法学本科毕业论文-“大调解”视野下完善我国行政调解制度的思考

摘要在我国建设社会主义现代化的道路上，提出了构建社会主义和谐社会的目标。构建和谐社会是一项系统工程，需要建立和完善许多制度。从灵活有效地解决社会矛盾和纠纷的角度来看，行政调解制度是构建和谐社会的重要组成部分。这一制度的存在在一定程度上减轻了行政机关的压力。特别是在国家实施“大调解”工作模式的今天，行政调解制度作为一个基本组成部分发挥着重要作用。行政调解制度不仅为行政机关节省了大量的费用，而且为群众解决纠纷提供了更加便捷的调解手段。但与此同时，行政调解制度也存在一些问题，在一定程度上阻碍了行政调解制度的顺利运行。本文主要从“大调解”的角度，从四个方面阐述了我国现行行政调解制度存在的问题。同时，从扩大行政调解范围，优化行政调解组织、提高调解员职业素养，完善行政调解程序，明确行政调解效力四个方面阐述了完善我国行政调解制度的思路。关键词：“大调解”视野；和谐社会；行政调解制度；问题；对策

前言随着“大调解”机制的建立和迅速推进，行政调解以其独特的功能价值和功能优势，日益成为一种流行的纠纷解决方式，确立了其在“大调解“工作体系中的主导地位。然而，自20世纪90年代以来，由于对行政调解缺乏足够的重视，我国行政调解在制度供给、组织设计和实际运作方面存在诸多问题。在《国务院关于加强法治政府建设的意见》的指导下，通过加快行政调解立法、扩大行政调解范围、规范行政调解程序、明确行政调解协议的法律效力，建立专门的行政调解组织。因此基于我国现有制度，借鉴国内外学者的研究，需对行政调解制度进行完善。行政调解的理论分析行政调解的概念行政调解是指由国家行政主体根据国家法律、政策，本着自愿原则，通过说服教育等方式，解决与其行政职能有关的民事纠纷和行政纠纷，在诉讼之外主持的调解活动。行政调解作为行政主体解决纠纷的重要手段，存在于许多国家，如日本警察的行政调解和美国行政赔偿纠纷的行政调解。行政调解的特性主体上的行政性行政调解是行政主体为解决纠纷、消除纠纷而主持的调解活动。它是行政主体行使权力的一种方式。其主体既不是司法调解中的人民法院，也不是人民调解中的群众自治组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关和法律、法规授权的一些组织。在我国现行法律制度中，行政调解的主体基本设置在行政机关，而法律法规对授权组织行使行政调解权的规定很少，但《消费者保护法》和最近颁布的《治安管理处罚法》中有一些规定。对象的民事性行政调解的对象是公民、法人或其他组织之间的民事纠纷，如合同纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、知识产权纠纷等。这些民事纠纷的当事人的法律地位是完全平等的，没有秩序和服从的管理关系。这些纠纷发生在民事主体相应的民事活动中，而不是行政主体的行政活动中。因此，它不同于行政复议的对象。行政复议的对象是行政相对人对行政主体的行政行为不满而引发的行政纠纷。形式上的准司法性行政调解在形式上是准司法的，行政调解主要体现行政主体作为第三人对平等民事主体之间民事纠纷的调解。这与司法调解相同。行政主体作为调解人，是公正的。通过调解教育，对纠纷做出合理合法的判断。这种调解不同于一般具体行政行为，具有司法调解的一般特征，但在调解方式、调解程序、调解范围和调解效力等方面不同于司法调解。因此，行政调解在形式上是准司法的。调解方式上的非强制性行政调解并不是强制性的，行政调解程序的启动和运作，甚至其执行，完全是纠纷双方同意的结果。是否申请调解，是否达成协议，达成何种协议，当事人完全自愿，行政主体不能强制。在行政调解中，行政组织以组织者和调解人的身份出现，其行为不具有行政许可和行政处罚等强制性，而只是代表外部力量的劝说和教育，最终的决定应基于当事人不受欺骗威胁的真实意图。因此，在整个调解过程中，行政主体可以运用各种合法合理的方式进行调解，并在当事人意思自治的前提下达成调解协议。效力上的非拘束性行政调解属于非诉讼活动，一般来说，行政调解协议主要通过道德力量执行，例如双方的承诺和信誉以及公众舆论。当事人申请仲裁或单独提起诉讼的权利不能因为行政调解而受到限制，这与人民调解的效力类似。这违背了一旦协议送达即与判决具有同等法律效力的司法调解。目前，大多数学者认为，除个别情况外，调解协议一般不具有法律强制执行力。在调解协议的执行过程中，行政相对人拒绝甚至对抗调解协议。行政机关无权强制执行，更不用说采取强制措施了。然而，笔者认为正是由于这种情况，行政调解没有发挥应有的作用，反而浪费了当事人和行政主体的时间和精力，导致目前行政调解的作用没有得到应有的发挥。这也是行政调解长期被忽视的一个重要原因。救济方式上的特殊性由于行政调解是在双方当事人自愿的基础上完成的，如果双方当事人不同意调解行为，可以完全拒绝签署调解协议。行政调解当事人不得以不接受行政调解为由，以调解行政主体为被申请人或者被告提起行政复议或者行政诉讼。另一方面，如果行政主体及其工作人员在调解过程中采取不适当的手段，例如强迫当事人签字和作出承诺，则该行为实际上不属于调解，而是违反当事人意愿的行政命令。当事人对这种强制性行政行为不服的，可以申请上级行政机关复议或者以调解事项为由提起行政诉讼。因行政调解违法给当事人造成损失的，行政主体应当按照法定程序给予赔偿。“大调解”视野下我国行政调解制度存在的问题行政调解制度内容简单、对象含糊目前，我国行政调解的相关法律规定非常简单，只涉及调解的情况、调解的主体和客体。此外，调解的对象相对模糊，没有确切的范围和限制。据笔者统计，主要包括财产损害赔偿民事纠纷、轻微违法行为归属纠纷、行政赔偿金额纠纷和赔偿金额纠纷。它体现了人类的很大程度的决心和自由，很容易与其他纠纷处理方式混为一谈，不利于当事人选择正确的方式解决纠纷和纠纷。此外，调解对象的范围也有一定的局限性，只关注实际权益。这种狭隘的设置模式将难以充分发挥行政调解在现代行政中的作用。由于规定不详细，缺乏相应的程序，可操作性不强，容易依赖经验，这使得行政调解的运作盲目、武断。一方面，行政机关应当主动依法履行调解职责，或者根据当事人的申请及时调解民事纠纷。然而，由于规定不详细，一些调解机构不履行或不愿意履行其行政调解职责。一些行政机关认为调解费时费力，有时“吃力不讨好”。当事人可能不履行调解协议，这不利于政府权威，因此他们推卸责任，不愿调解。特别是一些跨地区、跨行业的重大疑难纠纷、矛盾很容易激化，一些涉及群众基本生活的热点和难点问题，很容易导致大规模的诉求活动。这些纠纷应该是行政调解的优势所在。行政机关应及时进行调解、疏导和预防，防止或减少冲突的加剧，维护社会稳定。然而，一些行政机关害怕承担责任，害怕困难，或者干脆忽视告诉当事人提起诉讼，或者干脆利落，缺乏耐心和细致的说服。另一方面，一些行政机关将行政调解视为攫取权力、获取利益的手段。在实践中，通常会发生强制调解、越权调解或强制履行调解协议。法律文件种类形式多样，层次参差不我国设立行政调解的法律文件种类繁多，几乎包括所有与行政调解有关的法律，包括行政法法规部、行政法规部、地方法规部、规章部以及大量的一般性规范性文件。关于行政调解的规定分散在众多文件中，人们很难全部掌握，内部冲突不可避免，无法形成一个有机统一的行政调解监管体系。在实践中，各种行政调解都是“独立”的，难以协调形成合力。“行政是一种诚信的社会，它是为了一系列有目的的目的而在未来形成的。”由于行政调解法律文书的种类和层次很多，包括法律、行政法规和部门规章，因此具有不同法律效力的法律文书中关于行政调解的规定是重复的，甚至是相互矛盾的。这可能导致交叉调解和重叠调解。例如，对于轻微刑事案件的调解，公安机关可以自行调解，而地方基层人民政府，如乡镇负责人、司法助理或乡镇政府指派的相关人员，也可以调解其管辖范围内的轻微刑事纠纷。其他行政调解领域也存在一定程度的这种情况。如何应对行政调解中的积极冲突尚未形成机制。鉴于目前我国对行政调解制度没有统一的法律规定，行政调解的相关内容仅零散在一些法律文件中。这导致中国行政调解制度的法律规范缺乏统一性。行政调解程序缺失调解具有灵活性的特点，但灵活性并不意味着不需要程序。如果没有适当的程序规定和最低要求的正当程序保障，当事人就很难达到完全自由和协议的理想状态，也就不可能有公平和合法的调解结果，可能会出现一些学者所称的“共识贫困”。在中国，几乎所有设立行政调解的法律文件都只设立了行政调解，而没有设立具体的调解程序。在实践中，行政调解主体往往根据其他行政程序或自创的调解程序进行调解，具有任意性。程序是公正、合理、及时解决争端的有力保障。行政调解缺乏基本的程序保障，当事人可能因程序不公而对调解结果不满意，难以自觉履行调解协议。行政调解必须有基本的程序保障。然而，在我国现行法律法规中，对调解程序的规定很少。只有《合同纠纷行政调解办法》有更详细的规定，《办法》只规定了五个简单的程序，即申请受理、调解、终止和备案，缺乏笔者认为行政调解中必要的一些程序措施和原则，如在调解中听取当事人的陈述和抗辩。这是程序民主和程序正义的基本要求，也是公民主体地位的体现。然而，由于“权力行政”的影响，行政主体往往不能充分听取当事人的陈述和辩护，当事人的陈述权和辩护权常常受到侵犯。这些程序缺陷往往导致当事人对行政主体失去信任，难以发挥行政调解功能。因此，立法应建立程序制度，以确保当事人权利的有效行使，这也是国外行政调解制度所倡导的程序参与原则。另一个例子是，行政调解没有指定调解的时间限制。指定调解的时限有助于确保调解的效率。如果在期限内无法达成调解，行政调解机构可以终止调解，这有利于督促当事人合理使用行政调解作为救济手段，有利于消除长期纠纷造成资源浪费的现象。然而，我们目前的调解制度没有规定调解的时限。行政调解的原则和方法不明晰行政调解的优点在于简单快捷，因此只需遵循一些基本原则即可。然而，我国法律法规对行政调解的原则没有明确规定，如公开原则。目前大多数行政调解都将公开作为一项基本原则。由于行政纠纷涉及滥用行政权力，“阳光是最好的防腐剂”，行政纠纷的调解应以公开原则为基础。然而，民事纠纷更多地涉及当事人的私人利益，与公共利益本身几乎没有直接联系。此外，在现实中，人们接受调解的重要原因是为了避免“家庭丑角”的曝光，而不是为了破坏和谐。因此，民事纠纷的行政调解应以不公开原则为基础，公开原则除外。就调解方法而言，调解工作注重结果而非过程，从而导致错误。我们的调解人经常依靠自己的经验来开展工作。对于传统投诉，投诉单涵盖了整个调解过程，但对于一些复杂的投诉，他们认为损害事实是显而易见的，并花费了大量精力来促进双方之间的和解。调解双方当事人之间损害事实因果关系的证据没有确定，物证也没有保存。当他们最终处理投诉时，他们发现许多证据不是自己掌握的，使他们陷入了两难境地。“大调解”视野下我国行政调解制度的完善对策适当扩大行政调解的范围如前所述，行政调解的范围一般仅限于民事纠纷、轻微违法行为、所有权纠纷和行政赔偿金额纠纷，并不涵盖上述所有方面。例如，民事纠纷只是行为人违反治安管理造成的财产损害和人身伤害的纠纷，也是基层人民政府调解的民事纠纷的一部分。所有权争议仅限于专利、商标、土地、森林、渔业、草原、矿产和水产品等领域。在行政调解的范围内，有些事项适用于调解，有些事项不适用于调解。纠纷解决机制不统一、不协调，在一定程度上影响了社会、政治和经济生活的正常运行，制约了行政管理的效率，不能发挥其应有的作用。行政调解的范围必须扩大，这是学术界的共识。然而，人们对行政纠纷是否纳入行政调解的范围仍有很多疑问，认为行政纠纷的调解似乎违反了政治和法律治理的原则。事实上，许多行政纠纷之所以发生，“是因为行政机关利用其优越地位，自觉或不自觉地给当事人造成困难。这种困难可以通过行政机关态度的改变而消除。”同时，行政主体享有的行政职权并非全部权利和义务，其中一部分是具有权利性质的行政权力。行政主体可以在法定范围内自由处分具有权利性质的行政职权。因此，借鉴法国的经验，将行政纠纷纳入行政调解范围是可行的。当然，基于各种实际因素，行政主体不能调解所有纠纷。因此，笔者认为应调整和补充以下三个方面。首先，所有涉及人身权利和财产权的民事纠纷，以及所有所有权和利益纠纷，都应该进行调解，这不仅不影响公共利益和其他组织和个人的权益，而且可以维护稳定和团结，促进社会和经济发展。只要在主持调解的组织的权力范围内，就可以进行调解。第二，在行政管理或其他公共或私人利益活动过程中，为实现行政目标和实现某些目标而就手段和方法或相关事项发生争议，例如在行政执法中是进行突击检查还是定期检查，而无论是及时整体开发还是逐步部分开发矿区，都可以纳入行政调解的范围。第三，在具体行政隶属关系范围内，各单位成员之间的相关行政纠纷可以纳入行政调解范围。优化行政调解的组织、提升调解员职业素养笔者认为，首先，在政府机构的职能中，应当设立专门的行政调解机构。虽然在许多情况下，人们会优先要求行政机关解决纠纷。然而，由于纠纷的类型不同，人们上诉的行政机关也不同。一些纠纷主体可以向工商行政管理部门申诉，一些纠纷主体可向土地行政管理部门等申诉。制度的构建必须有社会基础，不能脱离现有的制度现实。因此，笔者主张在各种行政制度中设立专门的行政调解机构，并配备专门的行政调解员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或相对丰富的社会经验，这有利于提高行政调解的运作效率，促进行政调解向专业化、专业化方向发展。其次，在人民政府调解中，笔者认为没有必要设立专门的调解机构，政府调解工作由各级人民政府法制办公室承担。这是因为法律事务办公室是各级人民政府的法律工作机构。具体承担各级人民政府的有关行政和法律事务，参与政府的调解工作。调解工作人员主要由法律事务办公室工作人员内部调动，或根据效率原则配备其他设备。如有必要，可以临时聘请公共律师参与。有人可能会问，法律事务办公室是否有能力进行政府调解？笔者认为，法律事务办公室作为政府的法律工作机构，具体负责政府调解工作。因此，法律事务办公室只能做好政府调解工作。就法制现状而言，做好政府调解工作的关键是提高行政协调能力。行政协调是指行政管理过程中的协调。它是一种管理行为，指导行政组织、行政部门和行政人员建立良好的相互合作关系，以实现共同目标，从而实现一定的行政目标。我们应该做好行政协调。法律事务办公室的工作人员除了提高专业素质外，还应树立大局意识和服务意识，不分个人得失。只有这样，我们才能有向心力，在各级政府授权下整合各部门解决纠纷的权力，做好政府调解工作。健全行政调解的程序公正是调解的灵魂，程序是公正的保障。对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几个方面：第一，当事人的适用；第二，验收；第三，面对面谈判；第四，达成协议；第五，调解协议准备就绪。笔者认为，除上述程序外，还应引入行政通知程序和听证程序。所谓行政通知，是指当争议当事人向行政机关申请行政调解时，行政机关必须向争议当事人说明必须注意的事项和行政调解的正确方式，不得随意忽视或拒绝。通过行政通知，可以向相对人明确行政调解的相关要求，从而帮助当事人正确行使权利，有效保护当事人的权益。听证程序是指行政机关在达成调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，然后说服和建议当事人引导其达成调解协议的程序。听证程序的目的是澄清事实，发现真相，并让各方有机会就争议事实发表意见。此外，当事人有权聘请代理人参与调解。其次，借鉴国外行政调解制度，建立积极的沟通机制，确保当事人充分享有表达真实意思的机会。通过积极沟通，双方可以了解对方的想法和合作的好处，从而达成谅解和妥协。沟通包括当事方之间以及当事方与调解主持人之间的沟通。法律应规定明确的程序，以确保各方享有这一权利。第三，明确调解期限，明确行政调解机构及其工作人员的法律责任。规定调解期限有助于保证调解的效率。考虑到我国的实际情况，最好将调解期限定为两个月。如果在期限内无法达成调解，行政调解机构可以终止调解，这有利于督促当事人合理使用行政调解作为救济手段，有利于消除因长期悬而未决而浪费资源的现象。责任是规范实施的保障。没有责任，程序和系统就不再可靠。因此，行政调解机构及其工作人员应明确其在行政调解中应履行的义务和违反义务应承担的责任，并建立相应的问责机制，确保问责到位，使行政调解机构及其工作人员能够真正为人民服务，推动行政调解活动在人们期待的和谐社会轨道上健康有序地运行。最后，建立调解与审判分离制度。行政调解纠纷一般属于行政裁决的范畴。如果无法通过调解达成协议，自然会对争议作出行政裁决。为了使争议裁决客观公正，原调解人应当回避。这是因为，首先，调解和裁决的分离可以避免调解人明示或暗示当事人。如果他们拒绝调解，裁决结果只能是相同的。第二，行政裁决者应避免先行。明确行政调解效力行政调解协议缺乏法律效力。最高人民法院发布的《关于审理人民调解协议民事案件的若干规定》确认了人民调解协议的效力，但没有规定行政调解协议的有效性。当事人不履行调解协议的，不承担任何法律责任。这样，行政调解就没有效果，反而浪费了当事人和行政主体的时间和精力。新颁布的《治安管理处罚法》意识到了这一点，因此，规定：“因民事纠纷引起的打架斗殴、损害他人财产等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解。当事人经公安机关调解达成协议的，不受处罚。调解不成或者没有达成协议的达成协议后，公安机关应当依照本法规定对违反治安管理的人进行处罚，并告知当事人可以解决民事纠纷，依法向人民法院提起民事诉讼。“这种做法确实可以促进当事人接受和解并自觉履行调解协议。然而，在大多数情况下，行政主体没有类似的行政措施来督促当事人履行协议。因此，行政调解协议应该具有一定的可执行性，即当事方认为行政主体有义务履行调解协议时，应当赋予行政调解协议一定的可强制执行性主动调解程序或调解协议违法的，可以在法定期限内向法院提起诉讼。诉讼的启动导致调解协议的自然无效，法院在判决中应尊重调解协议的合法、合理、合理的内容。同时，如果当事人在法定时间内既不履行协议又不向法院提起诉讼，调解协议生效，可以申请执行。

结束语在我国大调解制度的构建过程中，与人民调解和司法调解相比，行政调解目前处于弱势地位。规范层面上缺乏统一的行政调解立法，认知层面上行政调解相关主体意识淡薄是形式和实质原因。鉴于我国