白石洞等四座水库水资源特许经营项目实施方案

长沙县白石洞等四座水库水资源特许经营

项目实施方案

一、编制依据及原则

1.1编制依据

1.1.1主要法律法规

《中华人民共和国预算法》（主席令第12号）

《中华人民共和国土地管理法》（主席令第32号）；

《中华人民共和国民法典》（主席令第45号）；

《中华人民共和国水法》（主席令第48号）；

《中华人民共和国水污染防治法》（主席令第70号）；

《中华人民共和国招标投标法》（主席令第21号）；

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令第709号)；

《中华人民共和国政府采购法》（主席令第68号）；

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号)；

《中华人民共和国企业所得税法》（主席令第63号）；

《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令第691号）；

《中华人民共和国资产评估法》（主席令第46号）；

《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）。

1.1.2主要政策文件

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意

见》（国发〔2014〕60号）；

《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发

〔2019〕26号）；

第1页

《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》

(国办发〔2022〕19号)；

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）；

《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问

题的通知》（财金〔2018〕23号）；

《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施

意见》（发改农经〔2015〕488号）；

《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资

有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委

员会财政部住房和城乡建设部交通运输部水利部中国人民银行令第

25号）（下简称“《特许经营管理办法》”）；

《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）；

《湖南省市政公用事业特许经营条例》（2016年修正版）；

《湖南省“十四五”水资源配置及供水规划》（湘水发〔2021〕

33号）；

《湖南省发改委关于盘活存量资产台帐的通知》；

《长沙市人民政府办公厅关于印发长沙市公共资源有偿使用管

理工作方案的通知》（长政办发〔2020〕17号）；

《长沙县盘活存量三资工作方案》；

《长沙县公共资源有偿使用实施办法》；

其他相关法律法规等。

第2页

1.1.3主要前期文件

《资产评估报告》；

《白石洞水库工程初步设计报告》等。

1.2编制原则

1.严格执行国家法律、法规、规章和政策规定；

2.转变政府职能，盘活存量资产，强化政府与社会资本协商合作；

3.保护各方合法权益，保证特许经营持续性和稳定性，确保国有

资产不流失；

4.兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益；

5.发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质

量效率。

二、项目背景及必要性、可行性分析

2.1项目背景

水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，对具备一定条件的

重大水利工程，鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营，是水利综

合改革的重要措施。自2011年湖南省被国家水利部批准进行水利综合

改革试点以来，省水利厅按照“政府主导、市场运作、社会参与、两

手发力”的改革思路，积极引导社会资本参与水利事业、盘活存量水

利资产，有效推动了水利投融资改革，提升了湖南省水利改革与高质

量发展效果。

第3页

为进一步盘活存量资产，激活水利资源的市场活力，形成存量资

产和新增投资的良性循环，合理扩大有效投资，降低政府债务风险，

2022年国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的

意见》（国办发〔2022〕19号）。《意见》明确，要重点盘活存量规

模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，如水利、

交通、清洁能源、保障性租赁住房等。为贯彻落实文件精神,湖南省

发改发布《关于建立盘活存量资产台账的通知》，积极推动落实省内

存量基础设施项目资产盘活。

长沙县水利资源丰富，水利资产存量规模较大，且具有较好的收

益性。县水利局通过梳理县域内水库资源，拟定将符合条件的白石洞

等4座水库以特许经营方式进行盘活。通过特许经营方式盘活存量水

利资源，既是长沙县实施水利综合改革的重要路径，也是响应政府关

于盘活存量资产、扩大有效投资的关键举措，同时对于转变政府职能、

降低政府债务风险、激发市场活力、打造新的经济增长点有着重要意

义。

2.2必要性、可行性分析

2.2.1必要性分析

（1）盘活存量资产

项目通过存量水库资产的经营权转让获得资金，有利于缓解政府

财政压力，平滑政府财政支出，同时为县域内基础设施建设开辟新的

融资渠道，实现存量资产和新增投资的良性循环。

第4页

（2）提高管理效率和服务能力

水利工程有其专业性和技术复杂性，在市场竞争机制下引入社会

资本，通过资源的优化配置，引导社会资本从全生命周期的角度统筹

运营、管理工作，利用其先进的技术和管理经验，提高水库运营效率

和服务品质，降低成本。

（3）加快政府职能转变

项目通过引入社会资本参与基础设施的运营管理，使得政府可以

从繁重的事务中抽身，从过去的基础设施公共服务的提供者变为监管

者，政府仅需对社会资本方进行规范管理，有利于政府和市场的有机

结合，促进政府向服务型转变。

（4）促进投资主体多元化

随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕

43号）等一系列文件的出台，政府的传统融资渠道受限，为满足城

市建设和水利建设发展的需要，创新投融资模式成为客观需要。项目

利用社会资本提供融资、运营服务，使得基础设施公共服务的投资主

体更为多元化，有利于推进投融资体制改革。

2.2.2可行性分析

（1）成熟的政策环境

国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基

础设施建设和经营的政策，如《基础设施和公用事业特许经营管理办

法》提出对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设

施和公用事业，鼓励和引导社会资本参与建设运营。具体到水利项目，

第5页

发改委、财政部、水利部发布的《关于鼓励和引导社会资本参与重大

水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）提出“对

公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可

通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引

社会资本参与”。一系列政策文件的出台为本项目的实施提供了较为

成熟的政策环境。

（2）广泛的实践基础

供水领域一直受到社会资本高度关注，一大批社会资本已经参与

过国内多个供水工程的投资建设与运营维护工作，水务投资人市场已

经培育发展起来，这些投资人不仅拥有雄厚的资金实力，而且很多企

业已经拥有供水运作的丰富经验。同时，目前全国范围内已有大量基

础设施和公共事业特许经营项目落地，其中不乏供水行业项目。国内

大量水利领域相关特许经营项目的实践，为本项目的实施提供了可供

参考和借鉴的丰富经验。

（3）有效的政府保障

本项目得到县政府的高度重视，全力支持，各相关部门在政策范

围内通力协作，保证项目的顺利平稳实施。

三、项目概况

3.1项目名称

长沙县白石洞等四座水库水资源特许经营项目（下称“项目”或

“本项目”）。

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3.2项目类别

存量项目。

3.3实施机构

长沙县水利局。

3.4合作期限

本项目合作期限30年，运营期30年。

3.5特许经营范围

本项目特许经营涉及长沙县四镇四座水库，通过特许经营权转让

引入社会资本，在特许经营期内由社会资本负责存量水库设施的运营

和维护，提供原水供水服务和农业灌溉供水服务，并获得供水服务收

入（以下简称，供水收入）。

本项目特许经营范围（水库）如下：

（1）金井镇：白石洞水库；

（2）高桥镇：桐仁桥水库；

（3）江背镇：乌川水库；

（4）开慧镇：团结水库。

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团结水库白石洞水库

桐仁桥水库

乌川水库

图1项目特许经营范围示意图

（注：本项目特许经营范围为红色圆圈区域）

第8页

3.6项目实施内容

本项目实施内容为长沙县范围内的4座水库，包括白石洞水库、

桐仁桥水库、乌川水库和团结水库。

表3-1项目清单一览表

基础供水量（万m³）

序号水库名称位置概况

原水供水灌溉供水

中型，库容1485万

1白石洞水库金井镇800685

m3，2022年建成

中型，库容1614万

2桐仁桥水库高桥镇5401074

m3，始建于1980年代

中型，库容1505万

3乌川水库江背镇4561049

m3，始建于1970年代

小一型，库容516万

4团结水库开慧镇410106

m3，始建于1980年代

（1）白石洞水库

白石洞水库位于长沙县金井镇，坝址位于湘江二级支流金井河上

游丁家洞溪上。白石洞水库于2017年开工建设，2020年5月下闸蓄水，

2021年底水库管理所绿化、管理设施及水保工作完工，2022年8月，

白石洞水库工程通过竣工验收。

白石洞水库工程由大坝、泄洪洞等组成，是一座以灌溉、供水等

综合利用的中型Ⅲ等工程。白石洞水库控制流域面积12.0km2，埋石

混凝土重力坝，最大坝高50.7m，水库正常蓄水位127.0m，相应库容

1485万m3；校核洪水位128.48m，总库容1642万m3；灌溉面积3.51万亩，

灌溉库容1360万m3；生活用水备用库容70万m3，供水对象重要性中等。

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表3-2白石洞水库

类

图

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区

位

图

实

地

图

第10页

（2）桐仁桥水库

桐仁桥水库是湘江流域捞刀河水系的一个中型防洪控制性工程，

位于长沙县高桥镇范林村。桐仁桥水库于1979年5月正式开工，1980

年3月水库枢纽工程竣工开始蓄水，1989年完成灌区建设。2007年至

2008年进行水库除险加固工程主体工程建设，2010年通过主体工程投

入使用验收，2015年8月通过竣工验收。

桐仁桥水库总库容1834万m3，正常库容1614万m3，死库容264万m3，

校核洪水位100.4m，正常水位98.7m，死水位83m，坝高22.14m。枢纽

工程包括一座主坝、四座副坝、高、低涵和溢洪道，灌区工程包括由

16座渡槽，108个涵洞，9000m明渠组成的24.7km主干渠和共计34km

长的10条支渠。

表3-3桐仁桥水库

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位

图

第11页

实

地

图

（3）乌川水库

乌川水库位于长沙县江背镇江背社区，所在流域为湘江一级支流

浏阳河。乌川水库工程于1956年开始兴建，1966年7月基本竣工，1971

年至1973年对水库进行扩建形成现有规模。乌川水库坝址控制集雨面

积12.65km2，干流长度7.5km，干流平均坡度24.2%，水库正常蓄水位

127.8m，实际水深33.75m，正常库容1505万m3，水库淹没面积为1500

亩。该工程由枢纽和灌区两大部分组成，枢纽工程由主坝、副坝、溢

洪道（二级）、输水隧洞等建筑物组成。主坝为粘土心墙坝，坝顶轴

线长238.5，坝底轴线长55m，最大坝高37.1m，坝顶高程131.15m，坝

顶宽度5.7m。灌区主要由总干渠、北干渠、南干渠、北中渠、南中渠、

北支渠组成，总长95.5km。设计灌溉农田5.4万亩，实际灌溉3万亩，

是一座以灌溉为主，兼顾防洪、供水等具有综合效益的中型水利工程。

第12页

表3-4乌川水库

类

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图

实

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图

（4）团结水库

团结水库位于长沙县开慧镇锡福村，是一座以灌溉、供水等综合

利用为主的小一型水利工程。团结水库坝址控制集雨面积4.8km2，总

第13页

库容为618.12万m3，正常库容516万m3。主坝为心墙土坝，正常蓄水位

129.83m，最大坝高38.5m，坝顶高程133.44m，汛期水位129.83m。

表3-5团结水库

类

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图

实

地

图

第14页

3.7投资规模

本项目总投资为93402万元。项目为存量资产项目，不涉及新建

项目，项目投资仅为存量资产经营权转让价值。

本项目转让项目产权所有人拥有的白石洞水库等4座水库的经营

权，受让方具有设施资产除处分权之外的占有、使用、收益、管理、

运营和维护的权利，该资产经营权转让后，原资产所有人仍具有项目

资产所有权（或土地使用权），不再对其拥有占有、使用、收益、经

营、维护和抵质押的权利，且特许经营期内不得对资产进行处分。

根据资产评估报告，本项目4座水库经营权评估价值为93342万元

（评估基准日为2022年9月4日），根据本项目实际情况，调整增加前

期费用60万元（估值），项目总投资额为93402万元。具体金额见下

表：

表3-6项目投资情况简表

序号项目名称金额（万元）

1前期费用60.00

2市场评估值93342.00

3总投资额93402.00

3.8项目产出说明

3.8.1项目直接产出

（1）产出内容

社会资本方通过获得特许经营权，在特许经营期内提供运营维护

本项目设施的服务。按照协议约定，社会资本方享有水库经营权，负

第15页

责水库的经营活动，主要包括提供原水供水服务和农业灌溉供水服

务。

（2）产出标准

水库防洪标准：按照《防洪标准》（GB50201-2014）和《水利

水电工程等级划分及洪水标准》（SL252-2017）的规定，根据水工

建筑物的级别，采用防洪标准（洪水重现期）如下：

表3-7水库防洪标准

标准重现期（年）

水库级别永久性挡水和泄水建筑物消能防冲建筑物

设计标准设计标准

白石洞水库Ⅲ5030

桐仁桥水库Ⅲ5030

乌川水库Ⅲ5030

团结水库Ⅳ3020

水源保护标准：严格按照《中华人民共和国水污染防治法》、《中

华人民共和国水法》等法律法规的有关规定，坚持以预防为主，保护

为先的方针。严格遵守环境保护部《饮用水水源地保护区划分技术规

范》(HJ338-2018)一级保护区、《地表水环境质量标准》

(GB3838-2002)II类水质标准的有关规定。

（3）项目供水量

本项目范围内4座水库原水基础供水量为2206万m3/年，灌溉用

水基础供水量为2914万m3/年。

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3.8.2项目间接产出

本项目的实施将有效提高白石洞等4座水库的经营效率和服务

水平，解决长沙县经济发展的水资源需求，同时通过盘活存量资产降

低政府债务压力，激发市场活力。

四、项目运作方式

4.1项目具体运作方式

本项目为政府公共服务存量资产的经营权转让，拟采用TOT（转

让-运营-移交）模式运作。项目运作结构图如图2所示：

图2运作模式结构图

第17页

项目运作结构图说明如下：

（1）经长沙县人民政府授权，长沙县水利局作为本项目的具体

实施机构，依法依规通过竞争性方式确定社会资本，作为本项目特许

经营期限和范围内的特许经营企业；

（2）中标社会资本与长沙县水利局签署《特许经营协议》（下

称“特许经营协议”或“协议”），获得本项目的特许经营权；

（3）特许经营期内，中标社会资本负责本项目的运营和维护，

并通过向使用方收取供水服务费以收回投资及合理回报；

（4）特许经营期内，长沙县水利局和相关职能部门，根据适用

法律法规和特许经营协议对中标社会资本的运营进行监管，并按协议

约定开展绩效考核，确保项目实施符合相关标准及社会资本按协议履

行权责；

（5）特许经营期满后，本项目所有资产及特许经营权完好无偿

的移交给长沙县人民政府或其指定机构。

4.2项目运作期限

本项目特许经营期限设定为30年，运营期30年。符合相关政策要

求。

4.3资产权属

在特许经营期内，社会资本享有本项目水库设施等各类有形及无

形资产的经营权（包括使用权、收益权）。

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项目特许经营期内，中标社会资本需通过市场化的方式取得存量

资产经营权，经营权价值应以国有资产管理部门认可的《资产评估报

告》的评估值为参考依据，特许经营期结束无偿移交至政府。

五、项目交易结构

本项目的交易结构主要包括投融资结构、回报机制、外部配套安

排三个方面。

5.1投融资结构

根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国

发〔2019〕26号）第二条中“（五）机场项目最低资本金比例维持25%

不变，其他基础设施项目维持20%不变。其中，公路（含政府收费公

路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础

设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可

以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。”设

定本项目资本金比例为20%，由社会资本全额出资；除项目资本金外

的资金由社会资本进行融资。

如果项目融资不能顺利完成，由社会资本承担融资责任，以确保

本项目的融资足额、及时到位。政府可协助社会资本获取融资，但不

承担社会资本拟融资及融资的担保义务。

第19页

5.2回报机制

5.2.1项目回报机制

项目回报机制主要是指社会资本取得投资回报的资金来源，一般

包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式。中标社会资本

负责本项目的运营和维护，通过出售水库水资源回收成本和获取合理

收益，政府不对本项目运营进行任何形式的补贴，回报机制为使用者

付费。

（1）收入来源

本项目中标社会资本特许经营期内享有白石洞等4座水库经营

权，负责水库的经营活动，项目收入来自特许经营范围内4座水库的

供水服务收入（以下简称“供水收入”），包括原水供水服务收入（以

下简称“原水供水收入”）和农业灌溉供水服务收入（以下简称“灌

溉供水收入”）。

原水供水收入指向原水供应终端企业收取的原水供水服务费，灌

溉供水收入指向农业灌溉用水使用者收取的农业灌溉供水服务费。

（2）收入体系

供水收入=原水供水收入+灌溉供水收入

其中：

①原水供水收入=原水单价*原水供水量

②灌溉供水收入=灌溉用水单价*灌溉供水量

第20页

（3）项目供水水量

参考本项目特许经营范围内白石洞等4座水库的历史供水情况

及各水库取水许可证，本项目年供水量预计为5120万m3，其中原水

供水量预计2206万m3/年，灌溉供水量预计2914万m3/年。具体如表

5-1所示。

表5-1项目水库年供水量

序号水库名称原水供水量（万m³/年）灌溉供水量（万m³/年）

1白石洞水库800.00685.00

2桐仁桥水库540.001074.00

3乌川水库456.001049.00

4团结水库410.00106.00

5合计2206.002914.00

（4）项目回报率

参考目前已签约类似的项目，结合项目收入、成本等基本参数，

遵守“保本微利”的基本原则，本项目全投资内部收益率（税后）取

5.05%。

5.2.2激励相容机制

通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的理性经济行为产

生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容

机制主要体现以下方面：通过竞争程序将运维服务收益确定在一个合

理区间内，鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等方式降低成本、

第21页

增加收益。

5.3外部配套安排

（1）存量资产手续完备：政府方应对本项目的手续完备性负责，

避免因土地使用权、资产权证、债务、担保等权属模糊而与第三方发

生法律纠纷。

（2）存量资产转让：转让内容为特许经营范围内白石洞等4座水

库的经营权。

（3）工作协调与协助：政府方应提供保障项目正常运营的外部

条件，如水、电、通信、交通等。同时，关于运营期间供水的可操作

性，政府应提供相应的文件支撑，保证中标社会资本方特许经营权的

顺利执行。

（4）日常监管：长沙县水利局及相关职能部门负责本项目的日

常监管。

六、风险分配基本框架

6.1风险识别

根据对本项目特点以及从失败或同类型项目中出现的重要风险

进行归纳合并得出本项目主要风险清单：融资/财务风险、运营风险、

不可抗力风险、移交风险、政府行为风险等。

第22页

6.2风险分析

（1）融资/财务风险

融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可

及性等因素引起的风险，包括融资筹措困难风险、市场利率风险等。

财务风险指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致资金遭

受损失和运行遭到破坏的可能性。包括通货膨胀、公司偿债及破产风

险等。

（2）运营风险

是指由于水利项目的专业性和特殊性，运营商如不具备专业的运

营能力，或没有衔接合理的事故应急机制，则可能频繁发生供水安全

问题甚至产生严重后果。还包括由于运营商能力不足、设施技术不过

关等导致的运营维护成本提高、服务质量不达标和公众反对等风险。

（3）移交风险

是指在特许经营权到期或项目提前终止的移交过程中恢复性大

修未达到移交标准/残值风险、移交费用超支风险。

（4）政府行为风险

是指项目实施过程中，政府行为导致项目难以顺利经营的一系列

风险。包括政府可控的法律政策变更、政府违约/提前终止、政府征

收/征用、政府干预、政府审批延误风险等。

（5）不可抗力风险

是指无法预见，在签订协议前无法合理防范，情况发生时，又无

法回避或克服的事件或情况。包括自然灾害，如台风、地震、洪水、

第23页

冰雹；社会异常事件，如罢工、骚乱等风险。

6.3风险分配

6.3.1风险分配基本原则

本项目分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等

原则：

（1）风险分配优化：风险应该由对风险最具控制力的一方承担。

（2）风险收益对等原则：风险承担者承担的风险与获得的收益

相匹配。

（3）风险可控原则：承担风险的一方能够将该风险合理转移，

但风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移

给协议相对方。

综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场管理能力等要

素进行设计，在政府、社会资本之间合理分配项目风险。

6.3.2风险分配机制及风险应对措施

本项目政府、社会资本的关键风险因素及应对措施与分配形式详

见下表6-1。

第24页

表6-1风险应对措施与分担表

风险承担主体

风险类别风险承担方式及对策

政府社会资本

债务融资部分由社会资本负责，包括

未完成债务融资√但不限于担保、补充抵押及股东借款

等。

社会资本负有融资义务，应承担此风

市场利率√

险。

通货膨胀因素在价格调整机制中反

融资/通货膨胀√√

映。

财务

社会资本自行按照融资计划完成债务

风险

融资的还本付息。若由社会资本提供

偿债风险√融资担保的，则在项目不能按时足额

偿债时，社会资本股东需要承担相应

偿债风险。

社会资本作为股东，需承担其股权投

公司破产√

资的损失。

由于管理不善导致运营成本增加的，

管理不善导致运维

√由社会资本承担因此引起的成本增

成本超支

加。

因物价、人工成本上涨等客观原因导

动力、人员工资等成

运营致运维成本变动，社会资本可向政府

本因素引起的运维√

风险提交调价申请，经政府批准后进行调

成本超支

价。

因社会资本方原因导致供水量不足，

因社会资本方原因

√使得收益下降的，由社会资本方承担

导致水量供应不足

该风险。

第25页

风险承担主体

风险类别风险承担方式及对策

政府社会资本

根据行业特点和运营要求制定科学合

理的运营方案，确保项目能够可持续

服务质量不达标√地实现有效运营。通过与绩效考核制

度结合，社会资本需承担服务质量不

达标的风险。

本项目回报机制为使用者付费，无需

财政预算不足√

政府进行财政补助。

政府加大公众宣传和监督、社会资本

公众反对√√

严格按照协议要求及环保标准运营。

恢复性大修√

通过对移交标准及恢复性大修的要

移交未达到移交标准/残

√求，并在移交前进行综合评估，保证

风险值风险

设施设备完好率。

移交费用超支√

政府可控的法律政

√

策变更政府需履行好自身权利义务，由政府

政府

政府违约/提前终止√行为造成项目发生损失且超过特许经

行为

政府征收/征用√营协议约定范围时，将由政府给予一

风险

政府干预√定的补偿。

政府审批延误√

社会资本应购买商业保险转移风险，

不可抗力

不可√同时约定应急处置程序，将损失控制

（可保险）

抗力到最小范围。

风险不可抗力政府与社会资本共同承担无法预见、

√√

（不可保险）预防、避免和控制事件带来的风险。

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七、项目合同体系

7.1合同法律文件的组成

7.1.1项目参与主体

本项目运作的参与主体主要包括长沙县人民政府、长沙县水利局

及社会资本。长沙县水利局是本项目的实际采购人，经长沙县人民政

府授权具体负责本项目的采购及监管工作。

表7-1项目参与主体及主体职能表

参与主体主体职能

长沙县人民政府授权实施机构。

特许经营权授予主体，授予社会资本特许经营权；项目运营的

长沙县水利局

管理监督主体。

负责本项目运营管理维护；接受实施机构及相关部门的监督与

社会资本

管理。

7.1.2项目合同体系

本项目合同体系包括：《特许经营协议》、《保险合同》、《融

资合同》、《原水供水协议》及其他履约合同等。

（1）《特许经营协议》：由实施机构与中标社会资本签订，《特

许经营协议》是整个合同体系的基础和核心，项目边界条件是特许经

营协议的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整

衔接等边界。协议的具体条款会影响到社会资本后续签订的其他合同

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的内容。其他合同协议内容不得与特许经营协议相违背。

（2）《融资合同》：由中标社会资本与提供本项目融资的融资

机构签署。

（3）《保险合同》：由中标社会资本与保险公司签署。

（4）《原水供水协议》：由中标社会资本与原水用水公司签署。

（5）其他履约合同：包括但不限于中标社会资本与员工签署的

《劳动合同》。

7.2权利义务边界

7.2.1政府方的主要权利和义务

（1）政府方的权利

a.对中标社会资本在整个协议期内运营维护等进行监管，在其质

量等问题可能严重影响公众利益的情况下，有权依法对本项目进行临

时接管；

b.负责项目绩效考核、监督管理；

c.负责本项目财政预算、财政投资评审等相关工作；

d.法律法规、行政规章授予政府方的其他权利。

（2）政府方的义务

a.依法授权中标社会资本本项目范围内的特许经营权；

b.协助中标社会资本完成与政府各部门的沟通、协调等相关工

作；

c.为本项目正常运营提供必要条件与其他支持，包括提供红线范

围外的水、电、气和道路等配套设施；

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d.法律法规、行政规章授予政府方的其他义务。

7.2.2社会资本的权利和义务

（1）社会资本的权利

中标社会资本有权根据法律、法规和行政规章的规定，负责长沙

县白石洞等4座水库特许经营项目的投融资、运营、维护及管理等相

关工作，包括：

a.在项目特许经营期内，中标社会资本享有本项目范围内的特许

经营权；

b.通过对项目的投融资、运营维护，获得项目收入，以回收项目

投资并获得合理利润的权利；

c.法律法规以及协议约定的其他权利

（2）社会资本的义务

a.按照协议的约定及时、足额出资；

b.完成协议中约定的投融资、运营、维护及管理等相关工作；

c.根据适用法律的规定，办理进行本项目运营所需的行政许可和

审批手续；

d.将中长期经营计划、年度工作报告和董事会决议及时报政府方

备案；

e.中标社会资本不得以除本项目原因外的抵押、质押、转让或其

他方式对项目特许经营权设定权利负担；

f.中标社会资本在运营维护期内，确保项目的正常运行，移交时

应达到指定状态的修复要求，或定期更新等义务；

g.法律法规以及协议约定的其他义务。

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7.3履约保障机制

1、投标保证金

参与投标的社会投资人需缴纳投标保证金（具体金额以采购文件

为准），投标人缴纳保证金后不参加投标，保证金不予退还。投标人

未中选，投标保证金在规定时间日内无息返还。

2、履约保函

履约保障体系由运营维护履约保函（以下简称“运维履约保函”）

和移交履约保函组成。

（1）运维履约保函

社会资本应于本项目开始运营日前提交本项目的运维履约保函，

主要用以担保社会资本在运营维护期内按照项目协议的约定履行运

营维护义务，具体以特许经营协议为准。担保期自项目开始运营日至

提交移交履约担保之日。

（2）移交履约保函

社会资本应于移交日前6个月提交本项目的移交履约保函，用以

担保社会资本在项目移交期满正式移交前对项目设施进行统一检查

维修，保证设施在完好可用状态下移交，具体以特许经营协议约定为

准。担保期自项目移交日至项目移交日后12个月届满之日。

在特许经营期内，如果社会资本方未能履行特许经营协议中规定

的义务，项目实施机构有权兑取保函，扣除履约保函相应金额时，社

会资本需要在指定日期内恢复履约保函。

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表7-2项目履约保函体系

项目投标保证金运维履约保函移交履约保函

提交主体社会资本社会资本社会资本

受益主体长沙县水利局长沙县水利局长沙县水利局

项目移交日前六（6）

提交时间递交投标文件之前项目开始运营前

个月

提交移交履约保函项目移交日后十二

退还时间递交运维履约保函后

之日（12）个月届满之日

7.4调整衔接机制

7.4.1应急处置

社会资本应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等

事件的发生和可能发生的事故及所有危险源制定应急预案和现场处

置方案，明确事前、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的

职责，征求政府方意见并报经县政府同意后实施。

7.4.2临时接管

在特许经营期内，如社会资本发生以下情形导致特许经营协议无

法继续履行，或者严重影响到社会公众利益和安全等情形。经查属实，

长沙县水利局可临时接管项目设施直至提前终止协议，收回已授予社

会资本对该项目的相关权益。

（1）违反特许经营协议原则性条款，拒不履行协议义务；

（2）擅自转让项目的特许经营权；

（3）擅自转让、抵押项目设施及土地使用权；

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（4）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；

（5）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；

（6）法律、法规明确禁止的其他情形。

临时接管前，社会资本应善意履行看守职责，并继续履行项目协

议项下的义务，临时接管期间，社会资本须无条件服从政府方或其指

定机构的指令。

临时接管项目所产生的相应费用，由违约方单独承担。

7.4.3违约责任及补偿

（1）政府方违约责任

因政府方违反特许经营协议约定的义务，导致本项目的特许经营

权在特许经营期内未能持续有效，或对社会资本依法行使特许经营权

构成妨碍的，政府方应及时改正，并赔偿社会资本因此而遭受的直接

经济损失。

政府方违约事件包括：

a.违反协议约定转让特许经营协议项下义务；

b.发生政府方可控的对项目设施或社会资本股权、资产的征收或

征用的（是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用，如非

因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，则可以视为政治不可

抗力）；

c.发生政府方可控的法律变更导致特许经营协议无法继续履行

的；

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d.其他违反特许经营协议项下义务，并导致社会资本无法履行协

议的情形。

（2）社会资本违约责任

在特许经营期内，如因社会资本自身原因未能履行服务范围的运

维服务，且情节严重、致使特许经营协议无法继续履行的，政府方有

权提前终止特许经营协议，并追究社会资本违约责任。

社会资本违约事件包括：

a.社会资本破产或资不抵债的；

b.社会资本未按照规定的要求和标准运营维护，情节严重或造成

严重后果的；

c.社会资本违反协议约定的股权变更限制的；

d.擅自停业、歇业、严重影响到社会公共利益和安全的；

e.未按协议约定为特许经营项目或相关资产购买保险的。

（3）不可抗力违约责任

如果协议双方一方证明违约是由于不可抗力事件引起的，则该方

不对另一方承担违约责任。

（4）违约补偿

每一方有权获得因违约方违约而使该方遭受的任何损失、支持和

费用的赔偿，具体违约补偿将在特许经营协议中明确。

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7.4.4项目退出机制

项目的退出机制设置情况主要有经营权转让、提前终止、特许经

营期满正常退出等。

1、特许经营权转让

未经政府方书面同意，社会资本不得转让本项目的特许经营权。

2、提前终止

（1）提前终止的情形：

a.一方存在严重违约行为导致的提前终止；

b.双方协商一致的提前终止；

c.法律变更或上级政府行为导致的提前终止；

d.不可抗力导致的提前终止。

具体提前终止情形的认定以特许经营协议为准。

（2）提前终止补偿

本项目发生协议约定的提前终止事项或者一方提出提前终止的，

社会资本按表7-3获得政府方支付的提前终止补偿（具体以特许经营

协议为准），将项目所有资产及特许经营权完好无偿移交给政府或其

指定机构。

表7-3提前终止补偿表

序号提前终止之情形终止补偿金

一政府方违约A1+B+E

二社会资本违约A1-B+E

三法律变更或上级政府行为（A1+E）/2

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序号提前终止之情形终止补偿金

四不可抗力（A2-C-D）/2

A1——项目总投资×运营期剩余年限/运营期总年限；

A2——为发生不可抗力事件时社会资本经审计的账面资产净值；

B——违约方应支付的违约金，取值为项目总投资金额的20%；

C——发生不可抗力情形时，根据特许经营协议及相关保险合同，

社会资本实际获得的保险赔款；

D——发生不可抗力情形时，因社会资本投保不足，导致所获保

险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建

设费用缺额部分（如有）；

E——终止后根据特许经营协议的约定，社会资本应向政府方移

交运营维护所需的零部件、备品备件的合理评估值。

若按照对应公式计算的终止补偿金为负数，那么社会资本应向政

府方支付上述负数的绝对值。

3、特许经营期满正常退出

特许经营期满后，本项目所有资产及特许经营权完好无偿的移交

给长沙县人民政府或其指定机构。

7.4.5期满移交

1、移交范围

项目特许经营期满后，社会资本应在移交日向政府或其指定机构

在无偿、完好、能正常运营、无债务、无设定抵押担保的条件下移交

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项目设施和所有权益。在移交日，社会资本应确保本项目的资产均处

于良好状况，以使本项目在依适用法律和谨慎运营惯例运行的情况

下，能够继续稳定可靠地运行。

2、移交内容

（1）项目设施及场地的土地使用权；

（2）与项目设施相关的所有设备、机器、装置、零配件、备品

备件、化学品以及其他动产等附属物的所有权益；

（3）运营和维护项目设施所要求的所有技术和技术诀窍（包括

以任何许可方式取得的，专利技术除外）；

（4）所有尚未到期的保证、保险和其它合同的利益（只要这些

是可以转让的）；

（5）与项目设施有关的所有的手册、图纸、文件和资料等；

（6）政府方或其指定机构合理要求的其它物品与资料。

上述移交不应附带任何负债或违约、侵权责任。所有与移交的设

施、权益、文件等有关的负债或违约、侵权责任，应在移交日前由社

会资本全部清偿或赔偿完毕。

3、移交程序

社会资本整理核对相关文档资料，编制交接清单；长沙县水利局

和/或相关政府机构与社会资本就所交接文档资料，按交接清单逐一

核对，确认无误签署项目移交确认书。

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（1）移交委员会

不迟于项目特许经营期期满前十二（12）个月，政府方和社会资

本应成立移交委员会，由社会资本三（3）名授权代表和政府方三（3）

名授权代表组成。移交委员会应在双方同意的时间举行会谈并商定项

目设施移交的详尽程序、最后恢复性大修计划和移交范围的详细清

单。

（2）最后恢复性大修

在项目移交日前的六（6）个月内，社会资本应按以下要求对项

目设施进行最后恢复性大修：

a.最后恢复性大修的具体内容和标准，由移交委员会根据国家法

律，技术规范、规程、标准的规定和届时设施、设备的实际性状决定；

b.社会资本按照特许经营协议的约定和要求，编制最后恢复性大

修方案，并予以实施；

c.最后恢复性大修后，应当委托由双方认可的、具有资质的机构

对本项目的设施、设备进行检验和性能测试。检验和性能测试（性能

测试时间为七十二小时）应当符合特许经营协议约定的要求，其中：

污染物排放控制测试，应当按照特许经营协议的约定进行；

d.最后恢复性大修经相关行政主管部门和测试机构确认合格后，

由双方授权代表书面签字予以确认。

政府方有权通过移交委员会对最后恢复性大修的全过程进行监

督。如果社会资本不能或不愿根据约定进行最后恢复性大修，视作社

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会资本违约，政府方有权聘请相关机构进行修复，提取移交期履约保

函对应金额，并提前终止特许经营协议。

（3）缺陷责任期及质量保证

无论是特许经营协议提前终止所导致的移交还是项目特许经营

期期满时的移交，社会资本对所移交的项目承担缺陷责任保证的期限

为移交日起的十二（12）个月。

在缺陷责任期内，社会资本负有对本项目的设施和机器设备进行

保修的义务，并提供满足正常生产需要的技术咨询服务，但因政府方

或其指定的接受移交的机构故意破坏或使用不当造成的损坏和正常

磨损除外。

7.4.6合同变更与展期

1、合同变更

在特许经营期内，如果由于不可抗力事件、法律变更或其他事项

导致协议无法按照原有内容继续履行，经双方协商一致，并取得融资

金融机构书面同意（如涉及），可对特许经营协议内容进行变更。任

何补充、变更、修改只能以书面形式签订补充协议，并由签署双方法

定代表人或授权代表签字盖章后方可生效。

2、合同展期

特许经营期届满，如果社会资本经政府方和社会资本方共同聘请

的第三方机构进行履约评估，结果显示在协议期限内履约记录良好

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的，在不违反届时法律法规规定的情形下，原社会资本享有同等条件

下的优先权。

7.4.7追加投资或更新改造及技术优化

特许经营期限内，如在项目特许经营范围内需要追加投资的或因

国家/地方政策法规发生变化，或长沙县总体规划或专项规划发生变

化需要对本项目进行更新改造或技术优化的，经合法合规程序后，可

由社会资本实施。由此造成本项目资本性支出及运营维护成本增加

的，政府方和社会资本应就更新改造或技术优化的具体方案、建设周

期、费用补偿或价格调整等事宜进行协商。

7.4.8争议的解决

1、协商

若双方对于特许经营协议条款或与特许经营协议条款有关的解

释，包括关于其存在、有效或终止的任何问题产生任何争议、分歧或

索赔，则应尽力通过协商友好解决该争议、分歧或索赔。

2、诉讼

协商不能解决的争议，协议任何一方有权在项目所在地法院提起

诉讼。

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3、持续履行

在争议解决期间，各方对协议无争议部分应当继续履行，除法律

规定或另有约定外，不得以发生争议为由单方面终止或中断特许经营

协议义务的履行。社会资本应确保本项目服务的持续性。

7.5绩效考核机制

为保证本项目运营符合行业标准，增强政府对本项目的监管，建

立特许经营绩效考核机制。

在特许经营期内，本项目考核主要针对社会资本对本项目水库的

运营维护情况分别进行监督检查，考核内容包含但不限于：运营管理、

维护管理、安全文明生产管理、技术档案管理、社会责任等方面。

考核组织、内容、指标、程序及处罚措施在特许经营协议中具体

明确。

7.6中期评估

本项目实施后，原则上每3年开展一次中期评估，特许经营期前

期可根据项目实际需要增加中期评估次数。重点分析项目运行状况、

社会资本经营情况和项目合同的合规性、适应性、合理性和履约情况；

及时评估已发现问题的风险，研究解决新情况新问题，并制订应对措

施。

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八、监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式等。本项目中授权关系主

要是政府对项目实施机构的授权以及政府直接或通过项目实施机构

对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监

督等。

8.1授权关系

本项目政府方涉及两个方面的授权：

1、长沙县人民政府授权长沙县水利局作为本项目实施机构，负

责项目准备、采购、监管等工作。

2、实施机构授予社会资本投融资、运营和维护本项目的特许经

营权。

8.2监管方式

8.2.1履约管理

1、长沙县水利局可根据特许经营协议内容对社会资本的投融资、

运营、维护、移交等进行监管。

2、社会资本在特许经营期内应保持履约保函数额的固定性及保

函的有效性。此项目中保函的受益人应为长沙县水利局。

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8.2.2行政监管

行政监管主要分为两个阶段，一是项目采购方式的监管；二是项

目运营时期的绩效监管（包括价格、服务水平和财务等方面的监管）。

项目采购实施阶段：要严格按照《政府采购法》、《政府采购竞

争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关规定，按照“公开”、“公

平”、“规范”的原则实施本项目社会资本的选择。应按照长沙县相

关制度，接受发改、财政、司法、审计等行政主管部门的审批监管。

涉及国家部委审批事项，还应接受国家相关部门的审批监管。

项目运营阶段：项目经营期应接受市政、环保等部门对项目维护

管理、环境保护管理等方面的行政监管。

除了上述行政监管事项外，本项目还应接受相关主管部门的跟踪

审计。

8.2.3公众监督

公众及传媒作为外部监管方，一方面根据社会资本的公共服务供

应质量进行认知评价，积极参与政府的特许经营考核工作，社会资本

应定期公开披露监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况

等，保障公众知情权，接受社会监督；另一方面则针对政府披露的公

开监管信息进行合理判断，向政府积极反馈有效信息协助政府监管工

作的优化。政府可以定期对项目进行报道，切实掌握项目的实施情况

及其质量情况；通过在政府官方网站开辟专栏，接受来自公众的监督，

并考虑设置在绩效考核指标中。

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九、采购方式

9.1采购内容

本项目通过竞争性的政府采购方式选择具备良好资金基础或融

资能力、具备特许经营能力的独立法人，负责本项目的运营维护。

9.2采购办法

本项目根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，

应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。

9.3社会资本的资格条件

为保证本项目引进的特许经营企业具备履行合同义务的能力，根

据政府采购的相关法律法规和《基础设施和公用事业特许经营管理办

法》及《湖南省市政公用事业特许经营条例》，并结合本项目实际特

点，社会资本应满足以下条件（具体以采购文件为准）：

满足《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定。供应商参

加政府采购活动应当具备下列条件：

（1）具有独立承担民事责任的能力；

（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；

（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；

（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法

记录；

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（6）法律、行政法规规定的其他条件。

（7）本项目不允许联合体投标。

9.4投标保证金

投标人应按规定提交投标保证金，可以银行汇票、现金、支票等

形式（具体金额以采购文件为准）。

9.5招标标的

本项目拟对以下条件进行竞争（最终以本项目采购文件为准）：

四座水库经营权转让价款。

十、财务评价

10.1测算依据

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）；

《湖南省建设工程计价办法》（2020年版）；

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（建设部〔2015〕25

号）；

《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）；

《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；

《水利工程供水价格核算规范（试行）》；

《中华人民共和国企业所得税法实施条例》；

《资产评估报告》；

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《白石洞水库工程初步设计报告》；

长沙县有关税收、劳动工资管理和社会保障等有关规定；

其他与项目相关的文件资料。

10.2测算方法及指标

1、测算方法

本项目按照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）规定的

方法和原则，依据已收集的水库原水供给行业的法规、项目案例、经

验数据及经市场调研确定的测算边界条件，在控制项目全投资内部收

益率的前提下，采用现金流量法测算使用者付费的数额。全投资内部

收益率的计算公式如下：

n