广西《交通运输行业安全风险评估规范 第部分总则》编制说明

广西地方标准《交通运输行业安全风险评估规范第1部分:总则》（征求意见稿）编制说明一、项目来源根据《广西壮族自治区市场监管局关于下达2020年第二批广西地方标准制定项目计划的通知》桂市监函﹝2020﹞1832精神，由广西壮族自治区交通运输厅提出，广西交通设计集团有限公司、广西智慧交通安全咨询有限公司、自治区交通运输厅、广西新恒通高速公路有限公司、交通运输部科学研究院共同起草的广西地方标准《交通运输行业安全风险评估规范第1部分:总则》。二、项目背景及目的意义党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央、国务院进一步加强了安全生产工作，2013年11月15日正式公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立安全预防控制体系。交通运输系统把推进安全生产风险管理工作作为落实党中央国务院决策部署、实现平安交通的重要途径，2014年交通运输部印发《交通运输部关于推进安全生产风险管理工作的意见》（交安监发〔2014〕120号），要求到2020年交通运输系统全面实施安全生产风险管理，为推进该项工作，部2015年6月4日下发《交通运输部安委办关于公布安全生产风险管理试点单位、行业指导单位和工作指导组的通知》交安委办函〔2015〕37号，决定于2015年-2017年，在全国交通运输系统开展安全生产风险管理试点工作。2016年12月中共中央国务院印发了《关于推进安全生产发展领域改革发展的意见》，从加强安全风险管控和隐患治理监督机制两个方面，对建立安全预防控制体系进行了系统部署。2017年1月，国务院办公厅发布《安全生产“十三五”规划》，提出应加快构建风险等级管控和隐患排查治理两条防线，切实降低重特大事故发生频次和危害后果，最大限度减少人员伤亡和财产损失。同时明确应当健全隐患分类分级标准。2017年5月，交通运输部出台了《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》，要求企业依法依规建立健全安全生产风险管理工作制度，开展本单位管理范围内的风险辨识、评估等工作，落实重大风险登记、重大危险源报备和控制责任，防范和减少安全生产事故。2018年10月，交通运输部办公厅发布《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》，构建了交通运输行业安全生产风险辨识评估管控工作的基本框架，是推进公路水路交通运输行业安全生产风险管理工作，提升行业管理部门业务指导能力，引导行业主动辨识和评估风险的重要举措。2017年9月，广西壮族自治区交通运输厅发布《推进广西交通运输行业安全生产领域改革发展实施方案》，要求全面推进安全生产风险点辨识、研判、防范、预警、处置、责任等安全预防制度建设。2018年8月，广西壮族自治区交通运输厅印发《广西交通运输行业平安交通三年攻坚行动方案(2018—2020年)》，指出广西将规范安全生产风险辨识、评估与管控工作，强化道路水路运输、港口营运、公路水运工程等重点领域的安全生产风险管理，实施重大安全风险备案；严格道路水路客运和危险货物运输、危险货物港口作业、公路水运工程施工等高危领域安全准入条件；建立跨行业跨部门跨地区安全风险联防联控机制，有效防控系统风险和区域风险。2018年12月，为有效防控水路运输领域安全生产重大风险，遏制重特大生产安全事故发生，广西壮族自治区交通运输厅根据交通运输部推进交通强国建设和平安交通建设的有关部署，发布了《广西水路运输安全生产重大风险防控实施方案》，要求“督导各地指导企业开展风险辨识、评估、登记和管控工作，严肃查处不落实安全生产风险管控的企业。”现阶段，广西交通运输系统围绕交通运输行业安全生产风险防控开展了大量工作，取得了一定的成效，但还存在一些问题：一是符合广西实际的风险判定和防控标准缺失，影响了安全风险防控管理水平提升。目前相关行业管理部门人力资源短缺、日常工作繁重，难以有效对管辖范围内各个企业的安全风险管理工作进行逐一监督指导。而在缺乏行业指导的判定标准和指南情况下，企业进行风险管理的内容和形式差异较大，对实际生产过程中存在的风险的严重程度难以准确把握，容易导致管理上的困难，大大降低了实际工作效率。二是行业层面工作流程未固化明确，缺少相关监督管理办法。目前基层行业管理部门对重大风险监督管理工作流程、上报流程还不明确，大大影响了实际工作的开展。通过开展交通运输行业安全风险防控标准研究，建立安全生产风险评估指标体系，规范交通运输行业安全风险评估管理机制，固化工作流程，制定行业指导的判定标准，编制形成《交通运输行业安全风险评估规范》，促进交通运输行业安全风险评估工作系统化、规范化、精细化，有效指导各运输企业开展风险自辨自控工作，强化落实企业安全生产风险防控主体责任，并为行业管理部门日常监管提供依据，对广西交通运输行业安全生产风险防控将产生重大的意义。同时，广西区交通运输行业也具备制定这些技术标准的基础和能力。本标准研究的主要目的：通过开展交通运输行业安全风险防控标准研究，建立安全生产风险评估指标体系，规范交通运输行业安全风险评估管理机制，固化工作流程，制定行业指导的判定标准，编制形成《交通运输行业安全风险评估规范》，促进交通运输行业安全风险评估工作系统化、规范化、精细化，有效指导各运输企业开展风险自辨自控工作，强化落实企业安全生产风险防控主体责任，并为行业管理部门日常监管提供依据。本部分适用于道路运输、水路运输、港口营运、公路工程建设、水运工程建设等交通运输行业领域的安全风险评估。交通运输行业其他领域的安全风险评估可参照使用。三、项目编制过程（1）成立标准编制工作组广西地方标准《交通运输行业安全风险评估规范》项目任务下达后，立即成立了标准编制工作组，制定了标准编写方案，明确任务职责，确定工作技术路线，开展标准研制工作。本标准由卢达聪、李志强负责整个项目的进度管理及组织协调工作；林增海、胡华平、姚凤金负责整个项目的质量控制；陈梅、彭建华负责大纲编制和组织实施工作，王景哲负责技术指导、何廷全负责项目的协助调研。本标准的具体内容由陈梅、彭建华、李春来负责编写，庞一华、田建、周京、陆宇翔、杨莉婕、蒋峰等协助编制，其余参与人员根据安排参与标准的编写。本部分负责起草单位：交通运输部科学研究院、广西智慧交通安全咨询有限公司、广西交通设计集团有限公司。本部分参与起草单位：广西壮族自治区交通运输厅、广西新恒通高速公路有限公司。本部分主要起草人：彭建华、陈梅、庞一华、胡华平、姚凤金、林增海、蓝日彦、吴小流、卢达聪、王景哲、李志强、潘凤明、冯学茂、陆山风、黄耀国、覃淇锋、潘荣建、何廷全、杨莉婕、蒋峰、莫振辉、李春来、李政、王伟、钟和君。彭建华负责整个部分的技术及组织协调工作，其余参与人员根据安排参与标准的编写。（2）资料收集、调查研究分析本标准起草人员的前期研究工作分为资料调查与研究、案例及数据收集检验、总结完善3个步骤进行：1、调研了国内外交通运输行业安全风险评估案例和相关的标准规范、规程及研究成果；2、搜集了国内及广西地区交通运输行业部分安全风险评估案例及数据资料；3、对搜集到的风险评估资料进行分类整理和研究，为下一步的标准编制工作提供必要的指导和技术支撑。特别是，标准编写工作组调研了《公路桥梁和隧道工程施工安全风险评估指南（试行）》、《高速公路路堑高边坡工程施工安全风险评估指南（试行）》、《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》、《港口工程施工安全风险评估指南》（沿海码头、护岸及防波堤分册）等规范、标准对重大致险因素严重程度的等级和可能性等级的规定情况，具体如表2～3所示。表1港口工程重大致险因素严重程度和风险事件可能性等级表严重程度等级风险事件可能性等级特大（5）很可能（5）重大（4）可能（4）较大（3）偶然（3）一般（2）可能性很小（2）小（1）几乎不可能（1）表2路堑高边坡、桥梁和隧道工程重大致险因素严重程度和风险事件可能性等级表严重程度等级风险事件可能性等级特大（4）很可能（4）重大（3）可能（3）较大（2）偶然（2）一般（1）不太可能性很小（1）从表中可以看出，根据港口工程的分级标准，把重大致险因素严重程度和可能性等级均分成了5级，而高速公路路堑高边坡、公路桥梁和隧道工程则把重大致险因素严重程度和可能性等级分成了4级。港口工程及公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范严重程度的分级依据是《生产安全事故报告和调查处理条例》和《水路交通突发事件应急预案》对人员伤亡、经济损失、环境污染、社会影响的危害程度，高速公路路堑高边坡、公路桥梁和隧道工程仅取人员伤亡、经济损失两项指标，严重程度处港口工程外均为四级，《港口工程施工安全风险评估指南》（沿海码头、护岸及防波堤分册）结合了实际，对人员伤亡损失进行了细化调整，其中2～5四个等级与国家有关标准一致，但增加了等级１“１≤重伤人数＜５”，随之，严重程度等级增加了等级1“小”，风险事件可能性等级增加了等级1“几乎不可能”。虽然判断指标增加了1级，但在使用风险矩阵法确定风险等级时，仍为四级，与高速公路路堑高边坡、公路桥梁和隧道工程相同。因此，这几项规范虽然估测过程不同，但风险等级的分级仍是相同，不会产生使用规范时产生无从选择的困难。（3）研讨确定标准主体内容标准编制工作组在对收集的资料进行整理研究之后，标准编制工作组召开了标准编制会议，对标准的整体框架结构进行了研究，并对标准的关键性内容进行了初步探讨。经过研究，标准的主体内容确定为基本要求，以及风险辨识与分析、风险估测、风险管控措施的要求。（4）调研、形成征求意见稿为确保本标准的编写工作有序开展，编写工作组在前期大量的研究工作的基础上，于2019年11月上旬完成了《交通运输行业安全风险评估规范》的编制大纲和工作大纲，并经内部评审讨论后，于2019年11月19日召开了大纲外部评审会，评审会针对大纲共提出了5条建议和意见。根据大纲评审专家的意见，以修改完善后的大纲作为项目的工作指导，编写工作组开展了标准正式的编写工作，并于2020年3月中旬完成了征求意见稿初稿。2020年3月20日召开了工作组讨论稿，对讨论稿进行了会审，根据会审意见修改后形成了征求意见初稿。2020年4月25日召开了征求意见稿初稿专家研讨会，根据专家意见和建议修改完善，形成标准征求意见稿。四、标准制定原则本标准的编制遵循国家、行业设计与施工相关标准。在充分调研的基础上，研究和分析了广西交通运输行业双重预防机制开展情况、相关安全风险评估案例以及国内外交通运输行业安全风险辨控技术的发展及现有成功经验。经过起草工作组成员讨论，确定标准编制遵循以下基本原则：（1）科学性原则本标准分析了国内外关于交通运输行业安全现状和特点，结合国内及广西地区交通运输行业安全风险评估的实施现状，在此基础上对已发布的相关标准、规范、规程、指南进行整理、归纳和分类，建立了科学、实用、合理的广西地区交通运输行业安全风险评估规范。（2）承接性原则本标准术语、符号、条文尽量与相应国家、国际、行业和地方标准的规定内容相一致，条文未出现自相矛盾的地方。标准技术内容与国家、国际、行业和地方标准兼容，未出现冲突，保证了一致性。标准技术内容中引用其他标准时，已明确指出所引用标准的内容或名称，增强了标准的可读性和可操作性。（3）可操作性原则标准的起草充分调研了国内外、广西区内交通运输行业安全风险评估的实施现状，征求了交通运输领域和安全领域的专家意见。编写组在此基础上进行了反复讨论和修改，编制此标准。标准内容针对性强，可操作性高。五、标准主要内容及依据来源根据广西交通运输行业实际，本标准所指的交通运输行业主要涵盖道路运输、水路运输、港口营运、公路工程建设、水运工程建设等重点领域。因此，本标准分为6个部分，即第1部分总则、第2部分道路运输、第3部分水路运输、第4部分港口营运、第5部分公路工程建设、第6部分水运工程建设。本标准的编制遵循国家、行业和广西壮族自治区现行有关标准的规定。编写工作组充分调研了国内外及广西地区目前采用的风险评估的实际案例、数据资料及研究成果，研究和分析了国内外及广西地区交通运输风险评估技术的现状。在此基础上结合广西地区交通运输风险评估工作经验，形成了《交通运输行业安全风险评估规范》。1、框架《交通运输行业安全风险评估规范第1部分:总则》征求意见稿内容共分7章，还包括前言和附录。第1章规定了标准的范围；第2章给出了规范性引用文件；第3章为有关术语和定义；第4章为交通运输行业安全风险评估的基本要求；第5章为风险辨识与分析；第6章为风险估测；第7章为风险管控措施。2、范围本部分针对交通运输行业安全风险评估提供共性要求，因此适用于道路运输、水路运输、港口营运、公路工程建设、水运工程建设等交通运输行业领域的安全风险评估。公路运营与养护、城市客运等交通运输行业其他领域的安全风险评估可参照使用。3、术语和定义本部分参考《风险管理术语》（GB/T23694-2013）、《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》等，对风险、致险因素、风险辨识与分析、风险评估、风险等级、可能性、后果、风险管控措施、风险降低等术语进行了定义。其中，术语“风险辨识与分析”改写了《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》中风险辨识的定义，把风险辨识与风险分析统筹考虑，更加合理。4、基本要求交通运输行业安全风险评估的基本要求主要考虑了自主实施、全员参与、全过程评估、动态调整、实施步骤、评估工作要求等方面。其中，自主实施，旨在落实交通运输生产经营单位主体责任，自主开展风险辨识、风险分析、风险评估等具体工作，必要时，交通运输生产经营单位可委托相关的技术服务机构协助开展相应的工作；全员参与，旨在落实各岗位安全职责，从主要负责人到基层人员，应根据岗位职责参与风险辨识、风险分析、风险评估等具体工作；全过程评估，旨在实现交通运输全过程的风险管控，风险评估工作应贯穿于交通运输生产经营全过程、各环节，并与业务管理有机融合；动态调整，旨在根据生产经营活动的变化，风险评估工作相应动态调整；实施步骤，将风险评估工作分为风险辨识与分析、风险估测、提出风险管控措施3个主要步骤；评估工作要求，要求风险评估工作应成立评估小组，评估小组成员应由主要负责人、分管负责人、业务及安全管理部门负责人、技术人员及基层人员代表等组成，评估小组成员应严格按照评估流程和要求开展评估工作，评估结果应通过评估小组集体讨论确定，道路运输、水路运输、港口营运、公路工程建设、水运工程建设等领域的风险评估工作除了应遵守本部分的要求，还要遵守相应标准的要求。5、风险辨识与分析风险辨识与分析的方法，根据安全系统工程理论的常用方法，结合交通运输行业的实际特点，对于运输作业活动，宜选用工作危害分析法（JHA）等方法进行辨识；对于设备设施、工程建设，宜选用安全检查表法（SCL）、预先危险性分析法（PHA）等方法进行辨识。风险辨识与分析程序参照《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》，分为确定辨识范围、划分作业单元、确定风险事件和分析致险因素。为了让风险评估工作指导性更强，设计了安全风险评估信息表，一方面记录风险评估工作相关信息，另一方面有利于指导风险管理工作实际。完成风险辨识与分析这一阶段后，交通运输生产经营单位根据风险辨识范围、作业单元、风险事件、致险因素等内容，填写安全风险评估信息表。6、风险估测风险估测方法应根据交通运输行业领域的特点和实际进行选择，宜采用建立相应评估指标进行风险估测。风险估测的指标、标准参照《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》。风险评估指标包括风险事件发生的可能性(L)、后果严重程度(C)两个指标。可能性统一划分为极高、高、中等、低、极低五个级别，后果严重程度统一划分为特别严重、严重、较严重、不严重四个级别，并分别在[0,10]这个区间赋值。风险等级大小（D）由风险事件发生的可能性(L)、后果严重程度(C)两个指标组合决定，并根据两个指标的乘积，安全风险等级由高到低统一划分为重大风险、较大风险、一般风险、较小风险四级。评估确定作业单元中各风险事件的风险等级后，根据风险就高原则，以风险事件的最高风险等级作为该作业单元的整体风险等级。完成以上步骤后，将每个风险事件发生可能性、风险事件后果严重程度、风险事件风险等级和作业单元整体风险等级填入安全风险评估信息表。根据动态调整原则，作业单元和风险事件初评为“重大风险”后，针对不可接受风险，交通运输生产经营单位应针对主要致险因素（人、设施设备、环境、管理），及时通过人、财、物、技术等方面的投入，以降低风险等级，经重新评估后可变更风险等级。针对因主、客观因素，无法降低的“重大风险”，应积极加强风险管控。交通运输生产经营单位发现新的致险因素出现，或已有主要致险因素发生变化，导致发生风险事件可能性或后果严重程度显著变化时，应及时开展风险再评估，并变更风险等级。7、风险管控措施风险等级确定以后，为了有效管控风险，交通运输生产经营单位应根据作业单元和风险事件的风险等级，制定相应的风险管控措施，并明确风险管控责任、制定相关制度、实施风险管控措施，把安全生产风险控制在可接受范围之内，防范安全生产事故发生。根据《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》的要求，重大风险的致险因素超出管控范围，或出现新的致险因素的，应及时调整风险管控措施。重大风险管控失效发生安全生产事故的，应急处置和调查处理后，应及时对相关工作进行评估总结，明确改进措施。参照《公路水路行业安全生产风险辨识评估管控基本规范（试行）》，风险管控措施包括监测预警、警示告知、风险降低、应急处置等。8、附录A安全风险评估信息表安全风险评估信息表反映风险评估工作过程的信息，包括风险辨识范围、作业单元、致险因素、风险事件发生可能性、风险事件后果严重程度、风险事件风险等级、作业单元整体风险等级、风险管控措施等内容，以表格的形式呈现。表3安全风险评估信息表风险辨识范围作业单元风险事件致险因素风险事件发生可能性风险事件后果严重程度风险事件风险等级作业单元整体风险等级风险管控措施人的因素设备设施因素环境因素管理因素六、预期的作用和效益1、预期经济效