中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁课件

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁第四讲历代国家行政中枢体制的变迁中国政治制度史中枢体制是指在君主制下为君主统治服务的以宰相为核心的机构及其制度中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁1、国家组织的核心：夏后、商王、周天子，掌握着政权、族权、神权。2、国家组织的职官任用实行宗法制与亲贵合一原则，实行世卿世官制度。宗法制度的基本精神：按照与君主、宗主的亲疏远近关系来决定政治地位、社会地位的高低贵贱。

一、夏商西周时期国家组织的特点亲贵合一、世官制：国家的重要职位大都由宗亲贵族担任，在贵族内世代相传。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁3、以王为核心的国家组织主要分为两个系统：政务官系统，神祇官系统。政务官：相、三公（即司空、司徒、司寇）、卿士、“尹”。事务官：臣神祇官：卜、巫、史、作册商代中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁天子三公：太保、太傅、太师卿事僚：家宰、司徒、司马、司空、司士、司寇（六卿）

太史僚：三左：大史、大祝、、大卜。三右：大宰、大宗、大士宫府一体家国一体百官之首行政事务宗教文化事务西周国家中枢组织中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁二、春秋战国时代国家组织的特点

1、国家组织的设立、运转，趋向以君主为中心，增强君主的控制力和国家组织为君主服务的能力。2、逐步改变世官制度，推行君主委任制。士、客卿3、神祇官在国家组织中的权力地位逐渐下降；但史职官逐步与宗教官分离。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁春秋时期宰相制度已显端倪中原诸国称卿、上卿、正卿；楚称令尹；秦称上卿，亚卿或大庶长。战国时期宰相制度初步形成——将、相分治相：楚称令尹，诸国称相、相国、丞相、相邦。将：将、将军、柱国中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁三、秦汉时期中央国家组织的特点

1、创立皇帝制度，皇权是国家政权的核心。2、国家组织规范统一名号制度传承制度后妃制度太子制度外戚制度宗室制度宦官制度服御制度礼仪制度宫省制度中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁三公秦、西汉前期：丞相（府）、太尉（府）、御史大夫（寺）西汉后期：大司徒、大司马、大司空东汉：太尉、司徒、司空3、行政中枢的主体是“三公”“九卿”中央行政职能部门成帝时御史大夫更名大司空，哀帝时，丞相改为大司徒，太尉改为大司马。九卿中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁三公——尚书制的演化秦及西汉前期：外朝——三公特别是丞相位尊权重，丞相府是行政决策兼执行机关。汉武帝以后：中朝——“尚书”权力扩大，丞相的决策权被剥夺，沦为执行机构。东汉：尚书台成为事实上的最高决策兼执行机关，“三公之职，备员而已”。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁4、决策、执行主体一元化。５、中央政府仍带有家国不分、宫府一体、职事相连的属性（九卿大部分机构是为皇室服务的，仅少数是办理国家政务的）。三公职权：参与决策，拟定发布诏令，组织执行。尚书职权：制作发布诏令，分曹治事，指挥九卿执行。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁秦汉中央决策御前会议、百官会议、朝议（外朝、中朝）——议论决策——皇帝裁决——诏令——执行实施。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁四、魏晋南北朝国家组织的演化1、由三公到八公（晋：太宰、太傅、太保、太尉、大司马、大将军、司徒、司空）并置，加强皇帝的谋议群体。2、三省制形成。中央政府决策、执行一体化结构转变为决策、审议、执行三权分立的流程式结构。3、九卿退化。4、主要的政务机关已经从宫廷事务机构中独立出来。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁尚书省的形成与职能演变第一阶段，战国至西汉。汉武帝时参与政务，由主管文书的内侍机构，向君主办公机构的性质转化。第二阶段，东汉。尚书台成为国家实际上的最高决策兼执行机关。“出纳王命，赋政四海”，决策出令，并指挥九卿。第三阶段，魏晋南北朝。尚书省不再属于少府，迁至宫外，正式成为国家机构，但失去决策权，沦为国家行政管理机关。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中书省的形成与职能汉武帝曾设中书，在皇帝与尚书之间起传达作用。东汉末年，魏王曹操设置秘书，主管尚书奏事。魏文帝分秘书为中书府，魏晋之际改中书府为中书省。中书最主要的职能：审理章奏，草拟诏令。中书省既成最高决策机构，“尚书唯听受而已”。

南北朝，中书省大权由中书监、令转移至中书舍人。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁门下省的形成与演变门下——宫府衙门之下，秦汉泛指皇帝周围的侍从人员（侍中、左右曹、诸吏、常侍、给侍中等）。汉武帝时，以尚书分割丞相职权的同时，又与门下官员讨论政事，“侍中”得到重视。汉灵帝时设侍中寺，献帝时“侍中”基本上统管了门下事务。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁魏晋南北朝是否存在一个统一的门下组织机构？或以为有两个系统：侍中系统；散骑系统。或认为西晋改侍中寺为门下省。刘宋分门下省置集书省。门下省的主要职能：一、“备切问应对，拾遗补缺”，充当“顾问”，“规谏”君主的违失。二、“封驳”中书草拟的诏书和大臣的奏章（平尚书奏事）。三、下达诏令。门下分割中书决策权，与中书在决策过程中发挥不同作用。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁

九卿秦、西汉前期，九卿是主管行政执行的职能部门西汉后期及至东汉，尚书诸曹侵夺九卿部分职权。魏晋以后，尚书演变为行政执行机关，九卿大多无所事事。至隋唐演化为九寺，为事务机关。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁三省制的意义1、防止权力集中于少数大臣，威胁皇帝，从而维护皇权。2、减少决策与执行过程中的失误，提高效率。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁五、隋唐时期的国家组织1、隋唐国家组织模式的历史影响

（1）国家中枢机构分权制衡的原则、观念，对以后各代产生很大影响，分权的目的主要是加强皇权。（2）国家组织机构多被后代继承。三省制在宋代有一段时间仍然实行；中书门下、枢密使被五代、宋代继承；自隋开始的政事堂宰相议政制度延及宋代，六部是以后各朝国家主要行政职能部门。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁2、隋朝确立以三省六部为核心的国家组织五省：内史门下尚书秘书内侍核心三省：内史门下尚书三师、三公，高级顾问，无具体事权决策审议执行中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁三省长官为宰相，尚书省长官既参与决策，又总领执行，地位高于中书、门下。尚书省六部吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部

六部在行政上节制九寺、诸监事务机关隋朝确立了新的中枢决策执行机制，并使行政管理机关尚书六部分工明细化、条理化，把国家组织推进了完备成熟时期。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁两省谏官讽谏时政得失。3、唐前期的三省六部制中枢核心：三省中书省：参与决策会议，起草诏令。

门下省：参与决策会议，审议、封驳诏令、章奏。尚书省：组织施行政令三师三公为加官御史台监察中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁决策形式：（1）御前会议——朔、望朝参；延英殿会议；学士召对。（2）宰相会议——政事堂会议：议定日常政事和御前会议决议的具体实施办法。（3）百官会议：讨论复杂的军国大事中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁诏令颁行程序（皇帝个人意旨，御前会议、宰相会议决议，以诏令颁行。）中书省：起草门下省：审议尚书：六部12457中央各部门、地方州县皇帝3：封还6、签署批准副本签“制可”字样，加盖玉玺正本存档会议旨意决议舍人起草，与令、侍郎一起署名给事中审查与侍中、侍郎署名颁行8中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁奏状——皇帝画可，加盖印鉴——颁发（中唐以后常见）中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁尚书省组织尚书省都堂（都省）吏部户部兵部礼部刑部工部中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁尚书省的职能：（1）转发、下达诏令、公文；转呈奏章文书。（2）根据制敕制定具体的施政方案。（3）根据规定处理中央各官署和地方州县的一般行政事务。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁六部与九寺五监的关系六部主要掌发号施令，九寺五监主要掌具体事务。

六部节制九寺五监：吏部：宗正寺

户部：司农、太府

礼部：太常、鸿胪、光禄三寺、国子监

兵部：太仆、卫尉

刑部：大理寺

工部：少府、将作、军器、都水四监

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁4、中唐以后三省体制解体（1）“中书门下”成为决策机构三省分权的弊端：“中书出诏令、门下掌封驳，日有争论，纷纭不决”（文献通考卷50《门下省》）。唐初宰相：三省长官，“参知政事”、“参议朝政”、“平章事”、“同中书门下三品”长安四年以后，尚书仆射需加“同三品”方为宰相

大历二年后，宰相名号基本上统一为“同中书门下平章事”（简称“同平章事”）

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁政事堂会议，既是弥补三省分权的不足，又是对三省分权的一种否定。政事既经宰相会议议定，门下省封驳即显多余。

开元以前，宰相例为兼职，“午前议政于朝堂，午后理务于本司”。在政事堂是宰相，回到各部门是本司长官。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁“开元以后，宰相数少，始崇其任，不归本司”，宰相专职化，政事堂由议事场所发展为专门办公机构。开元十一年，改“政事堂”为“中书门下”（简称“中书”），改“政事印”为“中书门下之印”，列置“五房”。中书门下成为超越两省之上的中枢决策机构，并兼有某些行政执行权。原来的中书省、门下省实际上已丧失决策机关的意义，尚书省执行权被部分侵夺，三省制解体。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（2）唐后期翰林学士院、枢密院与中书门下分权，中枢决策机构出现多元化

玄宗时，翰林学士有”内相“之称，主要职能是起草机密诏令，称“内命”“内制”，由禁中直接发出。一般诏令称“外命”“外制”，由中书舍人或他官知制诰草拟，经门下审查，加盖天子六宝。

安史之乱后，宦官专权，枢密使参与御前会议，至中书门下与宰相“共参国政”。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（3）使职差遣分割正规职能部门的权力使职差遣：差遣某官担任某使处理某项事务。类型：财政诸使翰林学士、枢密院、宣徽使内诸司使中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁六、宋元时期的国家组织

宋代国家组织复杂而多变，机构职能交叉重叠，官与职务分离。中枢权力由分散趋向集中。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁1、北宋前期中书、枢密院、三司分权体制

（1）中书门下：北宋前期正副宰相集体处理政务的最高行政决策兼执行机构。办公厅设于宫中，称政事堂。职权是“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。印文为：中书门下。正宰相：“同中书门下平章事”，简称“同平章事”

副宰相：参知政事

三相二参，二相三参中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（2）枢密院：总理全国军务的机构。“枢密院掌军国机务、兵防边备、戎马之政令。出纳密命，以佐邦治。”

长官：枢密使或知枢密院事；副长官：枢密副使或同知枢密院事。元丰改制后，增签书枢密院事、同签书枢密院事为副长官。中书门下与枢密院并称“二府”。宰相、参知政事、枢密使、副合称“宰执”中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（3）三司：北宋前期主管全国财政的机构。“掌邦国财用之大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均出入”。

长官为三司使，地位仅次于宰相，有计相之称。副长官为三司副使。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（4）北宋前期与唐初分权体制的差异唐初三省分权，是权力的性质，分权，决策、审议、执行三权分立属于流程式分工。北宋前期中书门下、枢密院、三司分权，是按照国家政务类别分权，民、军、财三权分立，决策与执行权统一。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁决策形式朝参（神宗制：常参（日参），六参，望参、朔参）：百官请安出殿，宰相、枢密使上殿奏事，然后个别臣僚上殿奏事，奏札一式两份，皇帝同意可行，一份留中，一份转发有关机构。百官奏事：轮对，请对，召对，留身。一般札子都由皇帝批发中书门下（三省）或枢密院处理。集议：议定意见奏告皇帝裁决。政事堂（都堂）议事皇帝批示奏章：转发中书（三省）或枢密院中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁皇帝圣旨颁行程序中书（三省）枢密院军务政务六部，诸寺、监、院，州县皇帝批示、口头指示起草“圣旨”中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁2、元丰改制以及三省合一、二府合一

（1）北宋前期，设有三省六部、诸寺监。省部寺监的本官没有职权，官是用来领取俸禄、显示地位的。（2）元丰改制，撤销中书门下、三司，恢复三省的事权。保留枢密院。三省与枢密院分掌政权、军权。习惯上仍然称为“二府”。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（3）三省合一、二府合一元丰改制以后，三省长贰为正副宰相，但尚书省长官兼中书、门下之职；三省合班奏事，同取圣旨执行，三省制实际上是一省制。

南渡后，宰相兼枢密使逐渐增多。到宋宁宗时，宰相兼枢密使成为定制。“二府”对掌文武大政的局面实际上结束。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁政事堂——都堂北宋前期，“政事堂”既是宰相的办公场所，又是宰执百官议事的场所。元丰改制后，以尚书省的办公厅“都堂”为三省与枢密院官员议政的场所。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁3、元朝的一省制元朝中央国家组织：中书省、枢密院、御史台、宣政院。（1）中书省：最高行政决策兼执行机关。中书省都省：左、右司六部、院府寺监中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中书省的职权：“军国之务，小大由之”，“凡选法、钱粮、刑名、造作、军站民匠户口一切公事，并经由中书省可否施行”。中书省的长、贰为宰相，群相议政于都省，最后由右丞相作出决断，大事申报皇帝，小事便宜施行。已作出的决策，亦由中书省督导六部、诸院府寺监等下属机构执行。中书省宰相兼有决策权和执行权。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（2）枢密院：掌管全国军政的机构。枢密院职权：“掌天下兵甲机密之务”。筹划军事部署、管理军队、铨选武官。节制与军政有关的部院寺府。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中书省与枢密院的关系中书省地位高于枢密院，枢密院发送中书的文书要采用由下行上的体式。枢密院受中书省的牵制。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（３）宣政院：掌管佛教事务和土蕃地区军民政务。与中书省、枢密院、御史台并立，但在土蕃地区有重大军事行动，需与中书省、枢密院会商。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（4）一省制。元朝三次设尚书省，与中书分理朝政，但时间很短。元后期，宰相兼领枢密院，中书省侵夺枢密院职权。所以元朝是一省制。五代以来中书、枢密院二府并立的局面至此结束。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁七、明清国家组织

（一）明清国家组织体现绝对君主制精神（１）废除丞相，君主集国家元首和政府首脑于一身，直接指挥中央、地方行政机构，最大限度地实现独裁。（２）内阁、军机处职权有限，丧失了如唐宋元的中书宰相所拥有的参与决策权和对一般行政事务的直接决定权。阁臣、军机大臣承旨办事，成为皇帝集权的最好工具。（3）君主和中央政府对边疆、地方的控制更直接。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（二）明代国家组织明代中枢组织的主体是内阁、司礼监、六部——不平衡的“双轨制”1、朱元璋废除中书省丞相制的原因1）自南宋以来至于明初，宰相的权力又趋于扩大、集中，必然与皇权发生冲突。2）朱元璋权力欲旺盛，对大臣猜忌心理过重。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁陈梧桐认为“地主土地所有制和租佃制的普遍发展以及封建社会走向衰落、地主阶级益趋腐朽所引起的社会矛盾的激化”是促使朱元璋强化中央集权的两个根本原因（陈梧桐:《论朱元璋强化封建专制中央集权的统治》，《中央民族学院学报》，1980年第2期。）。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁朱元璋废除丞相后，相权是否存在？一种观点认为由皇帝自己兼任了承相的职权。一种观点认为不可能真正废除相权。废相之后必须要有一个在皇帝最高决裁权和部院执行之间类似于宰相机构的存在（姜德成:《明代内阁制浅议》，《兰州大学学报》,1998年第4期。）。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁相权的流向：一种观点认为流向皇帝（关文发、颜广文:《明代政治制度研究》，第8-9页，中国社会科学出版社，1996年版。）。一种观点认为朱元璋洪武时期相权分别流向皇帝和六部，仁宣以后则流向司礼监、内阁和六部（王天有:《明代国家机构研究》，第51一52页，北京大学出版社，19%年版。）中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁2、内阁制的形成、性质与职权（1）内阁制的形成朱元璋设“殿阁”，大学士的职能是“特侍左右，备顾问而已”。成祖时阁臣开始“参与机务”，“传旨当笔”，记录传达皇帝的诏令。内阁制初步形成。宣宗时，内阁掌握“票拟”权，，有属官和办公机构。内阁制基本形成。英宗正统时，确定宫中文渊阁为内阁办公之所，内阁出现首辅，内阁制最后形成。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（2）内阁的性质、地位一种意见：自始至终都不曾是明王朝中枢正式的一级行政机构（王其榘）。内阁不是制度化、法律的决裁机构（田澍）。属于内廷机构，是皇帝的“办公厅”（李洵）。始终不是中央一级正式的行政机构（杜婉言）。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁另一种意见：“实质上是削弱了职权的中枢政务机构，内阁大学士(首辅)是有其实而无其名的宰相”，“明代内阁的职权在不同的历史条件下不尽相同，在明代中、后期，内阁实质上就是中枢政务机构。”（怀效锋）中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁阁臣权力的轻重大小以及阁臣对朝臣的影响力，完全取决于皇帝对内阁的信任程度，因而阁权始终处于不稳定的状态，不仅不同的皇帝授予内阁的权力轻重有异，就是同一皇帝在位期间，内阁权力也往往上下浮动。（张宪博）辅助皇帝决策的秘书性质的机构，本身无决策权。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（3）内阁的职权一，按“谕旨”起草诏令。二，“票拟”。即阁臣草拟对奏章的处理意见，用小条贴在奏章上，供皇帝裁决时参考。内阁没有直接的行政权。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁3、明朝六部的性质六部的性质：废除中书省后，六部上升为最高行政机关。有一定的决策权和执行权，如吏兵二部，真能够选官命将。中央政府一分为六，更便于集权于皇帝个人。户部、刑部，按省份设十三司，直接插手地方事务，体现了中央集权的新发展。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁内阁与六部的关系：学界较为一致的看法是:终明之世，六部始终未能成为内阁合法的下属机构，与内阁并无统辖关系。六部直属于皇帝。阁部争权表明二者的独立性。阁权与部权的消长：成祖时，部权重于阁权。宣宗以后，阁臣品位提高，又有票拟权，在一定程度上影响或控制六部。世宗嘉靖以后，朝位班次内阁在六部之上，阁权已凌驾于部权之上，六部实际上受制于内阁。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁4、司礼监性质与职权司礼监的性质：明中叶以后成为凌驾于内阁之上的辅助皇帝决策的机构。亦非正式的最高政府机关。司礼监的职权：1、传宣谕旨权。2、批朱权。自宣德开始，太监已开始代皇帝“批朱”。英宗时太监批朱成为定制。皇帝利用宦官势力牵制内阁。司礼监秉笔太监批朱，属于代行皇权。《明史·职官志》:“内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人。于是朝廷之纪纲，贤士大夫之进退，悉颠倒于其手。”中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁有明一代仍存在着相权，但相权的拥有者并不是内阁一个机构，而是内阁与司礼监共有。内阁与司礼监所拥有的权力和相互制衡所形成的“监阁共理”体制行使着明代的相权。（刘晓东）中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁明代出令程序（1）正式诏令，由内阁“承旨”拟定，交六科给事中抄发有关机构执行。凡诏敕有失，六科可封驳重拟。（2）内外奏章，由内阁“票拟”，经皇帝（司礼监）“批朱”，转发六科抄发各部门执行。如有违误，六科亦可驳正。（3）皇帝临时发出的谕旨，用口头或书面形式，经太监传给阁臣，如谕旨不适宜，阁臣可封还。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（三）清朝国家组织1、清初国家组织：不平衡的双轨制。（1）议政王大臣会议：议决军国重务。（2）内阁清朝内阁是正式的最高行政机关。职权：草拟制敕诏诰；票签。参与机务，南书房：康熙设置，属于皇帝秘书机构，接受密折，草拟机密诏令，分割了内阁的部分权力。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁2、雍正以后的国家组织：新的双轨辅政体制（1）军机处辅助皇帝办理政务的最重要的一个中枢机构。属于皇帝的办公机构，而不是“正式”的国家“最高政府机关”。军机处的职官均为兼职，没有属吏，办公处简陋。

中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁军机处的职责是“办理枢务、承写密旨”，即草拟下发机密谕旨，承旨处理重大机密事务。从体制上讲，军机处没有决策权，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁（2）内阁内阁仍是“正式的最高政府机关”职能变化：不再参与机务，负责处理例行“题本”，抄发“明发上谕”，办理例行公务。明代内阁是有实而无名；清代内阁则是有名而无实。中国政治制度史4历代国家行政中枢体制的变迁3、清朝六部的特点清代六部仍直属于皇帝，权力大为缩小，受内阁、军机处的指导，只从事一般的行政事务管理工作。清代六部长