基于政策工具-政策议题视角下老年教育政策研究

摘要：基于政策工具和政策议题视角，审视进入新时代以来北京市发布的老年教育相关政策文件，运用ROSTCM6和NetDraw2.084软件开展共词分析，对完善老年教育服务体系、优化老年教育投入、提升老年教育服务能力和凸显老年教育成果等四个议题，采用命令性工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具进行文本量化分析，发现北京市老年教育在政策工具使用上存在政策工具结构失衡、政策工具内部运用失调、不同政策议题下政策工具缺少系统变革工具、政策工具选择性单一等问题；同时提出“调整政策工具结构，优化政策工具的组合与占比”“优化政策工具与政策议题配置，提升政策与老年教育发展的契合度”“加强统筹规划与示范实践，进一步发展系统变革与能力建设的覆盖面”“加强施策的精准度，持续提升政府公共治理水平”等建议，助力老年教育高质量发展。关键词：老年教育；政策工具；政策议题；共词分析《北京市2023年国民经济和社会发展统计公报》统计显示，截至2023年年底，北京市60岁以上常住人口494.8万人，占常住人口的22.6%［1］，老龄化程度进一步加深。党的十九大报告首次提出中国特色社会主义进入了新时代。从此，我国发展进入了新的历史阶段。新时代背景下老年教育高质量发展应赋予其更多的使命和担当，使老年教育成为积极应对人口老龄化国家战略的重要组成和实现路径。若使老年教育保持良性健康高质量发展，必须有与之相匹配的政策作为指引和强有力的保障。一、研究目的老年教育政策作为老年教育发展的重要驱动力，是引导老年教育发展的“先锋队”，是推动老年教育发展的有力保障。从政策工具的视角对北京市老年教育相关的政策文本加以审视和评判，以提高政策的科学性、实效性，发挥好政策的导向功能、调控功能和分配功能，进一步增强老年教育政策与实践发展的契合度，提升老年教育治理水平，提高政府公共管理效能。二、研究方法选用M.Lorrain和A.Schneider政策工具分析方法，采用共词分析法分析老年教育政策文本，挖掘政策中高频主题词之间的网络关系，确定政策工具与政策议题，形成老年教育政策文本单元分析编码表；并从政策工具和政策议题两个维度，对老年教育相关政策中不同议题的出现频次和不同工具使用程度进行量化分析和统计描述，形成政策的现状和问题，对未来政策的调整提出建议，为政策制定者的教育治理能力提升和公共管理决策能力提升提供学术参考。三、研究内容（一）政策文本的选择政策文本选择自进入新时代以来，重要的、仍生效以及新发布的北京市老年教育相关政策文件10篇作为政策研究文本，分别为《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划（2016—2020年）》《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》《北京市关于加快发展老年教育的实施意见》《首都教育现代化2035》《北京市“十四五”时期教育改革发展规划（2021—2025年）》《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025年）》《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025年）》《北京市全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》《关于加强新时代首都老龄工作的实施意见》《关于加强新时代关心下一代工作委员会工作的实施意见》。（二）政策分析框架的确定1.确定政策工具政策工具的使用情况不仅能够体现政策的发展和侧重，还能够揭示系列政策文件的制定逻辑与实施规律，是研究者分析政策、制定者完善政策的可靠手段与依据［2］。在进行政策分析时，首要步骤是确定政策工具的分类体系。由于研究目标和对象的差异，因此当前政策工具的分类体系标准并不统一。国外学者E.S.Kerschen最早提出64种一般化政策工具，但没有进行分类［3］。M.Lorraine和E.Richard将政策工具划分为四类，包括命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具［4］。A.Schneider和H.Ingram提出了一个综合性的政策工具分类体系，该体系包括五种类型的政策工具，即权威型、诱因型、能力型、劝说型和学习型［5］。R.Rothwell和W.Ziegfeld将政策工具分为三类，分别是供给面、需求面和环境面［6］。综上，国外学者对于政策工具分类主要体现在两个方面：一是关注政策在不同领域的主体意图与影响，比如环境、供给、需求等；二是强调工具的属性，比如权威性、能力性、劝说性等。近年来，国内学者在政策工具分类的研究上，延续了国外学者的两个主要研究方向。例如，关志康将教育评价的政策工具划分为权威、激励、象征与劝诫、能力建设以及系统变革等五大类工具［7］；胡钦太等人综合了各类政策工具，通过命令性、能力建设、劝告激励以及系统变革等工具，对我国教育数字化转型的政策进行了深入分析［8］；于凌云和黄渺萍将政策工具划分为供给型、环境型和需求型等三种，以此来探讨我国老年教育政策的优化路径［9］。综上所述，根据北京市老年教育相关政策文本的特点，结合不同政策工具在各类研究中的应用情况，采用命令性工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具来分析老年教育的政策。2.政策议题的选择政策议题是政策体系建构的出发点，体现了政策制定者在实现特定目标的过程中对相关问题治理的重视程度［10］。使用社会网络分析，构建我国老年教育政策中的共词网络图，分析老年教育政策中高频主题词之间的网络关系，能够比较直观和清晰地反映出老年教育政策对哪些问题比较重视，即出现词频高、网络中心度高的关键词，反映其代表的政策议题被重视程度高。采用武汉大学沈阳教授研发并编码的ROSTCM6统计软件对研究样本进行高频统计后，使用NetDraw2.084生成政策文献共词语义网络图，如图1所示。老年教育政策议题主要集中在以下四个议题：一是完善老年教育服务体系，包括合理规划区域教育资源，扩大社会参与的教育服务规模，整合各类资源提供教育服务，开设试点院校等；二是优化老年教育投入，如政府投入、引导社会力量参与等；三是提升老年教育服务能力，包括增加老年教育学位、缩减城乡差距、创新教学方法、培训师资等；四是凸显老年教育成果，促使老年教育由文化娱乐向文化教育功能转变、向终身学习转变，老年学员在学习提升幸福感的同时，能够继续为社会服务，如组建老年教育志愿者服务团队、老年学习共同体等。为辨别不同政策条款中所涉及的政策工具与政策议题，对所收集的10份政策文本进行了编码，编码依据包括政策发布时间（编号）、文件名称、政策议题、语句数量以及政策工具类型。为了保证政策规定中的政策工具和政策议题编码的稳定性，采用双盲编码的方法，即由两位研究人员各自进行编码，并对编码结果进行了卡帕系数检测，以确保编码归类的一致性和准确性，提升研究的客观性与可靠性。检测结果表明，政策工具和政策议题的编码卡帕系数分别为0.81和0.93，编码具有较高的可信度。（三）研究结果与分析经过进一步讨论研究后，将10份政策文件中的语句制作生成了文本内容编码表，得到196个语言单元。构建了“政策工具-政策议题”的分析框架，如表1所示。1.政策工具分析整体的政策工具使用情况中“激励工具”是被应用最广泛的政策工具，占总数的47%，说明施策者对于老年人教育政策的选择主要基于价值观导向，给予积极反馈的方式，以激发并推动目标人群或者团体执行与政策目标相符的行为。这种方式旨在鼓励老年人积极参与教育活动，提升自身素质和生活质量，如《北京市关于加快发展老年教育的实施意见》中提到的“鼓励企事业单位、社会组织等社会力量及个人，通过不同形式举办或参与贴近老年人生活的教育服务”。“能力建设工具”占比32%，主要是希望能够为目标对象或群体提供技术、资源、信息方面的支持，以促进行动的有效性，如《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025年）》中提到的“加强思想道德、健康养生、代际沟通、智能设备使用等老年教育课程建设”。“命令性工具”占比11%，这类工具通常具有强制性和直接性，具有明确的执行方式和标准，要求目标对象必须按照规定的方式行事。《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025年）》《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》均使用了这类政策工具，如“培育100个市级老年学习示范校（点）及一大批区级老年学习示范校（点）”“每个村委会、居委会培育3～5个老年学习共同体”等。“系统变革工具”占比10%，其特点是具有较强的整体性、宏观性，是通过调整制度、改变机构的方式以实现整体系统的优化和协调，如《北京市关于加快发展老年教育的实施意见》中提到的“建立健全长效工作机制，把老年教育工作纳入本市教育发展规划和督导检查内容”。综上所述，从政策工具视角来看，北京市老年教育目前以激励性政策工具和能力建设政策工具为主，辅以少量的命令性政策工具和系统变革政策工具，目的是希望能够更好地发挥各老年教育机构的主体作用，整合社会资源参与，探索符合国家战略发展需要、北京市发展定位的老年教育服务模式，不断提升老年教育服务能力，形成更具时代特色的老年教育成果。2.政策工具－政策议题交叉分析由图2可以分析出不同政策议题下政策工具的使用情况。在四个议题中，激励工具都是使用最多的政策工具。为了更全面地探究其他政策工具的应用状况，以下研究将暂时不考虑激励工具，而是聚焦于探讨不同议题中其他政策工具的使用情况。在“完善老年教育服务体系”议题中，能力建设政策工具和系统变革政策工具使用较多，分别为11次和13次，其中，系统变革工具占全文本使用量的81.6%，可见其在这一议题中有举足轻重的地位。在“优化老年教育投入”议题中，能力建设政策工具使用最多，出现3次，但这一议题其实是所有文件涉及最少的，仅有4个文件有所提及，并且采用的大多是鼓励和能力提升政策工具，缺少命令性工具的使用。在“提升老年教育服务能力”议题中，使用最多的是能力建设政策工具，出现34次，且与议题内容直接关联。在“凸显老年教育成果”议题中，使用最多的是能力建设政策工具和命令性政策工具，分别出现14次和9次，说明对于老年教育学习成果，需要在提升服务能力的同时，辅以明确的硬性要求。四、政策研究中呈现出来的问题老年教育政策既是推动老年教育实施的“指挥棒”，也是实现老年教育高质量发展的保障。根据“政策工具-政策议题”的二维框架分析，可以看到北京市老年教育政策在政策工具的运用上存在多样化，在政策议题的关注上存在差异性。综上分析，当前北京市老年教育政策存在以下问题：（一）政策工具结构失衡会造成老年教育资源浪费在北京市现行的老年教育政策中，施策者更倾向于采用激励性政策工具和能力提升政策工具，而命令性政策工具和系统变革政策工具的使用频率则相对较低。具体来说，激励性政策和能力提升政策的实施都需要相应的资源支持，若过度使用，可能会造成资源浪费，进而影响到其他政策领域的资源分配。当前北京市老年教育的工作重点是改善供给、营造良好的教育环境。随着老年教育的逐步发展，高频次使用激励或能力提升工具可能会使个体或组织对这些政策产生依赖，抑制其自主创新和发展的动力，增加管理的复杂性，长此以往将会影响老年教育发展的可持续性。（二）政策工具内部运用失调会导致政策有效性降低政策工具之间具有错综复杂的交织与互动关系，若政策工具内部存在不均衡，则可能会阻碍目标的实现。在政策工具中，激励工具属于非强制性手段，由于它缺乏明确量化的要求，因此会对政策实施评价造成困难，导致政策目标出现偏离。例如“优化老年教育投入”议题，仅有激励工具和能力建设工具而缺少命令性政策工具。由于目标要求不明确，因此使施策对象在执行过程中模糊方向或选择性忽略，最终导致政策执行力大打折扣。（三）缺少系统变革政策工具导致政策难以系统推进由于系统变革政策工具的特点是通过制度、体系、结构的修改，因此促使政策能够在不同层级的单位和组织间顺利传递、协调一致，以达到系统性整体推进。当前北京市老年教育政策工具中对这一工具使用较少。如“提升老年教育服务能力”议题中就缺少系统变革政策工具，没有统一的办学标准、课程标准、教学标准，会导致不同机构对老年教育政策理解不一致，出现教学规范缺乏、办学监管缺失等情况，造成老年教育高质量发展的目标、系统性整体推进的新局面难以形成。（四）政策工具选择性单一会导致政策执行者理解偏差政策的执行者和利益相关方都是政策能够精准实施的重要影响因素，完整、合理、系统的政策条款是政策执行者与利益相关者理解、接受、开展政策活动的基础。反映在政策工具上，搭配合理、逻辑缜密的政策工具可以使政策容易被理解，具体可执行。研究发现，当前每一个政策主题下政策工具使用都聚焦一两种工具，其他工具与之相比稍显偏倚。例如，在“优化老年教育投入”议题中的11个政策工具中，使用激励性工具和能力建设工具的数量之和为8个，占比72%，系统变革性工具为2个，没有命令性工具。这就导致了该议题过度关注通过各种宏观的行为和机制来激励各主体对老年教育的投入，却忽略了做什么、如何做、怎么评价等方法问题，也没有重视谁来管、怎么管等路径问题，会使政策执行者产生理解偏差，执行目标偏离。五、政策建议进入新时代以来，老年教育高质量发展始终是政府追求的目标。（一）调整政策工具结构，优化政策工具的组合与占比政策工具的结构决定了对应政策执行的措施与模式，对政策落实的具体过程与实际成效也会产生较大影响［11］。这要求政策制定者理性分析各类政策工具的特征与性质，科学合理地安排不同议题下工具的使用比例，从而最大限度地发挥各类政策工具的优势。鉴于目前北京市老年教育政策中激励工具和能力建设工具使用过多，而命令性工具和系统变革工具使用不足的情况，建议在政策制定中适当运用智能化、数字化方法开展精准科学的数据调研和分析，了解不同地区、不同学校、不同老年群体的需求，判断当前所需要的政策工具，有针对性地制定政策。在政策实施中因地制宜地制定配套的标准流程、评价指标等，例如，根据城乡差异、根据区级学校与乡镇（街道）老年学校和村（社区）教学点之间的差异等，提出不同的目标要求，确保政策能够在实施前得到各个目标群体的重视，在实施过程中“市、区、乡镇（街道）、村（社区）”等四级服务体系联动，确保政策有效落实落地，并在实施结束后听取各个目标群体的客观评价。（二）优化政策工具和政策议题配置，提升政策与老年教育发展的契合度政策工具是实现政策目标的具体手段和方法，而政策议题则是政策制定过程中需要关注和解决的核心问题。只有当二者协同作用时，才能最大限度地发挥政策工具的整体效用。通过精准地选择和运用政策工具，可以更有效地实施政策议题，推动老年教育的进步与发展。政策议题的不断演变和深化，也为政策工具的创新和完善提供了动力和方向，因此必须注重政策工具与政策议题的协同作用，以实现政策效果的最大化。具体而言，在“完善老年教育服务体系”议题中，市级政策要对区级老年教育主管部门提出目标和要求，各区应针对本区区情，提出服务体系建设的目标和督导评价指标，以督促评促建；各个乡镇（街道）制订实施方案和执行计划，在做好引领的同时，为村（社区）教学点提供资金、物资、场地资源等服务与保障；村（社区）直接面对本村（社区）老年人，做好学习供需对接、教学活动及场地资源服务等；确保政策落实在不同供给主体之间的有效性。在“优化老年教育投入”议题中，政策可以“软硬结合”，在“政府补贴”“减免税收”等优化环境的“软”政策保障的同时，还需明确提出老年教育投入的规模或比例，设立统一的监管机构统筹管理等“硬”手段。在“提升老年教育服务能力”和“凸显老年教育成果”议题中，需要增加一些系统变革工具，如成立专项工作领导小组和实施小组，统一部署、统一实施、统一监管，加快缩小地区之间的差距，聚力搭建全市或者全区统一的老年教育成果展示平台、学术交流、艺术展演活动等，以便更全面地检验老年教育的学习效果。（三）加强统筹规划与示范实践，进一步拓展系统改革与能力建设的覆盖面当前，在北京市老年教育相关政策中，都提到了要发挥北京老年开放大学在“老年教育服务能力提升”政策议题中的统筹、引领、推动作用。如《北京市学习型城市建设行动计划（2021—2025年）》提出，依托北京老年开放大学及各区分校，扎实推进市、区、乡镇（街道）、村（社区）等四级老年教育体系建设，推进老年教育办学机构标准化。《北京市关于加快发展老年教育的实施意见》提出依托北京开放大学设立北京老年开放大学，统筹指导全市老年教育教学工作，为全市各类老年教育服务机构提供课程标准、师资培训、资源开发等服务。《关于加强新时代首都老龄工作的实施意见》提出，要充分发挥老年开放大学、老年科技大学辐射作用。而这些政策的真正落地，还需要北京老年开放大学能够运用好政策，弥补该议题政策工具中系统变革工具运用不足的短板，进行顶层设计，比如先在某个区试点开展政策实验、政策模拟、政策协同来解决当前北京市老年教育各单位之间的复杂关系，使政策能够有效地落实到每一个老年教育机构，确保老年教育机构之间能够协同发展。先由点到面，再由面成体，凝聚各方力量共同推动首都老年教育高质量发展。（四）加强施策的精准度，持续提升政府公共治理水平从老年教育的发展理念脉络来看，北京市老年教育经历从最开始的服务“老龄事业发