第8章 行政监督

1、第八章行政监督,第一节行政监督概述,第二节行政监督的类型和体系,第三节我国行政监督机制的完善,涵义的界定：监督即检查督促，行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和公民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错等活动。它既包括行政机关以外的机构对行政机关及其工作人员的行为实施的监督，也包括行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们之间的相互监督，还包括专门监察机关的监督。,一、行政监督的涵义与内容,温家宝主持召开国务院常务会议研究部署进一步推进财政预算公开工作,国务院总理温家宝5月日主持召开国务院常务会议，研

2、究部署进一步推进财政预算公开工作。会议指出，财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。,监督决策是否科学、合法：决策在行政管理中居于最重要的地位，监督主体需要认真监督决策目标、依据、方案，以及决策程序是否合法、科学、民主。监督行政管理行为是否合法、合理：第一，对抽象行政行为即立法行为的监督。对抽象行政行为的监督主要以防止国家政策部门化为重点。第二，对具体行政行为的监督，它是指行政管理主体依职权做出的、对被管理对象的合法权益产生实际影响的管理行为。这包括对具体行为合法性的监督以及合理性的监

3、督。,行政监督的内容：,监督行政部门及其工作人员是否廉洁、不滥用权力：廉洁和勤政历来是行政管理的基本要求。任何行政部门及工作人员不廉不勤，便失去行使行政权力的资格。监督自由裁量权是否被违规滥用：自由裁量权指行政部门及工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由做出相应决定的权力。鉴于自由裁量权经常被滥用甚至成为行政管理者腐败的条件，必须加强对自由裁量权的监督，特别是对行政执法部门及工作人员在执法活动中的监督。,行政监督的内容：,二、行政监督的必要性,国家权力是一种凌驾于社会之上的力量，它是一种统治社会、控制社会和管理社会的力量。它具有

4、双重属性，既可以是为公共服务的力量，也可以是损害公众利益的力量。怎样使这种权力、力量有利于社会的存在和发展，有利于公众的生存和生活呢？那就必须对它进行限制和监督。,孟德斯鸠认为：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这里，孟德斯鸠从历史经验、权力本质、人性等方面揭示了人类政治生活的一条真理：权力必须受到制约。,二、行政监督的必要性,主权在民思想（莫尔、洛克、卢梭）分权制衡思想（洛克、孟德斯鸠、汉米尔顿）法治论（洛克、孟德斯鸠、卢梭）有限政府论（洛克、斯密）自由主义

5、监督观（密尔）,（一）行政监督的理论依据,行政权力地位重要且范围广泛：行政管理是一种重要的国家职能，是最直接、最广泛地实施国家对整个社会各个领域的管理的一种职能。它范围广泛、内容繁多、涉及国家的人事、军事、外交、民政、公安、司法、经济、科技、教育、文化、体育等领域。为了实施有效管理，法律赋予行政机关和行政人员很大的行政管理权力。在国家三大权力（立法、行政和司法）中，唯有行政权在实质上还具有其它两大权力：准立法权和准司法权，同时具有三种职能或三种责任。,（二）行政监督的现实原因,行政管理活动与国家和公众的利益关系最为密切和直接：行政管理是广泛涉及国家政策的制定与执行，与国家、人民的利益密切相关。

6、为保证行政机构在对国家、社会的控制和管理中不侵犯国家和人民的利益，那就只能通过对行使行政权力的机关和人实施有效的监督。,（二）行政监督的现实原因,行政管理主要是人、财、物管理，行政人员易受其诱惑：行政管理大量接触人、财、物，直接分配和使用国家的人、财、物。对那些有狭隘个人私利的人，他们很有可能会从满足个人的私利出发，在制定政策、执行政策时，做出权钱交易的事情。,（二）行政监督的现实原因,第二节行政监督的类型和体系,一、行政监督的类型二、外部监督体系三、内部监督体系,一、行政监督的类型,（一）按行政监督主体的不同分类,（二）按行政监督体系的不同分类,政党监督，国家机关自身对国家行政活动的监督，社

7、会团体、新闻媒介和社会公众对国家行政活动的监督。,外部监督和内部监督。（政党、国家权力机关、司法机关、社会组织、新闻媒介和社会公众对国家行政活动的监督属于外部监督；国家行政机关内部监督机构、审计机关的监督、上级机关和下级行政机关的监督属于内部监督体系。）,一、行政监督的类型,（三）按行政监督性质的不同分类,一般行政监督和专业行政监督。,一般行政监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行为实行广泛的经常的法律监督和工作监督，如中国共产党和各民主党派、人民代表大会、上级政府机关依照法律赋予的权力对监督对象的一切行政活动进行监督。,专业行政监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监

8、督，如国家财政部、人力资源和社会保障部对中央政府各部委以及地方政府、各部门、各单位的财政、人事实行的监督。,二、外部监督体系,行政管理外部监督，指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及其工作人员的管理活动所进行的多渠道、各种形式的监督。外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等。,（一）权力机关监督这是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是有法律效力的最高层次的外部监督。在“三权分立”国家，立法权、司法权和行政权分别交由不同国家机关行使，以实现权力的相互制约、监督。因而，通常被称为议会或国会的权力机关，行使立法职能并享有某种监督政府的权力，同时它也

9、被政府监督。在实行“议行合一”的国家，国家权力机关拥有国家主权和最高法律地位，在国家体系中居核心地位。例如，中国实行的是人民代表大会制度，在行政监督中，人大是通过中央和地方各级人大及其常委会来实施监督权。,（二）司法机关监督司法机关监督指司法机关作为监督主体对机构及其行动实施的强制性监督活动。司法监督是兼具公正性与合法性的监督形式，对保障国家法制秩序的稳定、完善法制建设有重要意义。其监督主体与监督内容都由国家法律明确规定，具有特定性。,（三）政党监督政党是各国政治中最重要的组成部分，它在监督领域占有重要地位。在西方实行两党制和多党制的国家，政党对政府组织的监督主要通过两方面进行：制造社会舆论支

10、持或反对政府的某些决策和行为；政党议员代表本党利益对政府工作进行监督。我国政党监督与西方国家的两党制或多党制的政党制度不同，我国实行的是以共产党领导的、多党合作的政党制度，相应的，我国的政党监督是以共产党监督为主，各民主党派监督为辅的政党监督形式。,（四）社会监督社会监督是由各社会组织和团体及公民作为监督主体对行政机关及其活动实施广泛监督活动。虽然这种监督不具备任何法律强制力，不能直接改变和撤销行政管理机构的决定和行为，但这种监督的广泛性和灵活性仍会对行政管理机构的权力形成一定的制约作用。社会监督一般包含以下三个方面：社会团体的监督、公民的监督和社会舆论的监督。,从孙志刚案看舆论监督效果的实现

11、,国务院总理温家宝2007年6月20日签署国务院第381号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，原城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止，标志着收容制度即将成为历史。,南京江宁区原房产局长一审获刑11年,辽宁庄河市长被责令辞职,朱镕基总理给中央电视台焦点访谈栏目题词,舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。,三、内部监督体系,所谓内部监督体系，是指国家行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。在我国，行政管理的内部监督体系主要包括一般监督、专门监督和特种监督三部分构成。,（一）一般监督,一般监督是指行政系统内部按层级和隶属关系、工作关系、自上而下或自下而上以及

12、横向交错进行的监督。主要包括：1、层级监督（基于隶属关系的监督）2、职能监督（基于职权范围内的监督）3、主管监督（基于业务上的领导与指导关系的监督）4、行政复议（基于救济性质的监督）,（一）一般监督,一般监督的方式主要包括：1、工作报告2、工作指导3、工作检查4、工作考核5、专案调查6、审查批准7、备案8、惩戒,（二）专门监督（行政监察）,专门监督，即行政监察，是指政府内部专门行使行政监察权的监察机关，对行政组织及其行政人员的行政行为的全面监督。行政监察机关的职权主要包括：1、检查权2、受理控告、检举及申诉权；3、调查权4、建议权5、决定权,（三）特种监督（审计监督）,特种监督是指国家审计机关

13、依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计、稽查和独立评价的经济监督活动。审计机关的职权主要包括：1、要求报送权2、检查权3、调查权4、制止并采取措施权5、通报权6、建议权7、出具审计意见与作出审计决定权,1、10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用审计调查结果；2、京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果；3、玉树地震灾后恢复重建2010年跟踪审计结果；4、10省区市部分机场建设情况审计调查结果。,第三节我国行政监督机制的完善,一、我国当代行政监督机制的恢复和发展二、我国行政监督机制存在的问题三、我国行政监督机制的完善,

14、国家权力机关的行政监督主体资格在1978年宪法中重新得到了肯定，1982年修改的宪法重新明确了全国及地方各级权力机关的对同级政府的监督权限。根据1982年宪法，国家设立审计机关，对行政部门实施审计监督。l983年9月，国务院审计署正式挂牌。此后，地方县级以上各级人民政府也陆续设立了审计部门。国家监察机构的建制也得到了恢复和确立。1987年国家监察部重新组建，到1988年，各省级人民政府的监察厅（局）相继成立。行政监察机关的重新组建，审计机关的设立，国家权力机关监督主体地位的重新肯定以及党的纪律检查机关的恢复，使中国行政监督体制得以重建并加强。,一、我国行政监督机制的恢复和发展,一系列配套的行政监督的法律和措施陆续出台，也使得我国的行政监督机制正日趋规范化。1、1989年4月，七届全国人大二次会议通过了行政诉讼法。2、1990年12月公布实施了中华人民共和国行政监察条例。3、1996年3月颁布了中华人民共和国行政处罚法，并于1996年10月1日起生效实施。4、1997年5月，八届人大常委会通过了中华人民共和国行政监察法。5、1999年4月，九届人大常委会第九次会议审议通过了中华人民共和国行政复议法。,一、