设缺乏持续动力。 我国农村中大部分青壮年农民长期在外务工, 无法对本村的公共事务正常行使民主参与权利。 许多地方村民选举参与的意识并不高,投票率较低，这些地区为了提高农村选举投票率,给予参加选举的村民补偿费用。虽然短时间内这种办法的确提高村民的参与热情, 但也是也造成了村民选举过程中的随意性和功利性，这严重影响了选举的实际效果。,五、现阶段农村基层民主治理问题出现的原因,1.非法经济利益的驱使 在社会生活中, 人们之所以从事政治活动, 其根本动因在于人们实现自己利益的要求。村委会选举中出现的贿选行为,其动机都是对当选后丰厚的非法利益的追求。随着村民自治的推行,

23、村委会委员特别是村委会主任具有了越来越多的实权。不可否认,党支部这一政治核心在一定程度上可能会抵消这种实权的行使,甚至一些地方还有民主理财、村务公开等各种监督形式, 但总的看来, 村委会主任的实权是很诱人的, 在相当多的地方这种权力表现为可以随意支配、使用以及处置集体资产。,五、现阶段农村基层民主治理问题出现的原因,2.封建残余是产生宗族意识的思想根源 中国历经封建社会两千多年, 其封建残余依然影响着中国的民主政治。族权和宗族势力在历史上长期成为乡村社会的主要统治力量。宗法制度在中国存在了几千年, 宗法观念已深入人们的骨髓之中,封建残余观念不可能在短时间内消除。封建残余在我国的社会生活中或多或

24、少还在发生作用。传统儒家文化伦理本位、家族本位思想在现代因素最为薄弱, 传统、保守力量最为强大的农村地区根底最深最牢。这些体现在选民思想中则为朝中有人好办事, 自家人“当官”总比别家人好。,五、现阶段农村基层民主治理问题出现的原因,3.中国现行的户籍制度的影响 新中国的户籍制度是城乡二元体制下的产物 , 具有典型的时代特征, 其确立的依据是 1958 年颁布的中华人民共和国户口登记条例。客观地说, 传统户籍制度对于计划经济背景下的社会稳定和确保农业的基础地位等, 确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而,随着市场经济的发展, 计划经济的传统户籍制度已明显适应不了时代的需要。农村选民应按户口所在地

25、选区参加选举。因此,中国现行户籍制度就造成了流动人口选举权这一问题。,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,在中国农村社会,发展基层民主的意味着要深化基层民主，使基层民主制度能够有效运转, 承载起历史所赋予的使命。从国家与社会对农村基层民主的期待来看,中国基层民主发展要将群众性、有序性、自治性与参与性有机的统一结合起来，这样才能实现农村基层民主在农村的政治合法性。所以, 基层民主的发展就必须从这四个方面着手,并将其整合为推动基层民主发展的动力。农村基层民主建设应该从多个方面进行努力和完善。,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,1.注重制度建设和能力建设的并行发展 鼓励各地在农村基层民主制

26、度建设方面进行的大胆的创新和实验，创造出适合基层民主发展的规范化、可操作化的制度，并进行总结和推广。 将制度创新和机制创新内化成为村委会成员和村民的一种生活习惯和生活方式，提高村民自我管理、自我教育和自我服务的能力。 温岭模式、青县模式、中牟模式、蕉岭模式、邓州模式,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,浙江温岭模式：民主恳谈会 1999年6月，浙江省开展全省“农业农村现代化教育”活动，温岭市主动放弃“宣传动员，教育农民”的传统教育方式，而采用了“农业农村现代化教育论坛”形式，变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题二者共同商讨、共同解决。论坛的具体形式为：镇里提前

27、五天在每一个村以及镇里的闹市区等处张贴公告，告知群众何时、何地召开何种主题的论坛，请群众自愿参加。论坛召开时，镇里的主要党政领导、职能部门如财税、工商等负责人坐在台上，群众坐在台下，就他们关心的一些问题提出意见，干部解答。最终形成了“干群对话，解决群众的实际问题”的民主恳谈会。,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,河北青县模式：“村代会”制度 所谓的“青县模式”可以被表述为在借鉴各地村代会实践经验的基础上，提出的一种完善农村村级治理结构的理念。按照青县县委书记赵超英的总结可以概括为四个方面：调整村治结构；加强党的领导；充分发扬民主；依法规范管理村务。具体来说，青县通过做实村民代表会议(以下

28、简称“村代会”)制度，把村代会塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村代会商议决定后，交由村委会实施。这样村代表不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。同时，青县鼓励和支持村支部书记竞选村代会主席，并积极发展非党员的村民代表加入共产党，在村庄一级巩固了共产党的权力基础、增强了执政能力，并在消解“两委”矛盾等方面显示出明显的效果。,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,河南中牟模式：三会制度 河南省中牟县白沙镇在全镇实行以家庭联户代表制度为基础，以建立村民组委会、村民监督委员会、联户代表大会为主要内容的“三会”制度，实现了农村

29、基层民主建设“无断层”村治模式。 村民组委会制度：每个农户家庭推举一名18岁以上法人代表（简称家庭代表）作为家庭代表对内的管理者，社会活动的代言人和参与人。 联户代表大会制度：行政村全体联户代表组成村联户代表大会，每月定期召开一次会议，主要听取村党支部和村委会月度工作报告，审议表决村内重大事项，接受代表质询。 村民监督委员会制度：按照联户代表10：1的比例，民主推选村务监督员，组成村民监督委员会（以下简称监委会）。监委会一般由39人组成，任期3年。监委会作为联户代表大会的常设机构，对村两委工作进行日常监督，全面监督村组财务收支情况。,六、解决农村基层民主治理问题的对策建议,广东蕉岭模式：“村务监事会” 制度和召集组制度 2007年，广东省梅州市蕉岭县率先在该县芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村绅士的力量，来监督村委的举动。芳心村的监事会有5名监事，所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生，与该村的5个自然村相对应。这5名监事都是村里的“三老”（老干部、老模范和老党员），都是在村里有一定威信的人，让他们来担任监事会成员，一方面他们有威信，村民信任他们，而他们对监督村干部也有比较少的顾忌，敢于监督。2008年，在村务监事会制度的基础上，芳心村又开始试行村民召集组制度，从全体