财政学概论完整教案

吉林工商学院教案（首页）

2009——2010学年第二学期第1周至第17周

课程名称财政学概论课程性质必修总学时：51学时

理论：49学时

任课教师金华鹏职称讲师实验：2学时

授课专业班级金融09305、09306

公共财政学概论出版社及

教材名称主编申长平中国财经2007.1

（第五版）出版时间

本课程主要讲授市场经济条件下财政分配活动的基本理论和基本

业务知识，通过本课程的学习，使学生在掌握基本理论的基础上对经

济生活中的有关财政现象和财政问题形成一定的分析能力，以便将来

作为一名经济工作者，对政府宏观调控的重要手段一一财政怎样发挥

其杠杆作用，以及与其他调控手段如何配合能作出比较全面的分析和

教学目的和思考。

要求通过教学使学生比较系统地掌握财政分配活动、财政政策、财政

体制的建立和运行状况等基本理论和基本知识，正确认识市场经济条

件下财政的职能以及财政在国民经济运行中的重要地位和作用，了解

税收制度、国债制度及国家财政政策应用等方面的知识，培养学生的

分析问题和解决问题的能力，为学习后续专业课程和从事理论研究及

掌握实际工作操作技能打下坚实的基础。

教学重点财政职能，财政支出，财政收入，政府预算，财政管理体制，财政宏观调

和难点控。

教学方法和手段课堂讲授

1.陈共财政学中国人民大学出版社2004年版

2.邓子基财政学中国人民大学出版社2003年版

主要参考资料3.蒋洪财政学上海财经大学出版社2005年版

4.郭庆旺财政学中国人民大学出版社2004年版

5.高培勇财政学中国财政经济出版社2004年版

第一章财政的概念3课时

第二章财政职能7课时

第三章财政支出基本理论4课时

第四章财政支出内容8课时

第五章财政收入基本理论3课时

阶段测验2课时

第章教学进程第六章税收原理3课时

第七章税收制度4课时

第八章国债5课时

第九章政府预算与国库制度5课时

第十章财政管理体制3课时

第十一章财政宏观调控2课时

总复习2课时

意见：意见：意见：

系部检查

签字：签字：签字：

年月日年月日年月日

学院部门检查

年月日

教案填写说明：

1、主要参考资料要求表明参考文献的名称、作者、出版社和出版时间。

2、教学方法、手段指使用直观教具、挂图、板图、多媒体教学及双语教学等方法。

3、教学进程内容包括课堂教学内容、教学方法、辅助手段、时间分配和作业布置等。

4、课程性质要求填写必修、选修、专业、基础。

5、教案要备有纸制和电子版两种，纸制大小要求同A4纸，教案正页要按章填写。

6、系部教研室主任应定期检查教师教案，并签署意见；学院定期进行复查。

教案（正页）

课程名称：财政学概论学时：3第1-2次课上课日期：3月4日、8日

1、教学目的和教学要求：通过本章学习，使学生了解财政学的对象与方法、财政的发展过程，理解财政

与国家的关系、财政与经济的关系，掌握财政的概念、财政要素与特征、财政产生的条件。

2、教学重点和难点：本章重点掌握财政的概念、财政要素与特征，难点是财政产生的条件、财政分配

的特点。

3、教学内容（按章、节）：

第一章财政的概念

学习要点

•财政与国家•财政的要素与特征

•财政与经济的关系•公共财政的基本要求

第一节财政的概念

一、现实生活中的种种财政现象

从人类社会发展史来考察，财政是一种历史悠久的经济现象。马克思曾指出：“在亚洲，从很古的时

候起一般说来只有三个政府部门：财政部门，或对内进行掠夺的部门；军事部门，或对外进行掠夺的部门；

最后是公共工程部门。”国有百政，财为之母，财政的历史至少与国家的历史一样久远。

当今世界，国家财政是一个涉及社会生活各个领域的复杂的经济分配活动。从居民的衣食住行到国家

的政治经济生活，时时处处存在着财政现象：规模宏大的电站、体育场，横跨江河的桥梁，四通八达的铁

路、公路，城市中风景秀丽的公园，大多数由财政投资兴建；国防、公安、司法、检察以及国家行政机关,

是靠财政拨款维持运行；国立学校、医院、文化、文物、档案等事业单位，也主要或部分地靠财政拨款来

维持和发展；城镇居民和农民均不同程度地享受由政府支付的各种福利、救济和补贴；工商企业、个体工

商业户以及达到一定收入标准的居民要依法向国家纳税；如此等等，不胜枚举。

诸如此类的问题，还可以提出很多。它足以反映出财政活动不仅牵涉政府活动的各个方面，而且与人

们的切身利益密切相关。总而言之，现代社会离不开财政，这是我们从社会生话中感受到的事实。但是，

感受到了的东西不一定能够深刻理解它，不能够深刻理解的事物，我们就难以很好地驾驭和运用它。为了

更好地认识财政分配规律，回顾一下财政的产生和发展是很有必要的。

二、财政的产生

财政不是从来就有的，它是人类社会发展到一定历史阶段的产物。

（-）剩余产品的出现为财政的产生奠定了物质基础

人类之初，由于生产力极其低下，劳动只能维持最低限度的生活需要，没有任何剩余。因此，产品的

分配只有在原始共同体内部实行直接的大体平均的分配，不存在再分配现象。随着劳动生产率的逐步提高,

劳动者创造的物质财富除维持自身需要之外还有了剩余。

剩余产品的出现客观上要求对产品实行再分配活动，为财政分配奠定了物质基础。马克思指出：“这

种剩余产品是除劳动阶级外的一切阶级存在的物质基础，是社会整个上层建筑存在的物质基础。”

（二）社会公共需要的形成和发展是财政产生的根本原因

从经济学角度分析，人既有个体需求，又有群体需求。前者为个人需求或私人需求，后者即为公共需

求或社会需求。人为什么会有公共需求或社会需求，原因在于人总是社会的人，人类生活自始是社会生活,

人非在社会中不能生存。一句话，人类活动具有社会性。人类活动的社会性必然产生出一定的社会公共事

务。

由于剩余产品的出现以及原始公社的瓦解，相对于个体家庭和个人需要的社会公共需要日益扩大并相

对独立存在。由于原始社会组织由小到大（从氏族扩大到胞族、部落以至部落联盟）的发展，生产单位却

向相反方向发展（由母权制到共产制家庭，到父权制的家长制公社，再到个体家庭），使得社会公共需要

的满足超出生产单位直接分配的范围，只能由社会共同利益的维护者和组织者一部落或部落联盟来实现。

可以认为，这种满足社会公共需要的分配已经具备了财政的雏型。

（三）国家的产生是财政形成的必要前提

剩余产品的出现，社会分工的发生和商品交换的发展，由此而来的私有制以及阶级的形成和阶级斗争

的发生，使氏族制度逐步解体，产生了国家。一方面，国家是靠部分地改造氏族制度的旧机关形成的；另

一方面，国家要维持其政治境治，需要建立军队、警察、法庭等阶级统治工具。国家既是阶级统治的工具,

又是管理社会公共事务的机关。国家机器产生后，为维持其存在和履行其职能，需消耗一定的物质资料，

但其本身并不从事物质资料生产，只有凭借政治权力，强制地、无偿地占有一部分社会产品。这样，一个

以国家为主体，以满足社会公共事务需要为目的的分配形式一财政分配，就从社会再生产统一、单纯的分

配环节中分化出来，成为一个特殊的分配范畴。

三、财政的发展

财政，作为维持国家存在和发展的分配工具，从经济上体现着国家的存在。迄今为止，人类历史己经

历过奴隶制、封建制、资本主义和社会主义社会以及与之相适应的国家形态，从而相应地存在着奴隶制国

家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政。

（-）奴隶制国家财政

奴隶制社会是人类历史上第一个以私有制为基础的社会，其生产关系的基本特征是奴隶主占有生产资

料和占有直接的生产劳动者一奴隶。奴隶制国家的国王不仅是最高的政治统治者，而且也是最大的奴隶主。

奴隶制国家财政有三个显著特点：一是国家财政依靠国王和诸侯以及官吏直接占有生产资料和奴隶，

通过直接剥削、努力劳动取得收人为主；二是由于生产力水平低，商品经济不发达，财政收支主要采取实

物形式；三是国王个人收支和国家财政收支不分，财政管理很不完善，财政收支也很不稳定。

（二）封建制国家财政

封建制生产关系的基本特征是封建主占有生产资料和不完全占有农奴，同时也存在着农民和手工业者

的小私有经济。封建制国家既是封建社会的总管理者，也是封建地主阶级剥削农奴和其他劳动人民的工具。

封建制国家财政的特点有：一是税收逐步成为国家财政的主要收入。随着土地以地主私人占有为主和

商品经济的繁荣，税收逐步成为财政收人的主要来源。二是财政收入形式由实物形式为主逐步向货币形式

为主转化。一般地说，封建社会以自然经济为主，财政收支主要采取实物形式。但到封建社会末期，商品

货币经济己有相当发展，货币形式的财政收支在财政收支中逐步居于重要地位。三是财政管理日渐完善。

封建制国家财政收支与帝王个人收支逐渐分开，并出现了公债、国家预算等新的财政范畴，国家财政收支

逐步有了计划，国家财政管理得到进一步完善。

（三）资本主义国家财政

资本主义经济是建立在生产资料私有制基础之上的高度发达的商品经济，劳动力成为商品，生产资料

变成资本。资本主义国家是为保护私有财产制度，维护资产阶级的根本利益服务的。资本主义国家财政是

资本主义国家实现其职能的物质保证。资本主义国家财政收入的主要来源是税收收入，通常占到全国财政

收入的80%左右；另外还有债务收人、国有财产收人、国营企业收人。资本主义国家的财政支出主要用于

军事支出、国家管理支出、社会支出和经济发展支出。

（四）社会主义国家财政

我国社会主义经济是以生产资料公有制为主体的经济，国家是实行人民民主专政的国家，国家代表着

全体劳动人民的根本利益。我国社会主义财政是政府履行其职能的财力保证，是政府进行宏观经济调控的

重要手段，是优化资源配置、满足社会公共需要、为全体劳动人民谋福利的财政。

我国的财政收人主要包括税收、国有资产收益、其他收人、债务收人等。财政支出主要包括经济建设

支出、科教文卫等事业发展支出、国防支出、行政管理支出等。

四、财政的概念

（-）财政的一般概念

古今中外，关于财政的定义可以列出数十种，这些都是学者们从不同角度探索财政概念的内涵和外延

的结果，各种定义无不反映了下定义者的财政学观点。本书只是本着兼收并蓄的精神，并根据现实经济活

动中我们所能观察到的财政活动所具有的一般特点以及财政产生及发展的考察，提出一个我们认为比较明

晰的财政一般概念：财政是为了满足社会公共需要，以国家为主体，对一部分社会产品的集中性分配。

（-）关于公共财政的讨论

近年来，“公共财政”这一术语使用频率越来越高，且争论很大，分歧颇多。我们认为，财政历来是

指国家财政或政府财政，它本来就是或者说应当是公共的，如果某类收人活动是私人的，就不是财政。在

英文中，“finance”一词具有财政、财务、金融多重含义，在其之前加上“public”（公共的）是为了区别

于金融和财务。在我国，财政、财务、金融具有明显区别，使用财政这一术语还是公共财政这一术语并无

实质差别。

但是，在我国提出公共财政却是有针对性的。在我国传统的计划经济体制下，财政上实行统收统支，

企业财务、家庭财务与国家财政的界限十分模糊。整个社会和国家以政府为中心形成一个大企业，财政则

成为这个大企业的总财务。由于企业和个人均不是独立的经济主体，整个社会经济活动从总的来看，就是

国家和政府的活动。市场取向的改革否定了计划经济的这种状态。此时的社会经济活动已不再由国家直接

以指令性计划安排决定，企业和个人逐步成为独立的市场运营主体。社会资源配置也由政府配置转变为市

场配置为基础和政府调节。但在1992年党的十四大明确提出经济体制改革的目标模式是市场经济之后相

当长时期，财政改革的方向和定位问题未能明晰化。正因为如此，从放权让利的城市经济体制改革伊始，

财政的职能范围就处于混乱之中，财政收支上的困难也一直伴随着我们，为了走出财政困难而进行的探索

更是显得曲折、艰难。计划经济体制下，我们搞过“生产建设性财政”；80年代末提出过“经营性财政”；

但在实践上，财政日益变成了“吃饭财政”。1992年把市场经济体制明确肯定下来后，与市场经济相适应

的财政到底是什么样子，实际上仍然是非常模糊的。正是在这种历史背景下，1998年底召开的全国财政工

作会议明确提出建立适应社会主义市场的公共财政体系。明确提出公共财政，既是对计划经济下的大一统

财政的否定，又解决了我国经济转轨中财政改革的走向和职能定位问题。

第二节财政要素与特征

一、财政分配的构成要素

构成财政分配的要素包括分配主体、分配客体、分配目的、分配形式。

1.财政分配的主体。如前所述，财政是伴随着国家的产生而产生的，从古至今的财政始终就是国家财

政。因此，国家是财政的分配主体。具体地说，就是各级政府。国家作为财政分配的主体，表明政府是财

政分配的执行者，是财政政策的制定者。政府可以在一定程度上改变财政分配的范围、方法、规模和结构。

但是，需要强调指出的是，经济主体并不能决定客观的经济关系，“一切政府，甚至最专制的政府，归根

到底都只不过是本国状况所产生的经济必然性的执行者”①。作为财政分配主体的各级政府，只有在正确

认识和掌握客观经济规律的基础上，才能真正把财政工作做好。

2.财政分配的客体，即财政分配的对象。关于财政分配的对象，理论界有多种说法，一种意见认为是

一部分社会产品；一种意见认为是一部分国民收人；还有一种意见认为是一部分剩余产品。近年来基本趋

于一致的意见是：从社会产品的价值构成分析，财政分配的主要对象是一部分剩余产品（M）,但生产资

料耗费的补偿价值C中的折旧部分有时也可作为财政分配的对象；劳动力价值V的部分由于个人所得税

的存在也部分地构成财政分配的对象。我们同意这样的认识，但同时认为，从社会产品的价值构成对财政

分配对象的深人分析是一回事，对财政概念的表述是另一回事，一种概念和它所表达的繁杂的现象并不要

求完全一致，因此，在财政概念中使用一部分社会产品的表述也是可以的。

3.财政分配的目的是为了满足社会公共需要。所谓社会公共需要，是指处于一定发展阶段上的社会维

持自身生存和发展必然产生和形成的社会公共职能和事务的需要。

把财政分配的目的概括为满足社会公共声要，是采用规范分析方法，从财政产生、发展的整个过程中，

对财政之所以存在及其一般本质的合理抽象。但不容否认，在历代阶级社会中，统治阶级往往利用其统治

地位将自身的需要粉饰成社会公共需要，或者将社会公共需要攫取为自身的需要，使社会公共需要遭到了

极大的扭曲。但是，社会公共需要是社会生存和发展的基本条件，具有客观必然性，没有一个政府可以完

全不履行其社会公共职能，否则，其政治统治将不可能长久和稳固。因此可以说，满足社会公共需要是财

政存在的根本理由，也是具有阶级统治职能的国家不得不承担的基本职能。

4.财政分配的形式。在自然经济条件下，财政分配曾经采取过力役形式和实物形式。随着商品货币经

济的发展，财政分配在采取实物形式的同时，也大量采取货币形式。到了资本主义社会，由于商品经济的

高度发达，国家财政收支全部采取了货币形式。

二、财政分配的特征

财政分配的一般特征可概括为以下几个方面：

1.财政分配具有国家主体性。财政属于分配范畴，但不是一般的分配。它是从社会再生产分配中分

化独立出来的一种以国家为主体的特殊的分配范畴，在分配过程中必然形成一种以国家为主体的特定的分

配关系。这种分配关系的建立和形成，主动权掌握在国家手中，除国家之外的任何经济单位或个人都没有

决定和选择的权利。这是财政分配区别于其他分配形式的一个最主要的特征。

2.财政分配具有强制性。财政分配是以国家的立法或行政权力规定的法律、条例和制度为直接依据而

进行的，是一种无条件的分配，是所有权的单方面转移。国家做出的规定，不必与任何方面协商，也不必

征得对方同意，这就构成了财政分配的强制性特征。这一特征集中地体现在组织财政收入上，尤其是税收

上。只要符合法律规定，企业、经济组织和个人必须依法履行纳税义务；否则，便要受到法律的制裁。

应当指出，国家要无偿地从经济单位和个人取得收入，没有法律的强制力和制约力来保障是无法实现

的。但财政分配的目的是满足社会公共需要，企业和个人都直接或间接地从国家提供的产品和服务中受益,

因此，培养人们的自觉纳税意识也是十分必要的。

3.财政分配具有无偿性，这也是财政分配区别于其他分配范畴的一个重要特征。

这主要表现在财政收支活动从整体和本质的角度来看，都是按照无偿原则进行的，财政收人与财政支

出都是不直接偿还的。国家向经济单位和个人征税以后，不再直接返还纳税人；从财政得到资金的各个部

门、单位和个人一般也无须偿还。

在一定条件和范围内，财政收支可采用信用方式，如发行公债、投资贷款。这些形式都具有偿还性，

但这些形式不能反映财政的本质特征。就公债来说，其还本付息最终要凭借无偿性分配来实现。

4.财政分配具有社会集中性。在社会产品分配上，就分配方式而言，根据投人生产的不同要素形成按

劳分配、按资分配、按能力分配等；就分配的范围而言，主要是在各经济单位内部及其之间进行的分配。

而以国家为主体的财政分配，一个极其明显的特征是社会范围内的集中性分配。这一特征在社会经济生活

中表现为各级政府都要从其所管辖的区域内集中一定数量的财政收人，并分配使用于本区域内的各项社会

公共需要。财政分配的社会集中性使财政分配活动能够直接体现政府活动的范围和方向，并为财政宏观调

控创造了条件。

三、现代公共财政的基本要求

如前所述，财政本来就是公共的，但其公共性有一个发展过程。目前，我国正在努力构建适应社会主

义市场经济的公共财政体系，而明确公共财政的基本要求，是建立公共财政体系的理论前提。

1.公共财政的公共性。财政是政府凭借政治权力对一部分社会产品的占有和支配。政府是由所辖区

域内居民让渡权力的结果，政府属于本辖区内的全体公众。政府权力从本质上讲是一种公共权力，公众是

权力主体，是政府的委托人。政府是公众实现利益与满足需要的工具，是公众的代理机构。显然，政府具

有公共性①。政府的公共性决定了财政分配的公共性。财政分配的公共性具体表现在：财政收人来源于社

会成员的缴纳，每个公民都有义务根据其能力大小或受益多少缴纳法律规定的税费；财政支出必须用于满

足社会公共需要，政府有责任为公众提供良好的社会公共产品和公共服务等方面。

2.公共财政的民主性。公共财政与社会公众的利益息息相关，全体社会成员必然对公共财政的运作有

着强烈的参与和监督意识。因此，民主理财是公共财政的内在要求。实行民主理财，既反映在人民通过自

己的代表对财政预算和决算的审查和批准，也反映在涉及公众利益的各种财政性和事业性收费应通过听证

会等形式，听取公众的意见和建议，还反映在重大建设项目应进行可行性论证，广泛听取专家及社会公众

的意见和建议，等等。

3.公共财政的公开性。公共财政的民主性客观上要求公共财政的公开性，没有公开，根本谈不上民主,

更难以实现公平。按照公开性要求，政府有责任通过各种形式，如广播、电视、报纸等宣传工具，公开全

部财政收支，让社会公众了解财政收人来自何方，财政支出用于何处，广泛接受社会公众监督，实现阳光

财政，透明财政。按照公开性要求，重大公共建设项目和大额支出还必须实行公开招投标制度，确定建设

队伍和供应商，防止暗箱操作可能带来的弊端。

4.公共财政的公益性。在市场经济条件下，企业以经济利益为目标，其行为动机是利润最大化。而政

府只能以社会公共利益为出发点，其职责是提供公共产品和公共服务，为市场的有序运转提供保证和创造

条件。政府应坚持不与民争利的原则，始终以满足社会公共需要为己任，政府的财政收支行为不应也不能

带有营利色彩。

5.公共财政的规范性。无规矩无以成方圆。数额巨大的财政收支如果没有严格的制度、严密的程序、

严明的纪律作保证，很难保证财政收入的及时足额上缴，财政支出的合理分配和高效使用。因此，公共财

政收支都必须规范运作。规范性首先表现在财政收支的法制化，即通过建立相关法规来约束财政收支行为;

其次表现在财政收支的统一性，即财政收支应有统一规章、统一的标准，不能够自行其是；再次表现在财

政收支的完整性，主要是指预算必须能够全面、完整地反映各级政府的全部财政收支。如果预算不能全面、

完整地反映各级政府的财政收支，不仅预算难以准确反映政府的活动范围、规模和方向，而且上述四项要

求也将大打折扣。

第三节财政与国家

一、财政是国家存在及实现其职能的经济基础

无论何种性质的国家，其存在都表现为拥有军队、警察、法庭等实体附属物以及从事行政、经济及其

他社会管理的机构。但它们自身并不生产任何物质产品，这些实体附属物和管理机构的物质需求都要通过

财政来取得。

国家机器自身的物质消耗需要财政支持自不待言。而国家职能的实现，即国家每一项政治、军事、外

交、司法活动以及各项事业的兴办也都需要财力作保证，如进行战争、从事外交、侦察破案、刑讯审判以

及兴办教育、修筑公园、架桥修路等公共工程等等。同时，国家机器的规模、国家活动的范围、国家职能

的大小都会受到一国财政经济状况的制约。超越财政经济的可能任意施展国家的“本领”，那就必然动摇

国家的基石，甚至导致政权的崩溃，这在中外历史上都是不乏其例的。

二、财政是国家配置资源的重要方式

财政作为政府的一种经济行为，自产生以来，就具有配置资源的功能，需要财政配置资源来满足社会

公共需要的物品和劳务，以维持社会正常运转。实际上，财政对一部分社会产品的分配和再分配的进程与

结果，就形成了一部分社会资源的政府配置。在社会经济尚未充分发展的情况下，政府主要是维护社会生

存的外部条件，其活动范围有限，政府的资源配置没有受到足够的重视。在现代市场经济条件下，政府必

须承担越来越多的资源配置任务，而作为政府经济体现的财政分配就成为政府实现资源有效配置的

重要方式。

三、财政是国家调控经济及干预社会生活的经济手段

（一）国家利用财政作用于其经济基础

恩格斯指出：“国家就是通过保护关税、贸易自由、好的或坏的财政制度发生作用的。”财政历来是国

家作用于经济基础的一个经济手段，这不是社会主义国家的特有现象，也不是资本主义发展到国家垄断阶

段实现国家干预政策的特有现象，而是作为上层建筑的国家为其经济基础服务、作用于其经济基础的一个

共同现象。当然，在不同社会形态下的不同国家中，在不同的历史阶段上，国家干预和调控的深度、广度

和力度，干预的具体形式是不同的。

在国外，各资本主义国家也都通过税收、公债、财政投资补贴等方式对经济实施干预和调节。特别是

资本主义从自由竞争、私人垄断发展到国家垄断时期，西方各主要国家更是广泛运用财政手段来全面干预

经济，包括财政投资建立国有企业、对私人企业给予财政补贴、通过政府采购影响商品流通、通过税收和

财政赤字调节总需求，等等。

我国要建立的社会主义市场经济体制是政府宏观调控下的市场经济体制。由于我国还是一个发展中国

家，我国的基本国情、经济发展目标和社会制度决定了政府对经济调控的范围和力度要比其他市场经济国

家更大一些，而政府财政则是宏观调控的重要手段。

（二）国家利用财政调节社会生活的其他方面

国家不仅利用财政调节经济，而且还利用财政调节社会生活的其他方面。我国历史上曾把税收作为促

进人口增长的重要工具。汉高祖时规定：百姓生育子女，免两年赋役；清康熙时规定：“盛世滋生人丁，

永不加赋。”在国外，原东德、保加利亚、蒙古等国均曾采取补贴、减税等措施鼓励生育。相反，韩国、

突尼斯、尼泊尔、泰国等国则采取财政措施限制人口增长。另外，历代世界各国在教育、环保、科技、卫

生等很多方面都广泛地采用财政措施予以调节。

应当指出，国家财政调节的主动性、广泛性并不是说利用财政干预和调节经济及社会生活都是积极的、

自觉的。调节干预适当，可以对经济社会起促进作用；调节干预不当，则有可能起阻碍甚至破坏作用。

第四节财政与经济

财政与经济的相互关系可以概括为：经济决定财政，财政影响经济。

一、经济决定财政

（-）经济发展的规模和速度决定着财政分配的规模和财政收支的增长速度

财政是以国家为主体的分配，能够为财政所分配的只能是物质资料生产过程中创造出来的社会产品。

因此，经济发展的规模和速度决定着财政分配的规模和财政收支的增长速度。一般而言，经济发展的规模

越大，水平越高，经济增长的速度越快，财政分配的规模也可能越大，财政收支的增长速度相应也越快。

1952年、1988年、1997年，我国国民生产总值分别为589亿元、11533亿元、74772亿元（GDP）,同时，

财政收入分别为183.72亿元、2628.02亿元、8642亿元，可见经济规模扩大，国民收人增加，财政收人的

规模才能扩大。表1—1所提供的若干数据进一步说明了经济增长速度对财政收人增长速度的决定性作用。

（二）经济结构决定财政分配结构，制约财政收入的增长速度

经济结构，是指国民经济各个部门、各个地区、各种成分、各个组织和社会再生产各个方面的构成以

及它们的相互联系、相互制约的关系，包括社会经济关系结构、部门结构、地区结构、技术结构等。所以，

经济结构对财政分配结构及财政收入增长速度的决定作用是多方面的。

1.社会经济关系结构（即所有制结构）、产业部门结构决定财政收入来源的所有制构成和部门构成。

1950年，在我国全部财政收人中，国营经济占33.4%。私营经济占30.2%,个体经济占34.5%,集体

所有制经济仅占0.3%。1958年，这一比重则分别变化为84.6%、0.1%、1.3%、14%,明显地反映出不同

经济成分在国民经济中的地位决定于各经济成分的收人在财政收人中的比重。产业部门结构决定财政收人

结构的显著例证是：随着社会经济发展，第三产业发展迅猛，1970年以来，美、英、法等国第三产业占

GNP比重达到50%以上，其提供的财政收人也占整个财政收人的50%以上。

2.物质资料生产结构决定财政分配结构。物质资料生产部门在生产中的比例状况决定着生产成果的实

物构成，进而决定财政分配结构。一方面，社会产品的实物构成决定着财政收入中生产资料与消费资料的

构成比例；另一方面，很大程度上决定着财政支出的方向和比例。在社会产品供给结构既定的情况下，财

政支出所形成的对投资品或消费品的需求结构要受供给结构的制约，如果超出这种制约，过多地安排了投

资支出或消费支出，都会引起供求之间的结构性矛盾，使部分产品供不应求而物价上涨，另一部分

产品则供过于求而销售疲软。

3.经济结构合理与否制约财政收入的增长速度。经济结构合理化，国民经济协调发展并保持长期稳定

的增长，财政收人也能够保持长期稳定增长。经济结构不合理，严重阻碍国民经济的良性循环和长期稳定

增长，从而影响财政收入的增长速度。这已为建国以来的实践一再证明。比如，某项产业或产品增长过快,

超出了现实的市场需求；或者虽未超出市场，但由于交通运输滞后无法运出，两者都会形成产品积压，无

法进人流通销售，因而无法实现其价值，生产者无法取得销售收入，财政收入也便无从取得。

（三）经济效益高低决定着财政收入的增长速度

经济发展的规模和速度决定着财政收支的规模和速度，这是一个总的趋势和一般规律。但是，它们之

间不一定是等比关系。财政收人的增长往往与经济发展的规模和增长速度不一致。这是因为，财政收人的

增长不仅取决于社会产品的数量，而且还受价格、成本、财政政策等多种因素影响。其中，经济效益对财

政收人的增长具有决定性作用。从产品价值构成分析，财政分配的主要对象是剩余产品价值，在标志着在

产品量一定的情况下，生产产品所耗费的物化劳动和活劳动越少，成本越低，剩余产品价值（M）越多，

经济效益越高，财政收入就能以较快的速度增长；反之，财政收入的增长速度必然降低。再从市场角度看,

即使生产的产品质量再高、成本再低，只要不适应或超过市场需求，就只能低价出售或仓库积压，从而导

致增产不增收甚至亏损，从而严重影响财政收人的增加。

（四）社会经济关系决定和影响财政分配

1.生产关系的性质决定财政分配的性质。财政分配关系是生产关系的特定部分，而分配关系的性质是

由生产关系的性质决定的。这不仅反映在不同社会制度下，财政分配关系性质的本质区别，而且反映在同

一国家的多种经济成分之间，财政分配关系的性质也有重大差别。具体到我国现阶段，国家财政与国营经

济、集体经济、私营经济、个体经济、合资经济等各种经济成分之间分配关系的性质也是有区别的。

2.一定的生产资料所有制形式决定财政分配的形式。对各种非国有制经济，财政一般只能通过税收集

中其纯收入的一部分；对于国有经济，财政不仅可以征税，还可以通过上缴利润和资产占用费等形式取得

收人。这反映了国家对不同经济成分在财政分配形式上的差别。

3.生产关系再生产状况制约财政分配规模。生产关系再生产状况是以其与生产力发展水平的适应程度

来衡量的。生产关系再生产状况良好，即适合生产力发展，可以极大地推动生产力发展，进而为扩大财政

分配规模创造可靠的物质前提；反之，只能出现相反的结果。

（五）经济体制及经济运行方式决定财政分配体制及调控方式

1.经济体制决定财政分配体制。从我国及其他国家的实践看，有什么样的经济体制，必然要求有与其

相适、相配套的财政体制。同样是资本主义国家，由于经济体制上的差别，财政体制也会有很大差别。美

国的自由市场经济，德国的社会市场经济和亚太式的政府主导型市场经济，形成了各自在财政体制以及财

政调控方式上的许多差异。我国传统的经济体制决定了财政上的统收统支，而市场经济的建立则要求分级

管理的财政体制。

2.经济运行方式决定财政调控方式。财政分配是在既定的经济运行方式下进行的，因此，财政活动与

经济运行方式有着密切的联系。概括地说，经济运行方式包括自然经济、自由市场经济、计划经济和混合

经济等多种。在自由市场经济下，财政主要为经济运行创造外部环境和条件，很少对市场直接干预；计划

经济下，财政直接干预企业的生产经营活动；混合经济下，财政主要以市场为中介，通过影响微观经济主

体的利益间接地对经济过程进行调节，但也通过投资、补贴直接参与一些企业的生产经营活动。

二、财政影响经济

（-）财政分配规模制约经济发展规模

经济发展的规模主要取决于资本形成的规模，而后者在一定时期又取决于投资规模。在国民收人一定

的情况下，财政通过介人国民收人的分配过程，可以影响国民收人在投资和消费之间的分配比例，进而制

约经济发展的规模。首先，在市场经济条件下，企业是最基本的投资主体，经济发展的规模一定程度上取

决于企业的投资能力及其形成的投资规模，而企业的投资能力又受政府税负水平的制约，并与其成反比。

可见，财政在国民收人分配中的比例制约着微观经济主体的投资能力，进而制约经济发展的规模。其次，

财政投资是社会物质资料再生产中资本形成的重要力量，适当控制财政支出中的消费性支出，可以扩大投

资性支出，从而促进经济发展规模的扩大。再次，在国民收入分配格局既定的情况下，财政还可以通过发

行公债的方式集中一部分居民手中的资金用于重点建设，从而推动经济的发展。

（二）财政分配制约经济结构、效益和速度

在市场经济中，经济结构的形成是以市场供求关系及相应的价格变化为基本导向的，但财政对经济结

构具有重要的调节作用。

1.财政投资从资金供给方面直接影响国民经济结构的形成。建国以来，我国用于扩大再生产的基本建

设投资主要集中于财政，财政的基建投资结构直接制约着国民经济产业结构、部门结构和地区结构的形成。

改革以来，形成了多元投资格局，但财政投资具有高度集中性、可控程度高的特点，其投资方向对改善经

济结构仍具有重要作用。比如，近几年来，财政加大对基础产业和基础设施的投资力度，极大地促进了我

国经济结构的协调发展。

2.税收、财政补贴等财政变量会影响价格和利润等市场变量，差别税率、税收优惠、财政补贴等会产

生对市场资源流向的导向作用，进而对产业部门及地区结构发挥调节作用。

3.财政投资支出、社会公共消费支出通过需求对产业结构形成重大影响。产业经济学理论证明：最终

需求和规模的变化是推动产业结构演变的重要动因之一。财政支出必然形成需求，支出的结构不同会形成

不同的需求，投人教育和投入医院所需求的材料和设备肯定是不同的。因此，财政不仅对社会总需求有重

要的调节作用，而且对需求结构也有很强的调节力度，从而通过需求改变和影响产业结构。

4.财政促进了经济结构的合理化和国民经济协调发展，可以使经济保持较快的增长速度和较高的效益。

（三）财政分配制约着社会再生产各环节的衔接和协调程度

财政分配形成的购买力是全社会购买力的重要组成部分，它对生产和消费起着联结作用，成为衔接和

协调再生产各环节的重要因素。首先，财政分配为商品交换提供购买力，从而为生产成果实现交换、进入

消费创造条件。其次，财政支出的总量和结构影响着社会购买力总量和结构与商品供应总量和结构的适应

程度，进而影响交换、消费的实现程度和再生产的循环状态。

（四）财政分配促进生产关系的变革、巩固和完善

财政历来都不仅仅是国家用以分配社会产品的工具，同时也是国家作用于经济基础的经济杠杆。财政

通过各种税收和拨款以及补贴形式，调节各经济成分的收人，调整国家与各经济成分之间的分配关系，从

而能够促进生产关系的变革、巩固和完善。建国初期，我国曾运用财政税收手段大力发展国营经济和支持

合作经济，强化了公有制经济在国民经济中的主导地位，促进了社会主义生产关系的建立和巩固。改革开

放以来，适应社会主义市场经济的生产关系的变化，财政也发挥了重要作用，比如对私营企业、个体经济、

个体经济、合资经济的阶段性税收优惠，对国有企业的放权让利等。

思考与拓展

材料

在现代社会和市场经济社会，政府的定位应当是公共服务型的政府，没有公共服务就没有现代政府。

但是，对于这一点，我国相当数量的政府及官员的认识并不是十分清晰和自觉的。在计划经济体制下，由

于政府扮演着“全能型政府”的角色，同时在宏观与微观、经济与社会两条战线上充当主体，对经济、社

会、政治等所有领域进行事无巨细的管理，因而不可能将自己的主要职能锁定在公共服务上。然而，在建

立社会主义市场经济过程中，由于某些地方政府及部门热衷于追求经济的高速度增长，把发展与经济高增

长甚至与GDP增长简单地等同起来，认为经济上去就是发展，以致出现了“GDP市长”、“GDP县长”，

逐步形成“经济型政府”的角色定位，其结果，必然是淡化、弱化了政府的公共服务的职能。

涧题］

1.什么是“全能型政府”、“服务型政府”？

2.在社会主义市场经济条件下，政府应该做哪些事情？说出你的理由。

3.我国政府应如何优化政府公共服务的投入结构？

教案（正页）

课程名称：财政学概论学时：7第2-5次课上课日期：3月8日、3月15日、3月18日、

3月22日

1、教学目的和教学要求：通过本章学习使学生了解现代政府职能、公共物品与私人物品的区别，理

解政府与市场的关系、财政具有三大职能的客观必要性，掌握市场失灵和缺陷的主要表现，财政的三

大职能含义、主要内容及实现途径，社会公共需要的含义、特征及层次性。

2、教学重点和难点：本章重点掌握社会公共需要的含义和特征、财政三大职能的含义及主要内容，难

点是市场失灵和缺陷的主要表现、经济稳定职能的内容及实现措施。

3、教学内容（按章、节）：

第二章财政职能

学习要点

•公共需要与私人需要•财政三大职能

•市场失灵与市场缺陷•公共产品与私人产品

第一节政府职能与财政职能

一、公共需要与私人需要

（―.）公共需要与私人需要

需要是有机体内部生理上或心理上的某种缺乏和不平衡状态。例如，水分的缺乏会产生口渴想喝水的

需要；生命财产遭受威胁会产生安全的需要；孤独寂寞会产生交往的需要等等。需要反映出有机体活动的

积极性源泉，是人进行活动的基本动力。人的各种活动，都是在需要推动下进行的。同时，人的需要也是

在活动中不断产生和发展的，当原来的需要得到满足时，人和周围现实的关系就发生变化，又会产生新的

需要。人类社会的需要五花八门，但从最终需要来看，可以概括为两大类：一类是社会公共需要，一类是

私人个别需要。例如，人需要吃饭、穿衣、住宿、休息等才能生存，它可以通过个人和家庭的途径来实现

和满足，如自然经济下长期存在的男耕女织就是解决吃穿的需要。在现代市场经济条件下，由于社会分工

的存在，人们可以通过市场购买物品来满足私人个别需要。

公共需要是和私人需要相对应的，第一章己经指出，社会公共需要是处于一定发展阶段上的社会维持

自身生存和发展必然产生的社会公共职能和事务的需要。它反映着人类作为“集体”存在和发展的需要，

或者说人的集体需要。这种需要难以通过个人或家庭的途径满足，只能通过政府来解决。

（二）公共需要的特征

相对于个人需要、家庭需要和生产单位的需要而言，社会公共需要具有以下几个特征：

1.社会公共需要具有社会集合性。社会公共需要既不是人人有份的个人需要，也不是个人需要的数

学加总。而是就社会整体而言，为了维持社会正常运行和发展，必须由政府集中执行和组织的社会职能和

事务的需要。它具有“不可分割性”，即不能分割开来予以提供和满足。如国防、环境保护等，都是这方

面的典型例证。

2.社会公共需要具有共同享用性。为满足社会公共需要而提供的产品和服务由社会成员共同享用，一

个或一些社会成员享用这种产品和服务并不排斥其他社会成员享用。例如，航海中使用的灯塔所发出的光

就是一种普照之光，任何一艘过往船只均不可能独自使用这座灯塔并排斥其他过往船只使用它。而为满足

个人需要或个别需要提供的产品和服务，只能为某个集体或个体享用，排斥其他社会成员对它的占有和享

用，具有排他性。

3.社会公共需要具有“外部性外部性即外部效应，是指一个生产者或消费者的活动对其他生产者和

消费者带来的利益或损失。根据承受单位受益还是受损，分为处部正效应和处部负效应。在某处建立一座

公园使该公园周围的商业、房地产和饮食服务业受益，即外部正效应；企业排出的废气、废水、污染了空

气和水源，则是外部负效应。在相互作用的经济单位中，往往并不因为其行为给社会带来好处而获得相应

补偿，或因为其行为给社会带来损失而负担成本，这样，就会发生私人成本和社会成本的偏离、私人收益

和社会收益的偏离。当市场机制不能解决外部效应产生的利益关系时，就需要政府以社会集中化的方式进

行管理。因此，由社会公共需要提供的产品和劳务也带有明显的外部效应的特征。

4.社会公共需要的项目具有非市场竞争性和非营利性。在市场经济条件下，满足私人需要的产品和劳

务具有竞争性和营利性特征。而满足社会公共需要的产品和服务往往勿需付出代价或者是支付与提供这些

产品服务之所花费的成本不对称的少量费用，具有非竞争性和非营利性。社会公共需要不可能通过市场提

供和满足，只能通过政府来提供。

5.社会公共需要具有客观性和历史性。

社会公共需要的客观性表现在：在任何社会中，社会公共需要都是维持社会存在和发展所必须的条件,

是不以人们的意志为转移的客观要求。现代资本主义国家大搞公共福利、普及教育、失业救济，乃是现实

的资本主义生产方式所产生的客观要求。就资产阶级贪得无厌的本性而言，决不希望给失业者以救济，给

老弱者以资助，但资本主义社会生存和发展的客观需要决定了资本主义国家不得不这样做。

社会公共需要的历史性，首先表现在它是一个历史的、不断发展变化的范畴。随着社会生产规模的扩

大，技术的提高，人们交往范围的拓宽，社会公共需要内容和范围都在增加和扩大。宇航、环保、义务教

育等都是在一定历史条件下产生的。另一方面，也有一些社会公共事务，由于生产力水平的提高和社会进

步，不再属于社会公共需要了，如一条小型水渠的修建、宗教祭祀等活动，在很多情况下，不再由政府来

组织。社会公共需要的历史性还表现在它总是历史地、具体地存在于特定的社会形态之中。在阶级社会中，

国家是社会的正式代表，是社会公共权力机关。因此，社会公共需要历史地、具体地表现为国家职能的需

要。

6.社会公共需要具有层次性。社会本身是一个复杂的系统，它可以分为范围大小不同的若干层次。在

国家存在的情况下，一个国家内总是分成若干级次的政府。各级政府都是特定范围的社会代表，执行特定

范围的社会公共职能。一般说来，全国性的社会公共需要，如国防、外交等，由中央政府提供，地方性的

社会公共需要，如地方公用设施、地方公路等，由地方政府提供，从而构成了社会公共需要范围的层次性。

按社会公共需要的性质和纯度划分，社会公共需要还可分为纯社会公共需要和准社会公共需要。第一

部分是纯社会公共需要，包括国防、外交、公安、行政管理以及普及教育、卫生保健、环境保护、基础科

学研究等。这些是典型的社会公共需要，其投入全部由财政提供。第二部分是准社会公共需要。这是部分

地具有社会公共需要特征，又部分地具有私人需要特征的事务。大学教育是这方面的适当例证。大学教育

并非全体社会.成员都可以享受，由于名额所限，进人大学具有竞争性和排斥性，而且可以实行收费，从

这个角度看，大学教育具有私人需要的特征。但从大学教育为社会培养高级专门人才，是任何社会的存在

和发展所必须的，具有显著外部效应来看，大学教育也应当属于社会公共需要。所以，许多国家的高等教

育既有国立，也有私立，国立大学既有付费的，又有免费的。准社会公共需要还包括社会福利和社会保险、

大型公共设施、基础产业和自然垄断产业等。

二、公共物品与私人物品

(-)公共物品和私人物品

如前所述，人类社会的需要各种各样，但最终可分为社会公共需要和私人需要。而满足这两类需要的

商品和服务也可分为两类：公共物品和私人物品。

公共物品，亦称公共产品或公共财货。在人们享用的产品和服务中，如果某一类产品和服务同时具有

非竞争性和非排斥性两个特征，这类产品就是公共物品。非竞争性是指当一个人消费某些产品和服务时，

并不影响其他人同时消费这种产品和服务，或者说消费者增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引

起的社会边际成本为零。非排斥性是指无法阻止人们对一项产品或服务的消费，或者说要阻止人们对某一

项产品或服务的消费的成本是无限大的。关于公共物品的典型例子是海洋中的灯塔，增加一些航船并不影

响原有航船对灯塔的利用；当然，我们也无法阻止一些航船对灯塔的利用。还有一个典型例子是国防，它

一视同仁地保护了本国的所有人，甚至于人们不得拒绝国防所带来的利益。在社会生活中，政府提供的许

多服务带有比较纯粹的公共物品色彩，如外交、治安、环保等。

私人物品是那些具有竞争性和排斥性的物品。它们可以分割并分别地提供给不同的人，当某些人消费

某项产品或服务时，其他人就不可能再享受该产品或服务；同时，阻止其他人消费该产品或服务不需要任

何代价。极其简单的例子是当一个人买下一种食品并吃掉后，其他任何人就再也无法享用该食品。私人物

品可以自给自足，但在市场经济下，通过市场提供私人物品是最有效率和最为普遍的。

(二)混合物品

公共物品与私人物品是社会产品中的两极。在两极之间，还有大量的物品兼有公共物品和私人物品的

性质，因而可称做混合物品或准公共物品。混合物品大致可分为两类：一类混合物品是消费上具有一定竞

争性的物品。这类物品由于消费者人数增加，可减少每个消费者受益的数量。比如公路，在一定车流量条

件下，车辆的正常通行互不影响，但车流量超过道路通行能力时，就会导致拥堵，必须增加执勤人员或拓

宽道路。此类物品也被称做拥挤性公共物品。另一类混合物品是技术上可以排斥他人享用的公共物品。这

类物品名义上向社会公众提供，但受益上可以排他。例如，城市中的公园如果收费就具有排他性。这类物

品也被称做价格排他的公共物品。

三、市场失灵与市场缺陷

历史证明，市场是一种有效率的经济运行机制，但市场功能不是万能的。经济社会发展中既存在市场

根本不能解决的问题，也存在市场可以解决、但解决得不够理想的事情。经济学称之为市场失灵和市场缺

陷。其主要表现在以下几个方面：

第一，公共物品。对于公共物品，由于其非竞争性和非排斥性，很少有人愿意免费供给，却可能形成

“免费搭车”的现象。以利益为动机和以交换为条件的市场不可能解决公共物品的供应。

第二，外部效应。外部效应是指经济行为主体从事某项经济活动而对他人带来的利益或损失。如上游

建水库下游可受益，是外部正效应；造纸厂对河流造成污染，是外部负效应。外部正效应导致利益外溢，

经济行为主体成本大于收益，利益无法补偿；外部负效应导致经济行为主体损害外溢或转嫁，经济行为主

体获得额外效益，他人承担损害。外部效应也是市场难以克服解决的问题，需要通过政府予以解决。

第三，自然垄断。在社会经济中存在一些规模效益递增的行业。如果该行业由一个企业来经营，效益

最高；如果有多家企业来竞争，成本反而会增加，效率则会降低。如邮政就是典型的例子。邮递业务一定

的情况下，多家企业只能瓜分既定的业务，增加成本。有一家企业来经营最为有利，但可能导致服务不周、

定价过高等问题。为此，政府可采用限价或国家垄断经营的方式。

第四，信息不充分。生产者和消费者均掌握必要的信息是完全竞争市场的一个必要条件。但在现实经

济生活中，生产者和消费者对信息的了解都是不充分的。一个生产者要上马生产一个产品，难以掌握全国

以至全球对该产品的供求信息；一个消费者要购买一件衬衫也不可能跑遍该城市的所有商店。政府却比私

人更有条件和能力了解掌握更多的信息。因此，提供商品供求状况、价格趋势等信息服务成为政府要做的

事情O

第五，收人分配不公。市场分配遵循要素投人和要素贡献相对称的规则。由于生产条件占有、受教育

水平及劳动能力的差异，市场制度形成的分配结果不可能达到社会认可的公平状态。因此，政府的调节成

为必要。

第六，失业、通货膨胀和经济波动。由于市场的自发性、盲目性等固有弊端，不可避免地会造成失业、

通货膨胀和经济波动，克服市场机制这些固有的缺陷，政府的宏观调控是必要的。这已为市场经济制度国

家的实践所证明。

四、政府职能与财政职能

（一）现代政府职能

自从有了国家，便有了政府。国家更迭，政府变迁，经济发展，社会进步，政府的职能范围日益扩大。

概括起来，现代政府具有以下三个职能：

1.政治统治职能。国家是阶级矛盾不可调和的产物，是实现阶级统治的工具。马克思主义的国家学说

深刻地揭示了国家的本质。由此决定，政治统治是政府的基本职能。尽管现代国家的阶级矛盾似乎没有历

史上那么深刻，阶级斗争没有历史上那么尖锐，而且政府的经济作用日益凸现，但国家的政治统治职能并

,（।大।jtfs

2.社会管理职能。管理职能是政治统治职能的基础。没有有效的社会公共事务的管理，政治统治将难

以维持。随着生产力的发展和社会的进步，社会公共事务的内容和范围也在不断增长和扩展，因此现代政

府在社会管理方面的职责和范围也在不断扩展，包括人口资源和环境的管理，社会公共设施的管理，自然

灾害的防治，交通运输的管理，文化、教育、卫生、艺术、体育、出版等事业的管理等等。

3.经济与发展职能。古今中外，历朝历代的政府都或多或少行使经济管理的职能。但是，国家大规模

地、全面地干预经济则是在资本主义经济产生严重危机，凯恩斯主义产生之后。尽管世界各国政府管理和

干预经济的范围和深度不同，手段各式各样，但概括起来，政府的经济管理职能主要包括制定经济法规、

制定产业政策和技术政策、建设和管理公共经济、实施宏观经济调控、保持经济稳定等。还应指出，国家

的经济职能不仅限于一般的管理层面，而且包括推动经济发展。如一些资本主义国家建立国有企业，对私

人企业予以补贴；我国长期实施的支援农业措施和正在实施的西部大开发等，都是显而易见的。

（二）政府活动的范围

在现代社会中，政府活动的范围十分宽广。但从理论上讲，在市场经济条件下，凡是经济单位与个人

能够做的事，政府不必介入，政府的活动范围应限于如前所述的市场失灵的领域。确定政府活动范围，可

以依据下述两条具体的判断标准：

1.能力标准。能力标准的基本含义是：个人、家庭以及经济组织都没有能力，必须由政府举办的社会

事务，或者说，惟有政府才有能力提供的社会需要，包括国防、社会治安、行政管理、.环境保护等等。

这些都是典型的社会公共需要，具有不可分割性和非排斥性两个基本特征。由此决定了这些产品和服务既

不能“自给自足”，也不能通过市场来提供，惟有政府通过集中化的方式来提供。

2.效益标准。效益标准可以这样表达：某些事务或需要只有通过政府集中提供才能取得最大的社会经

济效益，或者最大限度地满足人们的需要。效益的形式是多样的，既有社会效益，又有经济效益；既有宏

观经济效益，又有微观经济效益；既存在长远效益，又存在短期效益；根据能否用货币计量，还可分为有

形效益和无形效益。这些不同形式和层次的效益有时可能会发生矛盾，政府有责任协调这些矛盾，促进社

会总体效益的最大化。资源是有限的，需要是无限的，只有当资源集中在政府手中能更好地满足需要、发

挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有益的，也才是合理的。

（三）财政职能的界定

财政的职能是财政这一范畴所固有的客观功能。财政是政府的经济行为，是政府活动在经济上的实现

形式。财政与政府的这种内在联系，规定了财政职能范围必须与政府职能范围相适应，财政职能的履行必

须为政府职能的实现而服务。

依据政府活动的范围，财政职能应定位于三个方面：其一，财政应该致力于促进资源的有效配置，其

核心是提供市场难以有效供给的公共商品，包括国防、法律、社会秩序、环境保护、基本卫生保健、基础

教育和公共基础设施等；其二，财政应该致力于促进公平的收人分配，即通过税收、公共支出和转移支付

等政策手段，缩小过大的收人分配差距和各地区间基本公共服务的差距；其三，财政应该致力于促进宏观

经济稳定及社会稳定，即通过制定和实施有效的财政政策，并与其他方面的经济政策协调配合，努力促进

经济增长，增加就业，抑制通货膨胀，平衡国际收支。据此，财政职能可以归结为三个方面：资源配置职

能、收入分配职能、经济稳定职能。

第二节资源配置职能

一、资源配置职能的含义

正确理解财政的配置职能，首先需要弄清楚“资源”以及“资源配置”的含义。经济学所使用的“资

源”一词的含义与社会上一般所说的“资源”一词的含义有所不同。社会上一般所说的“资源”通常指自

然资源，例如，按照上海辞书出版社1980年出版的（辞海》对资源的解释是：“资财的来源。一般指天然

的财源。”所谓“天然的财源”，包括森林资源、水资源、矿产资源、野生动物资源等等。再如，通常我们

所说的某某地区资源丰富一般也是指自然资源。经济学意义上的资源含义比上述社会上一般所说的资源含

义要广。它可以有广义和狭义两种理解，狭义的理解是指用来生产商品和劳务的投人物，也即“生产要素”;

广义的理解是指社会总产品及一切形式的劳动力。本书就是在经济学意义上使用“资源”一词的。

资源并非取之不尽，用之不竭。“稀缺性”是资源的基本特征，即一定时期内，资源的数量总是有限

的，在数量上难以满足人们各种各样的全部需求。因此，客观上要求人类必须合理安排资源的各种用途，

并且有效地使用资源，更好地满足人们的需衷，这就是所谓的资源配置。通常我们所说的“合理配置资源”、

“优化资源配置”，事实上就是资源的合理安排问题。资源合理配置被国内外经济学界公认为是经济学研

究的核心问题。

资源合理配置需要选择适当的资源配置方式。在现代社会中，资源配置的方式主要有两种，即市场配

置和政府配置。在市场经济条件下，资源配置的主要机制是市场机制，资源流向主要受需求的引导，并通

过需求刺激价格，价格引导投资的传动过程来实现资源配置的过程。从总体上说，市场配置是有效率的。

但是，在资源配置过程中也存在着广泛的市场失效领域。这种市场失效的存在客观上要求政府介人资源配

置过程，弥补市场功能缺陷，承担起那些市场不能或不宜承担的资源配置任务。这就决定了政府必须承担

部分资源配置的职责。

财政是政府的财政，是政府占有和支配社会经济资源的主要手段。政府的资源配置职责要具体化到政

府财政的资源配置职能中去。财政的资源配置职能，是通过财政收支活动以及制定和实施特定的财政政策、

税收政策来实现的。组织收人是政府对社会资源的占有过程；安排支出是政府对其所掌握的社会经济资源

在各种用途间的分配和组合，这可以认为是财政对社会资源的直接配置。同时，财政通过对一部分社会资

源配置以及相关的财政税收政策，还可以间接影响其他社会资源的流向和结构。比如，财政投资改善了某

一地区的基础设施，就可以对经济主体的投资发挥引导作用。因此，我们可以把财政的资源配置职能概括

为：通过财政收支活动并制定和实施相应的财税政策，将一部分社会经济资源合理地配置于政府职能的各

个方面，并影响其他社会经济资源的流向和结构。最终尽可能使一切社会资源都能充分地按照客观规律的

要求合理组合，有效利用，取得最大可能的资源配置效益。

二、资源配置职能的客观必要性

如上所述，资源的基本特征就是稀缺，而人们的需求则是无限的。因此，客观上要求人类以最科学的

方式、最佳的比例把资源分配于各种不同的用途上去，并且以最高的效率使用资源，从而最大限度地满足

人类社会的需求。正如马克思所指出，如果说个别商品的使用价值取决于该商品是否满足一种需要，那么，

社会产品总量的使用价值就取决于这个总量是否适合于社会对每种特殊产品的特定数量的需要，从而劳动

是否根据这种特定数量的社会需要按比例地分配在不同的生产领域。马克思认为，按一定比例分配社会劳

动是一种自然规律，自然规律是根本不能取消的。在不同的历史条件下能够发生变化的，只是这些娜律借

以实现的形式。以上说明了社会经济资源合理配置的必要性，而我们所要回答的问题是：在社会经济中，

除了市场配置以外，为什么还需要财政对社会资源进行配置。这一问题可以从以下两方面来理解：

首先，财政配置资源是由于社会公共需要的客观存在。社会公共需要的客观存在决定了任何社会都不

可能仅仅通过分散的个人或其他社会单位对资源进行有效配置。这是因为某些社会公共需要是任何单个个

人或集团都无力提供的，如国防；对于另一些社会公共需要来说，尽管单个个人或集团有能力提供，但或

者因为其消费的不可分割性而不愿意提供，或者是若由个人或某集团分散提供不可能获得最佳社会经济效

益。所以，只要存在个人需要和社会公共需要的差别，财政对社会资源的配置就是必然的。

其次，在市场经济条件下，财政配置资源还在于市场缺陷的存在。历史实践表明，迄今为止，还没有

比市场更有效率的资源配置机制。但实践同样证明，即使完善的市场机制，也不可能对全部社会资源实现

最有效的配置。市场在资源配置方面的局限性或缺陷主要表现在两方面：一方面，生产者和消费者所能掌

握的选择产品和机会的信息是不充分、不全面的，加之价格不充分灵活、存在垄断等，使资源朝着合理方

向的转移受到限制；另一方面，市场机制以各经济主体的经济利益作为经济活动的出发点，以竞争为手段,

不可能将必要的资源导向那些社会公共需要的领域，导向那些微利、无利甚至亏本，但却为经济与社会发

展所必需的领域。因此，必须通过政府配置来克服和弥补市场配置的局限性，实现社会对资源的最佳配置。

三、资源配置职能的主要内容

如前所述，财政不仅是一部分社会资源的直接配置者，而且是全社会资源的调节者。这就决定了财政

资源配置职能包括了对用于满足社会公共需要的资源的直接分配和对全社会资源的宏观调节两个方面内

容，具体可概括为以下几方面：

1.社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置。这里的政府部门是指分配使用财政资金的部门，凡

不在此范围者，均称为非政府部门。财政分配过程就是通过集中货币资金，将资源集中到国家手中，由政

府支配。一定时期内，一个社会的经济资源是有限的。有限的资源如何在政府和非政府部门之间分配，是

资源配置的一个重要问题。政府占有资源过多，就会减少各经济主体支配的资源数量，从而影响经济主体

的活力；政府集中的资源过少，一方面难以满足社会公共需要，另一方面政府缺乏调节经济的物质力量，

同样会造成效率损失，惟有政府占有的资源和经济主体占有的资源达到均衡，才能使整个社会获得最大的

资源配置效率。同时，由于社会经济发展水平、社会政治文化条件