法学专科毕业论文-检察机关提起行政公益诉讼若干问题探析

摘要行政公益诉讼制度建设是一项系统而复杂的工程，涉及公共利益的界定和公益诉讼原告的确定。检察机关作为我国的法律监督机关，具有原告提起行政公益诉讼的理论和法律依据，也是现阶段我国行政公益诉讼的最佳选择。检察机关提起行政公益诉讼，应当有具体的设置程序和相应的配套制度。本文从行政公益诉讼的理论基础和现实基础入手，分析了行政公益诉讼制度的必要性。然后分析了我国公益诉讼制度存在的问题，最后提出了完善建议，以期为相关制度的完善提供参考。关键词：检察机关；行政公益诉讼；权力监督

前言公共利益从宏观层面上来讲，它关系着我们每个人，我们可以把它理解为一种公共权利，因此，也可以理解公共权利是公民权利的延伸。而对于公共利益的内涵和外延至今学界还没有统一的说法。现实中也往往存在着打着公益的幌子而谋取私益，这种情况下，界定公共利益就显得尤为重要。既然理解为公共权利，就有行使公共权利的“人”，在宪政理论下，这个“人”就是公益的代表。实践中一般是由政府代表公益，但问题是，地方政府又存在着其部门利益和地方利益，并且在一些分侵害公共利益的行为中往往掺杂着政府的违法或不当行政行为。本文借鉴民事公益诉讼的概念，认为行政公益诉讼是指特定的国家机关和有关组织根据法律授权，就违反法律法规和公共利益的行政行为向法院提起诉讼的活动，法院应当依法追究法律责任。行政公益诉讼的范围应当限于因行政违法作为或者不作为侵犯公共利益而引发的行政纠纷。检察机关提起公益诉讼的理论基础从理论基础来看，首先，根据一般诉权理论，诉权分为实体诉权和程序诉权。实体诉权要求权利人在被起诉的案件中享有利益，而程序诉权的权利人只享有在程序中起诉的权利，不要求与被起诉的案件有利害关系，无论是刑事公诉案件还是公益诉讼案件，它们都是以程序诉权理论为基础的。检察机关提起公诉，代表国家行使诉权，为提起公益诉讼提供了理论依据。其次，公益诉讼案件大多涉及行政机关，个人起诉往往处于弱势地位。检察机关作为国家法律监督机关，可以在诉讼中与行政机关平等对抗，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。就现实基础而言，中国正处于社会结构转型的特殊时期。在实践中，一些单位或个人为了追求经济利益，损害国家和社会公共利益。特别是一些行政机关不积极履行职责，造成国有资产流失。由于缺乏监督，损害公益的行为没有得到有效的监督，国家和社会公共利益长期受到侵害，无法得到有效的司法救济。因此，在现阶段，检察机关作为国家法律监督机关，通过法律手段代表国家提起公益诉讼，维护公共利益，具有现实必要性。与公民、社会团体和其他国家机关相比，检察机关提起公益诉讼更具现实性和可行性。无论是从专业素质、法律依据还是办案经验来看，检察机关都有良好的司法资源、责任和能力来处理公益诉讼案件。检察机关提起行政公益诉讼的必要性分析是实现公共利益的必然要求没有补救就没有权利，任何权利如果只停留在法律规定中，而没有法律规定，最终可能无法实现。在法治国家，司法保护应该是获得救济的最终手段。如上所述，公共利益是一种公共权利。作为一项未指明多数的权利，要实现它，除了在实体法中实现外，还必须具有可诉性。只有这样才能真正实现。检察机关作为专门负责法律监督的国家机关，必须代表国家参与行政公益诉讼，以有效维护国家和社会公共利益。是宪政体制的必然选择中国宪法规定，检察机关是中国的法律监督机关，具有宪法赋予的地位和职能。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力也得到了大多数学者的认可。农工党中央在全国政协十届五次会议上提出的建议很有代表性。它认为主要有三点：第一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，代表国家提起诉讼有法律依据；二是检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受到干扰；三是检察机关有一支长期从事法律工作的专业队伍。检察机关为什么可以在刑事诉讼中作为“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益诉讼中作为原告，与在刑事诉讼中作为“原告”是一样的。因此，将检察机关作为行政公益诉讼的原告，不仅节约了司法资源，符合经济原则，也符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位。这是一种双赢的制度安排，是中国宪政制度的具体体现。是行政诉讼理论的必然发展与民事诉讼一样，诉讼利益也存在于行政诉讼中。在行政公益诉讼中，诉讼利益可以扩大，应当包括国家利益和社会公共利益。国家利益和社会公共利益是每个社会成员的共同利益。从抽象意义上讲，公民享有公益诉讼的利益。诉讼利益是使纠纷进入法庭审理，开启整个诉讼程序的实质要素。在实体法缺位、权利受到损害的情况下，诉讼利益是判断纠纷能否进入诉讼并由法院审理的判断标准。当事人在争议中有实际利害关系的，有权对损害自己权益的行为提起诉讼，即诉讼成立。在行政公益诉讼中，运用诉讼利益理论，扩大当事人资格范围，是诉讼法发展的必然。检察机关提起公益诉讼实践中面临的问题检察机关在公益诉讼中的法律地位问题目前，理论界主要有两种观点：一种是法律监督。认为检察机关提起的公益诉讼是基于其法律监督机关的地位，与公诉权、侦查监督权等同，属于法律监督手段。在公益诉讼过程中，它不仅具有检察官的身份，而且享有监督法院审判活动的权利。第二，公益代表。认为检察机关提起公益诉讼是为了保护国家和社会公共利益，这是检察机关提起公益诉讼的最终目的。因此，检察机关在公益诉讼中的地位应当是公益代表人。根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（下称《审理办法》）第四条的规定，人民检察院应当作为公益诉讼人提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原诉讼权利义务的规定；第十四条规定，人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照《行政诉讼法》关于原告诉讼权利义务的规定。笔者认为，检察机关代表国家和社会公共利益，依法行使诉权。既不享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。它有其特殊性，不应参照《民事诉讼法》或《行政诉讼法》关于原告权利义务的规定。要求行政机关整改难以提出具体标准《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，在提起行政公益诉讼前，人民检察院应当首先向有关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当自收到检察建议书之日起一个月内依法处理，并及时书面答复人民检察院。事实上，行政机关收到检察建议后，一般会在一个月内书面答复检察机关检察建议的内容，符合形式采纳检察建议的标准。但是，也存在两个问题：一是如何界定行政机关是否依法履行职责，提出的内容是否已经整改，整改程度只能通过检察机关现场回访才能知道。第二，行政机关是否按照检察建议进行了整改，并不仅仅是书面答复，而是采取了一定的措施并取得了一定的效果。但是，“依法办理”只是一个笼统的表述，并不涉及所采取的措施是否合法有效、收到的效果是否显著等。在实际办案中，试点地区的检察院对此也有不同的认识。有人认为，只要整改落实，就达到了不起诉的标准，也有人认为只有彻底整改，才能不起诉。检察机关提起行政公益诉讼制度的完善建议关于公益诉讼受案范围除《民事诉讼法》第55条规定，污染环境和损害众多消费者合法权益两个领域可以提起民事公益诉讼，同时通过“等损害社会公共利益的行为”作为除上述两个领域之外的兜底性规定。因此，未来民事公益诉讼的范围，除了污染环境、侵犯食品药品安全领域众多消费者的合法权益外，还应包括损害国家利益和第三方利益的行为。在行政公益诉讼方面，《试点方案》规定，可以提起行政公益诉讼的领域包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等领域。今后，除上述三个领域可以作为重点领域外，只要行政机关的不作为或无序行为已经对国家或社会公共利益造成损害，就可以纳入行政公益诉讼的范围。有必要保留诉前程序设立公益诉讼制度的目的，是使检察机关能够对司法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出检察建议，并督促其改正。因此，从公益诉讼的目的出发，有必要设立前置程序。通过诉前检察建议，可以督促行政机关依法及时履行法定职责。只有在行政机关仍不作为或拒不改正违法行为的前提下，检察机关才能提起公益诉讼，这不仅给行政机关自我改正的机会，而且可以制止侵犯国家或社会公共利益的行为。审判应当采用集中管辖《审理办法》规定，民事公益诉讼案件由侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地的基层人民法院管辖。以上两条基本确定了现阶段公益诉讼的管辖法院。然而，公益诉讼不同于一般民事和行政诉讼，公益诉讼的管辖权应有其特殊性。在执行诉前程序后，能够提起诉讼的案件一般具有案件复杂、利益范围广、社会影响大的特点，而被告是行政公益诉讼中的地方行政机关。因此，探索跨区域的公益诉讼案件集中管辖，不仅可以提高检察法院和司法法院在公益诉讼案件中的专业化水平，还可以减轻外部压力。举证责任应有其特殊性举证责任，是指当事人主张对自己有利的事实应当提出证据证明的责任，以避免因被证明事实的真实性不明确而承担不利的诉讼后果。公益诉讼举证责任分配是否合理，直接影响到公益诉讼能否顺利进行，能否达到维护公共利益的目的。鉴于公益诉讼案件的特殊性，证明责任的分配应体现出不同于传统公益诉讼的特殊性。民事公益诉讼，检察机关应当就损害的事实和后果提供证据，损害的事实和后果之间没有因果关系或者免除责任的，由被告人承担举证责任。行政公益诉讼可以参照《行政诉讼法》适用“被告证明原则”，即：检察机关不履行职责或者非法行使职权造成公共利益损害的，应当提供证据。被诉行政机关积极履行法定职责，具体行政行为与公共利益损害不存在因果关系的，应当承担举证责任。结束语检察机关具有国家公权和法律监督权的双重属性。提起公益诉讼，行使公诉权。其职能地位是程序意义上的检察官和原告。检察机关虽然不是公益诉讼的优先原告，但却是不可或缺的合格原告，是国家维护公共利益和国家利益的最后一道防线。我国《行政诉讼法》尚未对行政公益诉讼进行立法和规范。虽然《民事诉讼法》第五十五条的修改结束了民事公益诉讼长期没有法律依据的尴尬局面，但这一规定只是一项制度性规定，而不是原则性规定，与普通民事诉讼相比，民事公益诉讼有其特殊性。如果规则不进一步完善，公益诉讼的司法运行仍将困难重重。为了保证公益诉讼的顺利进行，我们应该根据公益诉讼的特点，科学设计公益诉讼的具体实施规则。参考文献[1]喻敏.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序研究[D].安徽大学，2020.[2]张瑞雪.检察机关提