卫生应急预案的编制

2025/4/151卫生应急预案的编制

一、应急预案的基本概念2025/4/1533（一）定义“应急预案”是针对可能应对的突发公共事件，预先编制的应对办法的方案。工作方案的一种类型，应急行动组织与工作的基本规范，应急计划的雏形。编制应急预案的目的是预先规范、争取先机、高效处置，最大程度地减少损失。同时，也为应急演练提供基本依据。突发公共事件突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。2025/4/1555（二）应急预案的特点1、针对性：应急预案是针对各种突发事件所编制的。2、全面性：应急预案是对突发事件应对工作的整体筹划。3、规范性：应急预案是规定职能分工、调整工作关系、统一行为和做法的文件。二、对预案的基本认识只有难以把握的活动才需要制定预案只有那些复杂、多变，不常出现、不熟悉、难以把握的活动才需要制定预案。环境稳定、常态工作情况下、组织形式已经固定，工作模式已经形成，在把握工作规律基础上形成的法规、制度比较完善，工作运行规范。不再需要预案规范。预案规范的是活动中可规范的部分预案不是一切活动的模板，其规范的内容只是可以预先明确的内容。如职能分工、指挥关系、工作关系、基本程序、基本内容、基本原则等。在实际工作中，许多工作还需随机应变、灵活处置。完全依赖预案开展工作是不实际、不可行的。预案中的成熟部分逐步被法规取代各级各类预案中，基本的、共识的、行之有效的部分都将逐步纳入法规体系之中。最后会实现突发事件应对工作的法制管理。法规是行为规范的核心、主体、准则，制度、预案是针对不同情况的扩展。三、应急预案编制的思想与原则2025/4/1511（一）编制思想以科学发展观为指导，以相关法律、法规为依据，贯彻以人为本、预防为主、全面协调的思想，坚持统一领导、分级负责、快速反应、协同应对、加强管理、科学处置的基本原则，认真汲取历史和各国有益经验，广泛征询相关各方意见，密切结合实际，充分预估与预设，科学合理规范，为应急行动提供基本依据，为应急训练提供基本指导。2025/4/151212（二）基本原则1、科学性原则应当在尽可能把握事件特点和客观规律的基础上进行。2．系统性原则全面筹划、整体设计，注意预案本身的系统性，以及各预案之间的系统性。3．动态性原则注重动态变化及发展进程，预测不同阶段的卫生需求和工作重点。2025/4/1513134．可操作性原则符合客观实际情况，能够有条件、能够做、做得到。5．预见性原则在已有经验和充分地预估、预见的基础上进行规范。只有在科学预见基础上编制的预案，才能切实指导应急处置的实际，四、应急预案体系（一）应急预案体系框架预案级别编制机构预案类型总体预案专项预案部门预案大型活动预案国家级预案国务院及其部门∨∨∨∨地方级预案

省级政府∨∨∨∨各市（地）、县（市）人民政府∨∨∨∨基层政权组织∨∨∨∨单位级预案企事业单位行政机关∨∨∨∨分队级预案应急分队∨∨

∨2025/4/15161、总体预案

总体应急预案通常是针对各类突发事件，对管辖范围内的所有组织机构应对突发事件所制定的预案。属于总体综合性预案，是国家、本系统、本单位应急预案体系的总纲，是下层各级各类应急预案的基本依据。通常由一级政府和行政机关统一编制、颁发。如《国家突发公共事件总体应急预案》162025/4/15172、专项预案专项应急预案是针对某一类型或某几种类型突发事件所制定的应急预案。是按照事件性质分类，体现事件发生、发展和应对特点的预案，由政府主责部门牵头，协调有关部门拟制，政府颁发。如《国家突发公共卫生事件应急预案》172009-6-32025/4/15183、部门预案部门应急预案是政府部门根据本部门、本系统职责，依据上级总体预案、专项预案赋予本部门的工作，主管部门根据本系统工作特点，对本业务系统和业务工作制定的应急预案。由业务主管部门牵头，联合有关部门拟制，政府颁发。如卫生部《核事故与放射事故应急预案》182009-6-32025/4/15194、大型活动预案大型活动应急预案是针对举办大型国际会议、大型会展和文化体育等重大活动安全威胁所制定的应急预案，具有局部综合的特点。由主办单位制定。如江苏省卫生计生委《江苏省重大活动重要会议医疗卫生保障工作预案》192009-6-32025/4/1520（二）应急预案体系的特点1、预案体系覆盖各级各类突发事件，规范不同层级和各类组织机构，形成网络交织的预案体系。2、每一个组织系统均可以编制各类型的预案，根据管理层次、应急任务、管理范围、针对的事态环境条件、把握的资源及能力不同，形成本系统或本单位的预案体系。2025/4/15213、上位预案指导下位预案，从宏观到微观紧密衔接。顶层预案重点规范组织工作，类似基本法。基层预案规范的重点是技术工作，类似程序法，整体规范内容越来越细。4、应急预案留有不断修正、完善余地，编制机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案，不断补充、完善。2025/4/1522（三）我国卫生应急预案体系我国卫生应急预案是以我国现行的卫生法律、法规为依据，在总结既往处理同类事件的经验、教训基础上，参考了一些国家处理危机事件的经验及联合国、世界卫生组织等国际组织的各种规划、预案和指南的内容，组织了大量有实践经验的专家进行编制的。2025/4/1523表2卫生应急预案体系

预案分类预案名称卫生应急预案体系专项预案公共卫生《国家突发公共卫生事件应急预案》医疗救援《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》单项预案自然灾害类《全国救灾防病预案》等4项事故灾难类《卫生部核事故与放射事故应急预案》传染病类《国家鼠疫控制应急预案》等10项中毒事件类《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》等3项恐怖事件类《卫生部处置核和辐射恐怖袭击事件医学应急预案》等4项2025/4/1524（续上表）

预案分类预案名称卫生应急预案体系部

门预

案外事《国际医疗卫生救援应急预案》药材《国家医药储备应急预案》航空《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》铁路《铁路突发公共卫生事件应急预案》公路《公路交通突发公共事件应急预案》水路《水路交通突发公共事件应急预案》海关《口岸应对突发公共卫生事件及核与辐射恐怖事件处置预案》重

大活

动《重大活动卫生保障应急预案》2025/4/1525表3卫生单项预案体系

预案分类预案名称拟制与颁布卫生单项预案自然灾害类《全国救灾防病预案》已颁发《全国抗旱救灾防病预案》已颁发《全国破坏性地震医疗救护卫生防疫防病应急预案》已颁发《高温中暑事件卫生应急预案》已颁发事故灾难类《卫生部核事故与放射事故应急预案》已颁发中毒事件类《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》已颁发《国家突发中毒事件医疗卫生应急预案》正在制定《全国食物中毒突发事件应急预案》正在制定恐怖事件类《卫生部处置核和辐射恐怖袭击事件医学应急预案》已颁发《卫生部处置生物、化学恐怖袭击事件医学应急预案》已颁发《全国炭疽生物恐怖紧急应对与控制预案》已颁发《卫生部处置爆炸恐怖袭击事件医学应急预案》准备制定2025/4/1526（续上表）

预案分类预案名称拟制与颁布卫生单项预案传染病类《国家鼠疫控制应急预案》已颁发《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案》已颁发《人感染高致病性禽流感应急预案》已颁发《全国肠出血热大肠杆菌O157：H7感染性腹泻应急处理预案》已颁发《青藏铁路鼠疫控制应急预案》已颁发《新发传染病应急处理预案》准备制定《天花应急处理预案》准备制定《脊髓灰质炎应急处理预案》准备制定《埃博拉、马尔堡出血热应急预案》准备制定《传染性非典型肺炎应急预案》准备制定五、预案编制的内容

及程序2025/4/1528（一）预案基本结构(1)总则(2)应急组织指挥体系与职责

(3)预防与预警机制

(4)应急响应

(5)后期处置(6)应急保障

(7)附则

(8)附录

2025/4/1529（二）预案各部分基本内容1、总则

由编制目的、编制依据、适用范围、工作原则4部分组成。编制目的：根据事件特点确定《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，为做好我省埃博拉病毒病防范和应对工作，有效降低或减少输入性疫情潜在危害，保障公众身心健康和生命安全，维护社会稳定，特制定本预案。

编制依据：法律、法规、规章及相关预案排列顺序：基本法、普通法、法规、规章、预案、国际条例等法规、规章、预案：国家、地方同一级别：执行主体是卫生部门排最前，其次是其他部门2025/4/15《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，依据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《防控埃博拉出血热疫情应急预案》、《埃博拉出血热防控方案》、《埃博拉出血热诊疗方案》、《湖北省突发公共事件总体应急预案》、《湖北省突发公共卫生事件应急预案》和《国际卫生条例（2005）》等2025/4/15适用范围：预案制订主体的管辖范围。如地域、职权范围《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，适用于全省各级卫生健康行政部门和各级各类医疗卫生机构埃博拉病毒病防治应对准备及应急处置工作2025/4/15工作原则：依据事件的特点来确定。不是生搬硬套。如非传染病事件，不能写外堵输入、内防扩散《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，在各级人民政府的领导下，建立联防联控工作机制，实行统一领导、部门联动；属地管理、分级负责；外堵输入、内防扩散；加强协作、联防联控；充分准备、提高能力；平战结合、常备不懈；依法防控、科学应对的工作原则。2025/4/152、应急组织体系及职责由应急领导及指挥机构职责和专业及保障机构职责2部分组成。预案的核心部分，解决由谁做，做什么的问题。不能规定上级机构、非卫生部门管辖的机构职责职责应该具体、明确，包括日常和突发事件发生时二个阶段的工作2025/4/15《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，2.组织体系及职责2.1应急指挥协调机构2.2办事机构2.3卫生健康行政部门2.3.1省卫生健康委2.3.2市（州）、县（市、区）卫生健康行政部门2025/4/152.4专业技术机构2.4.1疾病预防控制机构（1）省疾病预防控制中心（2）市（州）疾病预防控制中心（3）县（市、区）疾病预防控制中心2.4.2医疗机构（1）各定点医院（2）县级以上医疗机构2025/4/15（3）乡镇卫生院、社区卫生服务中心2.4.3急救机构2.4.4卫生监督机构2.5专家咨询机构2025/4/153.预防与预警机制：包括信息监测与报告、预警分级标准、预警发布或解除的程序和预警响应措施等；根据事件特点，不是每一个预案都要有预警信息监测与报告：明确由谁来做（机构），做什么（职责），怎么做（程序）2025/4/15预警分级标准、预警发布或解除的程序和预警响应措施：

预警级别可分为特别严重（Ⅰ级）、严重（Ⅱ级）、较重（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级）四级预警，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。每一级分级标准都要明确具体，有可操作性2025/4/15各级人民政府或卫生健康行政部门均可发布不同级别预警预警信息包括可能发生的突发事件类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信网络等公共媒体和组织人员逐户通知等方式进行。2025/4/154、应急响应

包括分级响应程序、信息报告和发布、应急处置、新闻报道等2025/4/15分级响应程序：包含响应标准、响应级别、响应程序响应标准：市级预案一般只明确三级、四级响应标准，不用规定二级、一级响应标准；县级只明确四级响应标准；乡镇卫生机构只要有疫情均应该响应，进行先期处置信息报告2025/4/15响应程序：根据事件特点一般由人民政府启动相应级别应急响应（注意：不是启动预案）也有由卫生行政健康部门启动应急响应的，如《湖北省自然灾害卫生应急预案》，4.1.1Ⅰ级响应自然灾害达到特别重大级别，省及地方各级人民政府启动自然灾害Ⅰ级响应时，省及地方同级卫生计生行政部门依据本预案启动自然灾害卫生应急Ⅰ级响应。国家卫生计生委启动自然灾害卫生应急Ⅰ级响应，省卫生计生委在国家卫生计生委领导下开展自然灾害卫生应急工作。4.1.2Ⅱ级响应自然灾害达到重大级别，省及地方各级人民政府启动自然灾害Ⅱ级响应时，省及地方同级卫生计生行政部门依据本预案启动自然灾害卫生应急Ⅱ级响应。4.1.3Ⅲ级响应自然灾害达到较大级别，省及地方各级人民政府启动自然灾害Ⅲ级响应时，省卫生计生委视情况启动自然灾害卫生应急Ⅲ级响应，地方同级卫生计生行政部门依据本预案启动自然灾害卫生应急Ⅲ级响应。4.1.4Ⅳ级响应自然灾害达到一般级别，省及地方各级人民政府启动自然灾害Ⅳ级响应时，省及市州级卫生计生委视情况启动自然灾害卫生应急Ⅳ级响应，县区级卫生计生行政部门依据本预案启动自然灾害卫生应急Ⅳ级响应。2025/4/15信息报告和发布信息报告：明确报告人、职责、报告时限、报告程序《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，各级医疗机构发现符合病例定义的埃博拉病毒病疑似或确诊病例时，应在2小时之内通过国家疾病监测信息报告管理系统进行网络直报，报告疾病类别选择“其他传染病”中的“埃博拉病毒病”。按照《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》的要求进行突发公共卫生事件或相关信息的报告。各级卫生健康行政部门应同步向本级政府与上一级卫生健康行政部门报告埃博拉病毒病确诊病例相关信息。2025/4/15信息发布：是否授权、发布机关、发布内容《湖北省鼠疫控制应急预案》为例，省卫生计生委可会同宣传部门及时向社会公布本省区域内鼠疫疫情。其它任何单位和个人不得公布鼠疫疫情。各地卫生计生行政部门可根据省卫生计生委发布的疫情信息，经当地人民政府同意，向社会公布本区域的鼠疫疫情。2025/4/15应急处置：由现场指挥和协调、现场处置与救援、安全防护、社会力量动员与参与4部分组成。现场处置措施要具体，程序要明确，要有可操作性，特别是县市层面的预案2025/4/15《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，将疫情状态分级分为三级，状态一：埃博拉病毒病疫情在境外持续传染蔓延，我国境内无埃博拉病毒病病例。状态二：我国境内发生输入疫情，湖北省境内无埃博拉病毒病病例。状态三：湖北省境内发生埃博拉病毒病输入疫情，疫情呈局部散发，尚未造成扩散。属于重大突发公共卫生事件（Ⅱ级）。不同的疫情级别相对应不同的处置措施2025/4/155、应急结束与后期处理

由应急结束、效果评估、善后处置等组成。2025/4/15应急结束：分终止条件和终止程序二部分，终止条件要具体，终止程序要明确由谁来申请，由谁来决定。《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，4.5.1终止条件：埃博拉病毒病疫情的隐患或相关危险因素被消除；最后一例病例发生后，经过最长潜伏期无新的病例出现；埃博拉病毒病疫情对我省公共卫生安全已不构成现实的重大威胁或危害。4.5.2终止程序如我省埃博拉病毒病疫情出现状态三的情形时，省政府启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应，达到应急响应终止条件，由省卫生健康委组织专家组评估，提出终止应急响应的建议，报请省人民政府批准后实施，并报国家卫生健康委备案。2025/4/15效果评估：明确由谁组织评估，评估内容，报告时限和报告机关《湖北省埃博拉病毒病疫情应急预案》为例，埃博拉病毒病疫情应急处置工作结束后，各级卫生健康行政部门应组织有关人员对工作情况进行科学、客观、全面的评估。评估内容主要包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取的效果评价、应急处置过程中取得的经验、存在的问题及改进建议，以及对社会、经济的影响等。评估报告上报本级政府和上级政府卫生健康行政部门。2025/4/15善后处理：包括恢复重建、抚恤补助、征用补偿、奖励、责任追究等方面规定2025/4/157、保障措施

由法律保障、通信与信息保障、应急支援与装备保障、技术储备与保障、宣传、培训和学习和监督检查5部分组成。8、附则与附录

由附则与附录2部分组成。附则：名词术语、制订、发布、解释、修订及实施等方面规定附录：工作流程图、技术方案等方面规定2025/4/15（三）应急预案编制要求（1）符合相关法律、法规、规章的规定；（2）体现党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、以块为主，军地协同、全社会共同参与的应急工作指导方针；（3）保持与上级应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域和相关专项应急预案、部门应急预案的衔接；（4）适应突发事件风险状况和具备的应急能力，结合本行政区域特点和部门实际，针对性强；（5）应对措施科学、具体，操作性强；（6）内容完整，简洁规范，通俗易懂，实用性强。在应急预案的编制过程中，下级预案在编制方式、编制技术、框架结构等方面对上级预案有所沿用，遵循了自上而下的路径。下级预案对上级预案的适度沿用和模仿有利于促进上下级预案间的衔接与协同；但过度模仿的后果，将直接造成其自身功能的虚化。我国的许多上级预案已经成为应急法规的一部分，其规范指引功能远重于实战操作功能。由于这种“以案代法”的过渡性安排为当前应急管理的现实所必须，因此，上级预案在可操作性上的欠缺情有可原。但对于省级以下的下级预案来说，由于其创制或补充法律制度的空间已经收缩殆尽，应定位为操作方案。但是，由于预案编制方针和具体编制过程中对上级预案的过度模仿，已经导致这些下级预案的可操作性受到严重损害。解决这一问题的关键在于，在充分认识上级预案与下级预案不同功能定位的基础上，有差别地设计两者的编制框架、编制程序和编制技术，结合各区县、单位的实际情况，制定出有一定灵活性的具体实施方案，促使后者“下沉”归位，切实增强其可操作性，才能适用于突发事件应对的实践当中。《湖北省卫生应急预案管理办法》对预案编制有相应规定。第六条卫生应急预案应当基本要素齐全、内容完整。不同层级的预案内容各有侧重。省级部门卫生应急预案侧重明确各类突发公共卫生事件和突发事件紧急医学救援的组织指挥机制、信息报告要求、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、市县级政府职责等，重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市县级部门卫生应急预案侧重明确各类突发公共卫生事件和突发事件紧急医学救援的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范市级和县级层面应对行动，体现卫生应急处置的主体职能；乡镇街道部门卫生应急预案侧重明确各类突发公共卫生事件和突发事件紧急医学救援的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、伤病员救治、人员临时安置点医疗保障等内容，重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。医疗卫生单位应急预案侧重明确卫生应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、卫生应急队伍组成、处置流程、可调用资源情况等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。2025/4/15第七条各级卫生行政部门和各类医疗卫生单位可根据应急预案，并针对突发事件现场卫生应急处置工作制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情形下的应对措施、应急物资保障和后勤保障情况、工作制度等内容。第八条各级卫生行政部门和各类医疗卫生单位可结合本地区、本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患监测分析、处置工作程序、响应措施、卫生应急队伍和相关单位联络员联系方式等。2025/4/152025/4/1559（四）预案编制基本程序成立组织，制定计划调查研究，编写提纲撰写条文，重点研讨征求意见，再次修改上报审批，下发执行组织演练，修改预案《湖北省卫生应急预案管理办法》第九条：卫生应急预案编制部门和单位应组成预案编制工作小组，吸收预案涉及主要部门和单位业务相关人员、专家及有现场处置经验的人员参加。编制工作小组组长由应急预案编制部门或单位有关责任人担任。2025/4/15第十条：编制应急预案前，预案编制单位应组织有关专家开展风险评估和调查研究，针对突发事件特点，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、治理隐患的措施，并对应急资源情况等进行调查，为制定应急响应措施提供依据。2025/4/15第十一条：卫生计生行政部门应急预案编制过程中应当广泛征求有关部门、单位的意见，与相关的预案作好衔接。涉及其他单位职责的，应当书面征求相关单位意见。必要时，向社会公开征求意见。2025/4/15第十二条：预案编制单位应当组织有关专家对本部门、本单位编制的卫生应急预案进行评审。评审应当形成书面评审意见并附有专家签名。参加卫生应急预案评审的人员应当包括卫生应急预案涉及的有关部门工作人员和有关突发事件卫生应急管理方面的专家。卫生应急预案的评审或者论证应当注重应急预案的实用性、基本要素的完整性、预防措施的针对性、组织体系的科学性、响应程序的操作性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。2025/4/15第十三条：预案编制工作小组或牵头单位应当将预案送审稿及各有关单位复函和意见采纳情况说明、编制工作说明等有关材料报送卫生应急预案审批单位。因保密等原因需要发布应急预案简本的，应当将应急预案简本一起报送审批。2025/4/15第十四条：卫生应急预案经评审或者论证后，卫生计生行政部门卫生应急预案由部门有关会议审议决定，以部门名义印发，必要时，可以由同级政府办公厅（室）转发；医疗卫