公务员绩效评估的国内外借鉴与思考

1、公务员绩效评估的国内外借鉴与思考余文君1 林岩松2 叶春明1 （1.上海理工大学 管理学院，上海200093；2. ）摘 要：本文介绍了英、美、法、日等较有代表性的西方发达国家以及上海市三个区县、辽宁省大连市、郑州市二七区、山东省潍坊市的公务员绩效评估现状、主要经验以及值得借鉴之处。通过考察国内外政府的公务员绩效评估,有选择地汲取和借鉴先进经验,以提升我国的公务员绩效评估水平。关键词：公务员绩效评估 制度对比 考核的可操作性中图分类号f272.92 文献标识码 athe reference and thinking about the civil service performance eva

2、luation on the domestic and international experienceabstract：this paper describes the civil service performance appraisals situation, main experience and worth learning points from the british, united states, france, japan and as well as other representative countries. and also from yangpu district,

3、 shanghai; dalian, liaoning province; erqi district in zhengzhou city; weifang city, shandong province. through the survey of the domestic and international civil servants of the government performance evaluation, selective learning and using for reference the advanced experience, in order to improv

4、e our countrys civil service performance evaluation level. key words: civil service performance evaluation，the comparison of system，operability 作者简介：公务员制度是近代社会经济、政治、思想、文化发展的产物，历来是各国行政改革的核心部分，其对各国尤其是发达国家产生了很深远的影响。在全球化和国际间竞争加剧的社会变革下，在各国公共管理部门中掀起了一股以公共责任和顾客至上为理念的公务员制度改革热潮，而绩效导向型的公务员制度则代表了当今世界公务员制度改革的新趋

5、势，其中公务员绩效考核是各国公务员管理的重要手段，这些实践经验值得借鉴。一、西方发达国家公务员绩效评估的经验学习和借鉴公共管理及公务员考核领域的有关经验，主要从西方发达国家入手。作为拥有较为成熟的公务员绩效考核制度的国度，他们注重公务员考核的相关法制建设，其考核制度讲究客观性、可操作性、科学性，并注重考核内容的差异性。（一）英国的公务员绩效考核公务员绩效考核在英国被称为“服务或效率评估”。作为拥有深厚文化、历史、法律底蕴的资本主义强国，在20世纪70年代英国政府就建立了公务员绩效评估制度,使其对公务员的考核有了专门的法律。时至今日，英国已形成较为完善和系统的公务员绩效考核制度。在英国，有专门的

6、考核领导机构负责公务员绩效考核制度的实施，然而中央政府和地方政府开展绩效考核的领导机构并不统一,实行两种不同的模式。在中央政府实行的是“内设管理机构”模式,即在内阁办公厅内部设置管理机构负责公务员绩效考核；在地方实行的是“陪审团”模式,即由四部分人员组成陪审团管理公务员的绩效考核:组成人员分别是本部门最高负责人、实际执行人员、工会负责人、被服务的第三方人员。英国公务员绩效考核中也包含了两层内容：一是日常的考勤记录及纪律情况。英国政府各机构,公务员上班、离岗和休息时间都有具体的管理规定，各单位都有签到簿或“公钟”,每个工作人员每天的工作情况都有记载，考勤结果是报酬支付的重要依据,也与晋升相联系；

7、二是年终的综合考核成绩，考核成绩由工作知识、工作态度、人格情况、判断能力、创造能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性和个人道德共10项评价后所得。在考核等次的设定上，英国公务员考核的等次没有统一规定,大体上可以分为3至7等,其中大多数单位实行五等，每项考核内容分为5个等次,特别优异为a等,良好为b等,满意为c等,尚可为d等,不良为e等，也有实行七等的单位,如贸工部:一等为一级,工作杰出；二等为二级加,工作比较杰出；三等为二级，超过工作标准；四等为三级加，刚刚达标，没有失误；五等为三级,刚刚达标,偶有失误；六等为四级,达不到标准；七等为五级,工作不能被接受。英国公务员绩效考核评价是分门别类进行的

8、，对政务类事务类以及专业技术类的公务员，根据评估内容各有不同的侧重。评价方法上，但凡在数量和质量方面可以量化的都予以量化。这种区别对待的做法能够反映不同等级的公务员的职位内容、要求及其特征，可以避免套用一个考核标准所带来的笼统、混乱和不客观性，而使考核具有真实性，能达到有效考核的目的。但英国公务员的考核指标设计的公开性不够,为此一直受到公务员个人尤其是基层公务员群体的诟病，成为其公务员考核制度中的一个突出的缺点。（二）美国的公务员绩效考核美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一，美国的公务员绩效考核又称“绩效评估”。1920年美国总统下令第一次正式将实行考绩纳入公务员管理的程序中,到1950年

9、正式公布了“考绩法”,从此,美国的“公务员考绩”成为一项基本管理制度。1993年,美国又通过了“政府绩效法案”,不断改进公务员管理及考核工作。在美国政府对公务员的考核中,也分为平时考核和年终考核，可以说美国对公务员考核的最大特点就是特别重视平时考核。通常采取事实记录法进行考核，事实记录法要求公务员每天对自己所做的工作内容和工作数量要进行详细记录，并以此作为年度考核的依据，这种基于平时考核的绩效考核可以避免在年终总结时仅凭领导主观下结论的弊端。美国公务员的年度考核一般在每年的3月底以前结束,考核结果分为三个等次:优异、满意、不满意。考核的内容分为工作质量、工作数量和工作适应力三个方面,主要是对工

10、作完成情况、潜在能力、具体工作职责、完成的工作结果进行评价,对工作内容和效率进行数量和质量分析。美国公务员绩效考核制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度，通过工作分析与职位分类,建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效考核指标的规范管理制度,以职位分类作为公务员管理各个环节的依据和基础。美国公务员的年度考核与其他国家不同的是:美国联邦政府规定考核结果只与奖金、荣誉、表彰、休假挂钩，并不直接与晋升挂钩,在一定程度上影响了公务员完成工作的积极性。美国公务员的考核标准，是建立在科学的职位分类和职位分析基础之上，通过调查研究，规定每个职位必须完成的工作数量、质量、时限、方法等，然后针对不

11、同的职位制定相应的考核标准。虽然从考核内容上来看，美国公务员的考核注重实效，制度也较为完备,但其考核分数在某种程度上还是依赖于主管官员监督人员和考核人员的主观判断,缺乏客观标准,存在一定的主观性和受人际关系影响等问题,难以确保考核结果的客观公正。（三）法国的公务员绩效考核和多数国家以平时考核结合年终考核来开展公务员考核的形式不同，法国公务员考绩的形式是年终鉴定。在法国对公务员绩效考核做出规定的是公务员总法，它其中的规定写到,每年应对公务员在总评定的基础上写鉴定,以表明他的业务才能。因此,法国政府每年给每个公务员进行总评定,鉴定由行政长官亲自主持，考核内容主要有专门知识、身体状况、值班守时、整洁

12、状况、合作精神、工作能力、工作效率、工作方法、工作积极性、服务精神、思维能力、组织能力、监督能力和考察能力等14项。不同类别的公务员根据上述的14 项内容适用的考核项数不同,共分为四类，a类考核项目最多,d类最少,但最低不少于6项。考核分两个步骤进行,首先进行分项评分,即按上述14 项考核内容逐项打分,最低为o分,最优为20分，为了避免各个部门评分的差别,由对等行政委员会做综合平衡,报上级批准通过，评分应告知本人和对等行政委员会。行政长官根据各项分数,对公务员一年的工作做出总的评语。法国公务员的这种考核评分法针对性和科学性较强,有较为完整的考核内容，但这种考核的计算比较复杂，缺乏具体打分标准。

13、此外,在法国公务员绩效考核中,考核的形式主要是年终考核，忽视平时考核,对实际工作能力和平时工作勤勉程度的考核比较缺失。（四）日本的公务员绩效考核作为一个公认的公共管理高效率国家，日本对于公务员绩效考核也是相当重视，公务员绩效考核在日本又称“勤务评定”。在日本的公务员考核体系中，国家公务员和地方公务员，一般岗位公务员和特别岗位公务员的考核方法各不相同，例如其国内五大事业（邮政、林业、印刷、造币、酒精）内公务员岗位的考核要求就和一般部门有所不同，即使同一部门内，不同岗位公务员的考核要求也不尽相同，充分体现了高效、务实的日本政府风格。然而，日本政局的特殊性导致其领导层及执政思路经常变换，公务员绩效考

14、核多少受其影响，稳定性不足，使得难以对其发展和完善做更多研究，其公务员的工作压力和个人危机感也都比其他国家明显。二、我国部分地区公务员绩效评估的实践与世界发达国家相比，我国一些地方的公务员绩效考核显得较为稚嫩，对于公务员绩效考核给党政机关管理以及公务员个人激励等带来的好处并不明了，甚至带来困惑。然而，各地政府积极探索传统干部人事制度和现代公务员管理制度各自利弊，经过十几年的发展，在公务员管理各个方面取得了明显的进步，当然也包括公务员绩效考核机制。近年，随着公务员法、公务员考核规定（试行）等全国性法律法规和文件的出台，各级政府在依照国家法规的前提下开动脑筋，在公务员绩效考核上也采取了不少有特色、

15、有实效的考核和管理办法。（一）上海市部分区县的公务员绩效考核1、杨浦区的公务员绩效考核杨浦区作为国家人事部对于公务员绩效考核工作的试点区，始终坚持把公务员考核作为一项重要工作来抓。在制度上求创新，不断健全考核机制，于2003年成立了公务员绩效考核办公室，不断将考核标准细化量化，不断完善相关考核制度。一是在指标体系上求变化，在原德、能、勤、绩、廉的基础上增加了信、学，并细分为十六个指标要素；二是在民主测评上求分类，对于科级领导公务员，其“上级”、“同级”、“下级”分别按5：2：3的比例计入测评总分，科级非领导职务以下公务员，其“上级”和“同级”分别按6：4的比例计入测评总分；三是引入个人信用和培

16、训学分，将被考核对象信用情况和培训情况纳入公务员年度考核。2、徐汇区的公务员绩效考核徐汇区在公务员绩效考核上注重与国家的统一规定保持一致，并未制定区内的公务员绩效考核办法，但在机关目标考核中适当加入了公务员绩效的内容，将个人绩效和部门绩效挂钩。年初各部门需签订年度工作目标责任书，年终根据工作完成情况来给部门评定等次，对于绩效考核结果为“优秀”的部门，其主要领导的个人考核等次可以定为优秀，该部门个人年度考核的“优秀”等次人员比例可适当增加。公务员个人的绩效考核奖励根据部门绩效考核结果兑现，绩效考核奖分上、下半年两次发放。部门在上半年未出现“不合格”等次对应情形的，按照“合格”等次标准，发放上半年

17、度绩效考核奖；在年末绩效考核中最终确定部门的考核结果，按相应等次标准发放下半年度绩效考核奖。3、卢湾区的公务员绩效考核卢湾区在公务员绩效考核上较为严谨，区委组织部、区人事局负责公务员考核的综合管理、指导和协调工作，参加考核的各部门设立考核委员会或考核小组，负责本部门公务员考核的实施工作，部门考核委员会或考核小组由部门领导成员、组织人事干部及其他有关人员和公务员代表组成。卢湾区的公务员绩效考核与机关目标考核并不挂钩，各部门公务员年度考核优秀等次人数一般掌握在全区参加年度考核的公务员总人数的15%以内，最多不超过18%，与部门的考核结果无关。（二）辽宁省大连市的公务员绩效考核辽宁省大连市一直致力于

18、在公共管理领域有所创新，他们从“工作业绩考核”、“综合素质考核”和“群众满意度调查”三个重点入手，推行开门评议制度。从2004年起，大连对公务员绩效考核工作进行探索和改革，实行开门评议政府机关业务处室工作，完善公务员考核制度，取得了一定的成效 王慧明.大连市西岗区科级公务员绩效考核创新研究d.大连:大连理工大学，2007。主要做法有:1、公布开门评议处室名单。通过公告、网站等方式向社会公布开门评议处室的名称、处室正职和副职姓名、处室职责范围等，增加机关工作的透明度。2、组织建立服务对象名录。将参与评议业务处的对象汇总，组织建立服务对象名录，让他们围绕履行职责、依法行政、服务态度、办事效率和廉洁

19、自律等内容进行评议，增强群众评议的针对性。3、实施社会调查工作。委托社会调查中介机构，采取科学的社会调查方法实施年终开门评议工作，增强开门评议的科学性和公正性。4、落实评议结果的使用。开门评议得分分别按照30%、20%和10%的权重计入处室正职、处室副职和非领导职务人员年终量化测评的总分，并将开门评议结果作为公务员奖惩、交流、使用和辞退的重要依据；开门评议得分低于60分或不满意票超过30%的，对主要责任者实行离岗培训或轮岗交流，其中不满意票超过50%的，对主要责任者实行降职、调离机关或辞退等处理。（三）郑州市二七区的公务员绩效考核郑州市二七区在推行公务员考核过程中的最大亮点就是注重平时考核，他

20、们将平时考核与公务员的日常管理结合起来。通过注重平时考核，不仅充分调动了广大公务员的工作积极性、提高办事效率，还可以把平时考核获得的各方面信息归纳整理、找出问题，并有针对性地制定改进日常工作的措施和办法。主要做法有：1、确定工作目标。年初，全区各单位按区目标管理的要求导入全局目标；然后由局目标管理责任部门负责将全局目标包括的重点工作分解为各科室年度目标。2、制定工作计划。各科室根据全年工作目标和科室工作职责每月制定工作计划，落实到人。 3、每周工作记录。公务员每周五下班前应将个人本周工作情况如实记录。4、每月小结。被考核对象每月底对照月度工作计划，对本月工作情况、考勤情况和培训情况等进行小结，

21、对于未完成的工作要说明理由，并报主管领导审阅。5、每季考核。公务员每季度接受一次实绩考核，由分管领导和同事针对考核对象的计划项进行打分，评价被考核人的工作态度和完成情况等。6、不定期抽查。由考核委员会对公务员平时考核情况进行抽查，每次抽查情况和结果要做详实记录并备案，作为年度考核的重要依据。（四）山东省潍坊市的公务员绩效考核山东省潍坊市在公务员绩效考核中运用“平衡计分卡”，也取得了较好的效果。平衡计分卡是一种具有先进管理理念的管理工具，它从服务对象满意度、工作业绩、内部流程、学习成长四个维度对公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面绩效管理与考核。服务对象满意度主要包括社会满意度和局内部满意度两个部

22、分；工作业绩主要包括重点任务目标完成情况、岗位职责履行情况等；内部流程主要包括为完成绩效指标所采取的流程优化、制度完善、工作创新以及依法行政等措施；学习成长主要包括通过学习培训和实践等措施提升综合素质和能力。实践表明，采用平衡计分卡考核方法，能使考核工作有效平衡定量评价与定性评价、客观评价与主观评价、组织的短期目标与长期目标之间、组织的各部门等关系，避免考核内容不全面，考核主体单一等考核弊病，从而考核结果更加公正客观，考核效果显著。三、公务员绩效评估的借鉴与思考（一）与考核有关的法律制度比较完善。经过长期的探索与发展，不少发达国家建立了一系列较为完善的与考核有关的法律制度，这些法律制度或是规定

23、了公务员考核的原则、做法，或是就考核方法、监督机制等内容进行了规范。近年来，我国各级政府也纷纷出台有关的法律制度，这些法律制度的完善保障了公务员的责、权、利。（二）考核指标坚持定性与定量相结合，指标尽量细化。英国的公务员绩效评估中评估的内容因公务员的部门、工种不同而不同，对各类公务员评估的侧重点也区别对待；美国根据公务员的不同的工作和任务来确定考核内容；上海市杨浦区在考核指标体系中增加信、学等指标，细分为十六个指标要素。这些做法可以尽量避免了由于考核标准笼统而带来的不客观性。（三）更加注重平时考核。在重视平时考核、将平时考核与年终考核相结合方面，美国做得尤其出色。英国、德国等国家也要求每个公务员建立个人工作记录，作为年度考核的主要参考之一。而我国郑州市二七区公务员绩效考核方面的最大亮点就是注重平时考核，按每周、每月、每季度开展抽查和小结，由分管领导和同事打分。这种基于平时考核的绩效考核可以避免年终总结时形式主义的弊端。（四）考核监督机制严格。不少发达国家对考核的监督非常严格，把考核过程和考核结果向公务员公开，全程接受公众的监督，防止某些官员把个人主观偏见带入到考核中来；及时践行考核结果，把考核结果与职务升降、奖