某某县生态文明提升基础设施建设ppp项目实施方案

目录

第一章项目概况.............................................................6

一、基本情况..............................................................6

1、项目基本信息.........................................................6

2、实施背景.............................................................6

3、提供的公共产品和服务内容.............................................7

4、采用PPP模式运作的必要性和可行性....................................7

5、运作的目标和意义....................................................13

6、实施方案编制的目的..................................................14

7、实施方案编制的依据..................................................14

8、项目进展及进度安排..................................................16

二、经济技术指标.........................................................17

1、项目区位.............................................................17

2、建设运营内容........................................................17

3、投资规模.............................................................18

4、主要产出说明........................................................18

5、资金来源.............................................................18

三、项目公司股权情况.....................................................19

1、是否要设立项目公司..................................................19

2、公司股权结构........................................................20

第二章风险分配基本框架....................................................21

一、风险分配基本原则.....................................................21

二、风险分配基本框架.....................................................22

第三章项目运作方式........................................................25

一、运作方式简介.........................................................25

二、运作方式影响因素.....................................................28

三、运作方式选择.........................................................29

第四章交易结构............................................................31

一、投融资结构...........................................................31

1、投融费结构体系......................................................31

2、项目资本性支出的资金来源、性质和用途...............................33

3、融资安排............................................................34

4、项目资产的形成和转移................................................36

二、回报机制.............................................................36

1、项目回报机制........................................................36

2、股东回报机制........................................................38

3、激励相容机制........................................................39

三、相关配套安排.........................................................39

1、项目以外相关机构提供的配套设施.....................................39

2、项目所需的上下游服务................................................40

第五章合同体系............................................................41

一、合同体系构成.........................................................41

1、合同章节体系........................................................41

2、合同参与主体........................................................42

3、合同体系法律结构....................................................43

二、项目边界条件.........................................................44

1、权利义务边界........................................................44

2、交易条件边界........................................................48

3、履约保障边界........................................................52

4、调整衔接边界........................................................55

三、合同核心条款...........................................................60

1、双方基本权利义务....................................................60

2、前期工作及工程建设其他费用的承担...................................63

3、项目土地使用权......................................................64

4、项目设施所有权......................................................65

5、项目法人制..........................................................65

6、项目融资............................................................65

7、项目建设及相关......................................................66

8、项目设施运营维护....................................................68

9、股权转让限制........................................................68

1()、运营期满后的资产处置方式...........................................69

11、合资协议及公司章程.................................................70

12、政府承诺和支付俣障.................................................72

13、税收奖补...........................................................73

第六章监管架构............................................................75

一、授权方式.............................................................75

1、政府对实施机构的授权................................................75

2、实施机构对项目公司的授权............................................75

二、监管方式.............................................................75

1、履约管理............................................................75

2、行政监管............................................................75

3、公众监督............................................................76

第七章采购方式选择........................................................77

一、采购方式.............................................................77

二、资格预审.............................................................78

2

三、资格条件设置.........................................................79

四、评审办法.............................................................80

五、投标保证金和履约保证金...............................................81

六、投标报价竞争.........................................................81

七、本项目采购程序.......................................................81

八、采购程序及实施计划...................................................84

3

第一章项目概况

一、基本情况

1、项目基本信息

项目名称：某某县生态文明提升基础设施建设PPP项

目项目类型：新建

项目所属行业：政府基础设施

项目所在地：某某某省宣城市某

某县

实施机构：某某县住房和城乡建设委员会（以下简称“县住建委”）

2、实施背景

2.1响应宣城市“十三五”规划的需要

某某县历史悠久，文化积淀深厚，同时作为全国第五批生态示范区

建设试点地区之一，某某某省省级生态县，有水西国家森林公园，水西双

塔等环境人文圣地，更是革命老区，旅游度假等特色产业优越。

根据“十三五”规划纲要要求，宣城市将加快推进新型城镇化，打造

皖苏浙交汇区域中心城市。按照“一尊重、五统筹”城市发展要求，抢抓

“一带一路”、长江经济带、皖江城市带承接产业转移示范区、皖南国际

文化旅游示范区建设机遇，探索开展行政区划调整，优化市域产业、人口

和基础设施布局，着力打造智慧城市，到2020年形成“一核六极”的市

域城镇体系、“三区四边”的市域主体功能区划、“四廊两联”的市域交

通网络，创成国家生态市、园林城市、环保模范城市、卫生城市、全国文

明城市，皖苏浙交汇区域中心城市建设取得阶段性成果。

4

2.2推动城镇开发的需要

5

基础设施建设是支撑区域经济发展的必要条件。它能使生产力的布局趋向

合理，使区域经济的发展变得协调。基础设施建设对社会经济的发展具有

先导和带动作用。城要开发离不开基础设施的支撑，而现状区域内缺乏高

质量的城镇基础设施。

2.3改善居民生活环境，美化城市形象，改善投资环境的需要

该项目的建设不仅能改善城区面貌、完善路网结构、缓解城市路网的交通

压力，也将改善某某县的城市面貌和投资环境，体现城市建设中以人为本

的建设宗旨，项目的开工建设成为当务之急。

3、提供的公共产品和服务内容

投资规模

q=子项目名称概况

（万元）

本项目总用地223.7亩，由青少年科技体验中

某某县社会主义核心价

心、规划管、文化馆、图书馆、档案管、及体育

1值观教育基地项目23528.0

馆组成。建设期为24个月。

总建筑面积31874肝，位于某某川大道东侧，象

山

污水处理厂周边，其中花卉苗木交易区（地上1

层，共4950m2）,水果交易区（地上1层，共

某某县供应链提升工程

3300m2）,蔬菜交易区（地上1层，共660（）m1）,

2（一期）16083.4

副食品交易区（地上1层，共3300户），水产

品肉类交易区（地上1W,共2250m1）地上1

层，古玩交易区（地上2层，共3810m'）,商

业（地上2层，共7464nr）,配套建设给排水、

供电、通风等工程。

6

项目选址位于某某县205国道与财富东路交叉

口东北侧、县工业集中区中心位貉,总用地面

积

某某县供应链提升工程274921.3nf（计412.38亩）。项目主要内容为

341596.0

（二期）综合物流园区建设，含客运站和物流市场两个地

块，其中A地块为客运站，规划总用地面积

43856.6肝，总建筑面积11200nV（地上1层，

10000m4,地下1层,1200m1,共11200itf）。

B地块为综合物流市场，规划总用地面积

7

2

231064.7行，总建筑面积158516mo其中零担

仓库（地上2-3层）共27924m2,配套服务（地

上4层）共49192m2,物流信息中心（地上4层）

共9000m2,丙二类仓库（地上1层）共72000

nf,综合配套（地上1层）共400户，其中地上

配电房350m1,垃圾收集站25m2,消防控制室

25nf。项目总建筑面积169716m'。建设周期36

个月。

本项目总用地150亩，由车辆交易、车辆保养、

修理、装潢，客运枢纽中心（公交站），配建服务

业及大型货运停车场等组成的汽贸城。本项目总

建筑面积51887.87平方米，其中，4s店面积为

9324.21平米方，汽车展销面积为7468.5平方

4供应链提升工程（三期）米，汽车用品配件面积为8606.7平方米，辅助15304.6

用房面积为6197.47平方米，停车场面积约为

40亩，公交站面积约为20亩。建筑占地面积为

26444.71平方米，建筑密度为26.45%,容积率

为0.52,绿地率为21.3%。

本项目规划总用地面积20000户，规划总建筑面

积99804m%小商品交易中心（地上6层，共

某某县供应链提升工程

534746nf）,配套办公服务（地上28层,共4200021309.3

（四期）

产），仓储物流（地上6层，共13680肝）,

配套商业（地上6层，共9378m2）o

本项目污水处理总设计规模20000m3/d，其中水

西污水处理厂规模为10J00m3/d,其余六个乡镇

6某某县城镇污水处理工程15627

污水处理厂总规模为10000m3/do配套建设污水

管网总长度20.25km

工期18个月。某某某中路（交通路~某某川大

7某某某中路改造工程道）3546.21

按城市主干路标准设计，红线宽度50米，道路

总长度851.88。

工期18个月。某某某桥的选址位将为体育路向

北延伸，跨越某某某江至江心洲最高点位络，联

通江心洲与城区，以便于市民及游客往还江心洲

某某某桥及某某某广场

8游玩。7093.52

建设项目某某某广场选址位于凤凰城南侧为孤峰路、北侧

为某某某江南路、西侧为瑶庄路、东侧为气象

路，项

目总占地60.8亩。

8

工期18个月60km。

1、建设某某某江骑游步道路，全长62公里。其

中，从某某某新大桥开始至水西大桥与高铁连接

某某某某某某山水画廊

9线平交，长45公里；自某某县县城江心洲公园25950.83

骑游步道建设项目

到达

马头古镇，长17公里。

2、河道治理工程：以某某某江生态治理为主，

工

程治理长度13.44km。

9

3、某某某江骑游道沿途绿化

建设范围包括自某某某镇街道至琴溪镇赤滩沿江

道路两侧。总长度22155米。同时建立若干农耕

文化体验园。

4、某某某江沿岸历史文化展示长廊建设。

工期18个月，建设城东排水渠、水系甲、水系

10活水穿城建设工程8640.29

乙、皖南第一街景观渠。

工期18个月。

1、建设运河（某某某）绿道，全长28.165公里。

从董村大桥开始，沿某某某北岸至山口，跨某某某

运河（某某某）城区段绿河，沿运可（某某某）西侧至济村电站，长28.165

1124000.00

色长廊建设项目公里。绿道宽4.5m,彩色沥青混凝土路面。

2、建设运河（某某某）绿廊，全长28.165公里

在绿道的两侧设辂城市绿廊，绿廊宽度为两侧各

5.Onio

总工期18个月。

（1）某某某河为某某某江右岸一级支流，从三

口湖至某某某江入江口，全长约8.5knu

某某某河城区段防洪景（2）三口湖水库库容约8.3万m3,位于某某川

1219177.64

观绿道工程镇晏公社区江梓山，在新老G205、某某某所辖

区域内，某某某山口地下涵以上区域来水面积

约

61.5平方公里，某某某河与某某某交汇处以上

幕

溪河来水由山口地下涵承泄。

合计221856.79

10

4、采用PPP模式运作的必要性和可行性

（1）PPP模式运作的必要性

《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国

发［2014］60号）提出：积极推动社会资本参与公用事业建设运营，通过特

许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公用事

业项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

（财金［2014］76号）指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经

济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、提

升国家治理能力的一次体制机制变革。是深化财税体制改革、构建现代财

政制度的重要内容。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式

的指导意见》（国办发［2015］42号）指出：围绕增加公共产品和公共服务

供给，鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增

长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。

本项目采取PPP模式运作，是对国发［2014］60号文、财金［2014R6号

文、国办发［2015］42号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精

神要求的积极响应。通过PPP模式，引入新的资金和机制，有利于解决政

府在公用事业领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在：

1）实现投资主体多元化，减轻财政负担。通过PPP模式引入社会资本

承担公用事业项目的融资、建设、运营等工作，改变过去由政府单一主体

从事投资和运营的状况，将建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本，

一方面可以引进社会资本的先进管理经验，推动在项目设计、施工、设施

11

管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本提高建设和运行有效衔接和

责任，保证项目在技术和经济方面的可行性；另一方面在引入社会资本投

资后，可以平衡政府财政支出压力，节省政府投资费用，缓解政府增量债

务，有助于地方政府债务治理。

2）有助于转换政府职能，提升管理理念。采用PPP模式引进社会资本

提供公用事业项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从

过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者变成监管者，从而保证项目

建设质量和公共服务质量。在PPP模式下，社会资本合作方承担项目融资、

建设和运营等大部分工作，以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经营

权。在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势,

提高公用事业项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质的公共产

品和服务。

3）有利于降低运行成本，提高资金使用效益。采用PPP模式，有利于

发挥政府机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。在PPP模式

下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相

关配套服务的同时，可以集中精力做好项目建设运营监管等事项；社会资

本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高

项目运营效益。

4）有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。在PPP模式下，政

府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成专门的项目公司（即

SPV）,相互取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自优势，弥补对

方身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资

体制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率，传播企业管

13

理理念和经验。

5）有助于合理分配风险，提高项目质量。本项目采用PPP模式操作，

可在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险，使

风险分配更合理，运行风险可控度更高。另外，由于社会资本同时负责项

目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩短

建设周期，以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和

运营成功的可能性。

（2）PPP模式运作的可行性

本项目采取PPP模式来开展，具备良好的政策条件和实践基础,2014

年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与公用事业的建设

和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项

目的顺利开展实施提供了保障和参考。

1）成熟的政策环境

国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设

施建设和经营的政策，如《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会

投资的指导意见》（国发[2014]60号）。目前，财政部、发改委及相关部

委正在全面推广和规范PPP模式。某某院转发财政部、发展改革委、人民

银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国

办发[2015]42号），鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，

吸引社会资本参与。2015年4月，国家发改委、财政部等六部委联合下发

了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时，某某院、财政部、

发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对PPP项目的融资支持

14

力度。一系列政策文件的出台为基础设施的改革和未来的监管提供了较为

成熟的政策环境。

2)广泛的实践基础

自去年以来，国内众多城市开展公用事业领域的市场化改革与探索，

为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有基础设施项目

投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。

3)有效的政府保障

本项目作为某某县首个PPP项目，得到了县政府的高度重视，并成立

PPP领导小组，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。另

外，县政府将本项目中政府承担的付费责任纳入中长期财政规划，为本

项目提供财政保障，增加了本项目对投资人的吸引力。

4)稳健的前期准备工作

为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，目前项目立

项、可研、规划、用地、环评、勘测、征迁、设计等工作正在稳步推进，

确保本项目具备采用PPP模式的前提条件。

5、运作的目标和意义

(1)项目运作的目标

某某县人民政府通过PPP运作模式，择优选择具有投融资、建设、技

术和运营优势的社会资本，双方合资组建的SPV公司将拥有本项目的特许

经营权，负责经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责任。

(2)项目运作的意义

1)改善某某县城市基础设施现状，提升城区整体形象；

15

2）满足人民群众精神文化生活需要，提升生活水平；

3）提升城市投资环境。

6、实施方案编制的目的

本方案旨在通过对某某县生态文明提升基础设施建设PPP项目实施的

背景、项目概况、边界条件、风险分配、运作模式、交易结构、合同体系、

监管架构、采购方式选择、支付保障、资产处置、财务分析、项目的投资

回报及价格测算等内容的研究，从政府的角度审慎地分析研究此次PPP运

作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应的解决方案，为政府决策

提供参考，推动本项目PPP的具体实施。

7、实施方案编制的依据

（1）我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行

的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、

《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、

《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、

《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、

《环境保护法》等。

（2）国家在相关的政策法规中也明确了专关PPP项目的诸多指导意见

和办法：

•《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；

•《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2（）14]43号）；

•《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）；

・《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

16

（国发[2014]60号）；

•《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务

领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发

[2015]42号）;

•《某某院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办

发明电”2016"12号）；

•《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号）；

•《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发

改投资[2014]2724号）；

・《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发

改投资[2016]2231号）;

・《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

（财金[2014]76号）；

・《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财

金[2014]113号）；

•《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通

知》（财金[2016]32号）;

•《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》

（财金[2016]90号）;

•《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92

号）；

・《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[20141214

17

号）；

,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215

号）；

・《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部18号令）；

•《建设项目经济评价与参数》（第三版）；

・《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；

・《某某某省国民经济和社会发展“十三五规划》；

•《宣城市市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

•《某某县县城总体规划（2014-2030）》；

・《某某县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

•其他与项目相关的文件资料；

本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。

8、项目进展及进度安排

截止目前，本项目前期工作进度如下（表1-1）：

表1-1本项目前期工作进度

序号前期工作内容完成情况

1项目立项批复部分完成

2项目可行性研究报告及批复部分完成

3项目环评批复进行中

4项目规划选址、规划用地许可进行中

5用地预审进行中

6项目初步设计批复进行中

7施工图设计及审查进行中

18

序号前期工作内容完成情况

8征地拆迁进行中

当前，本项目整体实施推进计划如下（未1-2）：

表1-2项目整体实施计划

序

项目实施主要阶段主要工作节点完成/拟完成时间

号

1初步确定项目操作模式拟定项目以PPP模式实施2017年2月

2项目识别完成物有所值论证和财政可承受力论证2017年4月

3项目准备完成实施方案审批2017年4月

4项目采购选定项目合作伙伴2017年5月

项目开工2017年6月

5项目建设

工程竣工（交工）2020年6月

项目竣工（交工）睑收合格移交2020年6月

6项目移交

合作期满移交2035年6月

二、经济技术指标

1、项目区位

项目包含12个子项目，分布于某某县城区内。

2、建设运营内容

2.1建设内容

包含市政类12个子项目，详见“3、提供的公共产品和服务内容”相

19

关内容。

2.2运营内容

(1)道路管网：道路(排水)的管养与维护；公共绿地、路灯等公共

设施的管养与维护；环卫保洁(不包括路灯电费)；

(2)绿化和形象提升工程：整体面貌维护、植物保护、绑扎修剪、浇

水施肥、花坛花境的花卉种植、环境保洁等；

(3)红线范围内公共建筑(体育馆、文化馆、图书馆、科技馆、档案

馆、大剧院等)、附属公共设施(供排水、强弱电、暖通、智能化、亮化

等)、配套设施的管养与维护和物业管理服务，运营期内的小修和恢复性大

修。

(4)供应链提升工程(农批市场、汽贸市场、客运站、物流市场)的

环卫保洁，配套设施的管养与维护和物业管理服务等。

(5)污水处理厂达到设计污水处理量。

3、投资规模

整个项目建设总投资约221856.79万元。

4、主要产出说明

4.1项目主要产出物

详见上文所列子项目。

4.2产出物的质量标准

工程建设：符合国家相关质量标准；如《建筑工程施工质量验收统一

标准》、《城市道路工程设计规范》、《体育建筑设计规范》、《博物馆

20

建筑设计规范》、《图书馆建筑设计规范》、《档案馆建设标准》、《园

林绿化工程施工及验收规范》、《市政工程施工质量验收统一标准》、《城

市道路工程施工与质量验收规范》、《城市桥梁工程施工与质量验收规范》、

《园林绿化工程施工及验收规范》、《城市道路照明工程施工及验收规程》、

《给水排水管道工程施工及验收规范》、《城市污水处理及污染防治技术

政策》、《城市给水工程规划规范》、《公共体育设施建设标准》、《公

共体育场馆建设用地标准》、《体育建筑智能化系统工程技术规程》、《泵站

设计规范》、《灌溉与排水工程设计规范》等。

运维绩效：符合国家及地方相关维护标准；如《城镇道路养护技术规

范》、《园林绿化养护管理标准》、《城市桥梁养护技术规范》、《体育

场馆运营管理办法》等，公共建筑类子项目符合公共建筑物业服务标准等。制

定考核指标，考核采用定期检查和不定期抽查相结合的方式，其中，不定期抽

查由行业主管部门自行决定。考核实行打分制，实施机构及时将考核结果反馈

给县财政局，作为确定政府付费金额的依据。

5、资金来源

・资金来源：财政资金+社会资本方资金

・资金性质：一般性公共预算支出

•用途：政府购买服务

三、项目公司股权情况

1、设立项目公司

本项目PPP模式运作下将设立项.目公司，政府授权某某具国投--某某具国

21

有资产投资运营有限公司（以下简称“某某县国投“）作为政府方出资代表,

与社会资本共同出资组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的25%,

资本金随项目需求到位，项目公司的资本金专门用于本项目的投资、建设、运

营及维护等。

2、公司股权结构

根据财政部和国家发改委关于政府和社会资本合作（PPP）模式推广的

相关政策，在本项目中，政府可以直接参股PPP项目公司，通过政府与社

会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制，这

主要基于以下考虑：

（1）降低社会资本投资负担——政府出资参股，有助于降低社会资本

的总体资金负担，有效提高项目公司的资本金实力，保障项目公司的资金支

付能力，使得项目抗风险能力大大增强。

（2）优化项目协调机制——政府参股可以提升项目公司的透明度，降

低社会资本对政府或第三方的协调难度，优化项目内外部协调机制；

（3）强化政府监管职能——作为股东角色参与项目公司的投资、运维、

管理等决策，有助于在行政监管之外增强政府方在股东管理、风险控制等监

管方面的作用，引导项目公司注重公众利益。

根据财政部《PPP项目合同指南》的说明，为了充分发挥社会资本的

积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位，对项目

公司的运营管理不具有实际控制力及管理权。因此，本项目以政府直接投

资参股的形式，建议股权比例不超过20%（占项目公司资本金比例），仅

作为政府管理便利与合作行为。

22

第二章风险分配基本框架

一、风险分配基本原则

“风险共担、利润共享”是PPP项目运作的基本原则，而传统观点认为“采

用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就

可以获得较多的回报（从而把承担风险看成是获得高额回报的机会）”是不合

理的。在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生

时又缺乏控制能力，必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增

加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转

移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成

本最小化。因此，在PPP实际运作中必须合理分担项目风险。

根据财政部《PPP项目合同指南》（试行）说明，PPP项目应当按照

风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理

能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合

理分配项目风险。

本项目中，风险分配应遵循下列基本原则：

（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；

（2）承担风险的一方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）;

（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

（4）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损

失转移给合同相对方。

23

二、风险分配基本框架

根据《PPP项目合同指南》（试行），按照风险分配优化、风险收益

对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市

场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，在本项目中，项目设计、

建造、财务和维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府

承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

风险分配方案以风险最优分配原则为核心，按照风险分配优化、风险

收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市

场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分

配项目风险。

本项目的风险分配框架如下表：

表2・1项目风险分配框架及应对措施

风险类别风险承担方风险防范措施

经营权收回/违背

征用/公有化

政策法律变更（市级）

政府应通过合同约定该部

法

律税收变更PPP

分风险出现时应给予社会资本

风

险政府方

规费调整的补偿形式及金额。

审批获得/蹴（具备审

批条件）

行业规定变化

本项目设计工作由社会资本负

责，如因设计不当导致社会资

设计不当社会资本本损失，应由社会资本自己承

建设担。

风险

负责征地拆迁的部门应向市政

土地使用政府方府提交工作计划书，严格按时

完成土地拆迁工作。如因未按

24

风险类别风险承担方风险防范措施

期完成土地拆迁，应顺延项目

合作期限并合理补偿。

政府应通过PPP合同约定该部

定额人工费上涨政府方分风险出现时应给予社会资本

的补偿形式及金额。

承包商违约

工程质量

工地安全

劳资/设备的获取

社会资本应加强自身项目管理

劳工争端/罢工

能力，按照PPP合同规定的服

效率低/材料浪费

社会资本务质量标准提供服务，并自行

建造成本超支