《BBNJ各国环境影响评价主张分析及我国应对策略分析综述》7300字

绪论VIIBBNJ各国环境影响评价主张分析及我国应对策略分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u3029BBNJ各国环境影响评价主张分析及我国应对策略分析综述 1116131.1BBNJ环境影响评价制度各主体主张之分析 131021.1.1环境影响评价启动阈值评析 1289281.1.2环境影响评价制度执行权主体评析 275151.1.3BBNJ环境影响评价结果对国家决策的影响评析 3112531.1.4后续活动的监测及审查主体评析 459071.2我国在BBNJ协定谈判中对于环境影响评价制度的应对之策 6233321.2.1完善国内环境影响评价有关立法途径 6246131.2.2立法规制中国企业在公海地区资源开发中环境保护行为 7310311.2.3完善国内有关海洋生态保护及生物多样性立法 81.1BBNJ环境影响评价制度各主体主张之分析从上文各方国际主体在BBNJ环评的启动阈值或标准、执行环评的主体归属、环评所得出的结果对于拟议互动的影响以及对于环评的后续活动的监测及审查主体归属都存在着明显的不同。1.1.1环境影响评价启动阈值评析于欧盟而言，早在二十世纪七十年代，欧盟的前身欧共体委员会就出台了有关环评制度的方案，1985年欧盟出台环评指令（EIA），此项指令规定所有成员国对于事先已经规定的可能对环境有影响的决策拟议活动都必须实现进行环评，1985EIA指令附件一中列举了需要进行环评的项目，对开启环评程序的启动标准细化了阈值。此后在十几年间，欧盟的环评制度在不断总结事件中发生的各种实践经验的基础上以及理论背景的成熟，已经进行了四次修订，整体来说已经具备了较为完善先进的理论制度。因此欧盟是以保护环境为自己的价值选择，在环评启动阈值方面，主张像欧盟本身施行的环评制度一样，主张对启动阈值或标准进行细化及界定，并且应该随着海洋勘探技术的发展及时进行更新。对美国而言，美国并没有在会议中讨论启动阈值这一问题，相反，而是绕开这一关键性话题，并主张是否启动环评制度应该由做出拟议活动的主权国家或者授权的组织及机构来决定。美国做出此项主张是基于其现实国家利益为价值选择，虽然有全球环境治理是大势所趋，环境危机也给世界各国带来了沉重打击，但是辩证来看，危机的同时也蕴含着机遇，美国拥有者目前国家上最为先进和完善的环境制度，从1969年美国就提出《国际环境政策法》已历经五十余年发展，体系已相当成熟，国际上其他国家与美国相比，其有关环境开发和保护的技术和市场仍处于不发达状态。不置可否，美国确实有着其他国家无可比拟的优越性，而这种优越性也就意味着在无人管辖的公海区域可以领先进行海洋开发，利用公海地区有限的海洋资源，所以美国主张建立一个以利用为主导的环评制度，也就是通俗意义伤的“能者多劳”，美国主张当主权国家对公海地区进行海洋勘探开发等技术活动时，由拟议活动的主权国家自己来决定是否进行环评制度，那么拥有先进技术的国家就可以通过刻意降低环境标准来取得成本优势，从而在国际市场占据优势地位。相较于以欧盟为主导和以美国为主导的派别而言，中国和77国集团成员国都是发展中国家，其既没有欧盟如此完善的环评制度，亦没有美国先进发达的海洋勘探技术，无论是从制度理论还是科学技术方面，都不占据优势地位，为了维护国家利益，保护生态环境，中国和77国集团必须积极参与BBNJ协定的制定，积极为国际海洋秩序更新换代，以此可以利用海洋、经略海洋。因此中国和77国集团希望建立一个严格的环评制度，在环评启动阈值方面，如果同意美国主张的由做出拟议活动的主权国家进行决定是否开启，那么无异于是为技术发达的国家开启了“任意门”。公海地区有限的丰富海洋资源必然会被大快朵颐，不会给发展中国家留有任何机会。所以中国和77国集团持审慎态度，期望制定一个严格的更加具体的环评启动阈值或者标准，并且同时制定典型活动正负面清单，这样就能对环评启动界定更加清晰明了，能够有效制约发达国家任意开发海洋资源。1.1.2环境影响评价制度执行权主体评析当拟议活动已经被确定要进行环评时，三方主体对于有谁来实施产生了很大的分歧，其主要的分歧时是否需要建立一个相对独立的第三方机构来进行环评还是由BBNJ协定缔约国抑或是将执行权交由制定拟议活动的国家来进行。欧盟的主张是由BBNJ协定缔约国来对拟议活动进行环评，欧盟认为如果将执行权主体交由做出拟议活动的国家，则无异于“自己做自己案件的法官”，很显然有悖公平原则，其中蕴含了很大的自主性，只有将执行权交由缔约国，使缔约国评价拟议活动在公海地区可能产生的环境影响，才能发挥保护海洋生态环境，维护海洋生物多样性的可持续发展目标。美国认为环评制度执行权主体应该由做出决策的主权国家来进行，因为从根本上来讲BBNJ协定只是联合国作为一个环境保护的平台而提倡主张建立的一个国际协定，其法律约束力远远低于国内法律，作为弱法性质的条约，它并没有一个强有力的制约监督机制，不能严格要求协约国。同时为了维护本国的利益，可以说美国已成为一个海洋强国，其对于海洋资源的勘验开发的技术已经远超世界先进水平，可以说已经完成了在技术方面的资本原始积累，因此主张自己拟议的活动应该由本国来进行环评，这实际上从某种角度来说赋予了掌握先进海洋技术的国家对海洋资源的开发利用优先权，因此美国反对欧盟提倡的由缔约国来进行环经影响评价的制度构建。对于中国和77国集团来说，对于环评的执行权主体并为明确建议，这是由于其复杂的价值取向所决定的，中国和77国集团对其持审慎态度，主要有以下几种利益考量：第一，当今世界陆地资源已经被过度开发和被浪费，尤其对于发展中国家而言，其对于海洋资源的发展需求要远远大于各种制度已经成熟的发达国家，因而将环评的执行权主体交由缔约国来进行可以有效的限制发达国家在公海地区的海洋勘探开发活动。第二，正是由于发展中国家的制度理论和相关技术皆处不发达状态，没有足够的资金及技术支撑进行环评，因此可能要委托先进国家或者机构进行环评，毫无疑问，这意味着发展中国家不仅要承受着资金上的巨大支出的同时在技术上还要受制于人，因此对于环评的执行权主体持审慎态度，尚无明确建议。1.1.3BBNJ环境影响评价结果对国家决策的影响评析在已经决定对拟议活动进行环评并得到环评结果时，紧接着就应该研究环评结果对于做出该拟议活动的国家决策的影响。三方主体的主要争议就在于到底应不应该把环评的结果置于主权国家的拟议活动的决策考虑之中。以欧盟为主导的派别和以美国为主导的派别对此差距非常之大。以欧盟为主导的环境保护派认为BBNJ协定缔约国应该将环评的结果考虑在即将要进行的活动之中，比如是否应该采取替代性措施或者是缓解性措施来降低拟议活动对于海洋生态环境的负面影响，同时，由于BBNJ协定是在《联合国海洋法公约》框架下进行商榷制定的，因此也应该保证各缔约国应该严格遵守《联合国海洋法公约》所规定的国家义务。欧盟出于环境保护的价值选择，同时由于欧盟凭借其所具有的先进勘探技术已经有了丰富的海洋生物多样性的数据库，并且又有已经相当成熟的公海保护区制度加持，因此其呼吁做出拟议活动的国家考虑并做出改变措施将通过环评的拟议活动更加契合海洋保护的理念，以此来建立一个全球性的公海地区海洋环境保护方案，用以保护海洋生物多样性，最终实现可持续发展的总目标。对于美国为主导的充分利用派别而言，美国更希望想上文所述进一步利用公海地区现有的海洋资源并加大开发，因而主张BBNJ环评在拟议活动的国家所进行的重大决策中发挥的事程序性作用，而非实体作用。其最终是否开展所拟议活动的决定权还是掌握在主权国家的受伤，并不受环评结果的影响。从客观上来讲，这是非常契合美国所持的价值取向的，国际道德在巨大的利益面前显得异常渺小，不值一提。但笔者并不认可此种主张，根据《里约热内卢宣言》，各协约签订国应该对整个世界的生态系统保护进行合作，因而在公海地区的生态环境保护中，各国应该相互协作。同时，各国也应该承担其应该承担的责任，此种责任是指共同但有差别的责任，这是依据在历史中每个国家给全球环境造成的影响而定的。由于发达国家由于工业革命等原因在历史的洪流中给海洋生态环境已经造成了不可逆的破坏，因此应该承担其本应该承担的责任。中国和77国集团对此尚未明确建议，但其仍保持和环评的执行权主体一样的审慎态度，正如上文所述，发达国家已经享受了资源红利，并且没有放弃继续享受的意愿，且发达国家对公海区域的开发强度要远高于发展中国家，而发展中国家由受限于资金和技术，因此其所持的价值取向应是希望通过环评制度来限制发达国家的开发活动。笔者认为从中国和77国集团的价值取向来讲，应该建立并细化BBNJ环评程序，尤其是对其中界定范围中可能影响公海生态环境的拟议活动，要求其必须提出举措以用来降低拟议活动带来的负面影响或者提出其他可操作性替代措施。此外，要加大对后续活动的监测和审查，保证拟议活动的决策国家遵守环评程序，此之谓符合中国和77国集团的价值取向。1.1.4后续活动的监测及审查主体评析当拟议活动的决策国家已经进行了相关的环评程序之后，最主要的就是对于其后续活动的监测及审查，那么由谁来进行拟议活动在环评过程中的监督和审查是一个值得关注的问题。对此问题，以欧盟为主导的环境保护派和以美国为主导的充分利用派所持观点一致，其都要求是由主权国家来进行监测及审查。这是由于他们自身所具有的身后底气所决定的，美国及欧盟的大部分成员国都是发达国家，其对海洋的研究水平都位于世界前列，更不缺资金和技术来实现对海洋资源的开发，同时经验丰富的理论制度以及充足的资金又能够为后续活动提供监督和保障。对于中国和77国集团的审慎态度派，其主张建立一个第三方的监测审查机构。这主要是基于本身利益的考量，如果建立一个第三方的、相对客观、更加严格的机构来对主权国家的拟议活动进行审查和监督，可能会一定程度上制止发达国家对公海海洋资源进一步开发的角度，从而为自己在以后技术成熟时进行开发留有一定空间，为自己争取更多的海洋资源。笔者认为后续活动的审查和监测应该与上述的执行权主体是一致的即都由主权国家来进行，这主要有以下两方面原因：第一，由主权国家来对后续活动进行审查和监测具有现实可操作性，因为做出拟议活动的主权国家通常和对后续活动的监测主体是相同的，因为做出拟议活动的主权国家对于活动的内容、对海洋生态可能造成的影响、以及及时进行替代性措施和缓解性措施等方面都具有优势。如交由第三方监测审查机构可能会产生一些问题，如效率性、执行不连贯、掌握信息不详细、遗漏关键信息等问题。第二，根据公海自由原则，各国在公海地区进行拟议活动，在经历环评之后，如果对于后续活动的监督和审查是由其他国家或组织来完成的，则在一定程度上让渡了国家主权，是极必反，必然会造成主权国家的不满因而不能实现BBNJ协定所追求的保护海洋环境的目标。通过对三方主体在BBNJ环评的启动阈值或标准、执行环评的主体归属、环评所得出的结果对于拟议互动的影响以及对于环评的后续活动的监测及审查主体方面的不同分歧中可以看出，各国所进行的环境外交仍旧是以促进本国在国际社会中的地位，维护本国利益为价值选择的。但是环境外交又不同于其他外交，有其必然性和特殊性，主要表现在以下几个方面：第一，有关环境问题是各国都会受到影响的一个普遍性问题，尤其是对于现在的地球村而言，这种联系牵一发而动全身。为了解决这一全球性问题，各国必然会寻求合作，达成共识。第二，国际社会是分散的，没有一个居于各国之上的世界政府从而导致国家间缔约的国际协定是国家间的法，而不是国际上的法，从实施过程上看，其实是强调国家自愿履行的弱法，其不向国内法律存在国家强制力的保障，从监督执行方面来看，也未有强制性的机构来进行救济。其本质上只是契约性法律同时联合国的作用也只是提供了一个解决问题的平台，并不具备强制力。因此这就决定了某些国家在对一些可能对自己的国家利益有益时，张开怀抱积极参与环境治理，但是当可能有悖于其国家利益时，随随便便不顾国际上的指责就“退群”。第三，对于海洋生态环境保护方面的问题，根本上来说过国家的要求也主要是以义务为主，并且还涉及到历史伤的责任与现实上的义务之间的平衡问题。众所周知，由于先进国家当初由于技术发展不完善，盲目生产而导致了对环境的污染同时又没有及时对环境进行治理，从而导致了现阶段的海洋环境困境。发达国家不应推脱其责任，承担起应该承担的义务。而发展中国家由于技术发展不完善，目前不能对海洋资源进行开发，因为也不能对有限的海洋资源进行利用。所以其希望建立一个严格的环评制度来限制发达国家对海洋资源的开发，尽可能为自己对海洋资源的利用留有一定的空间。1.2我国在BBNJ协定谈判中对于环境影响评价制度的应对之策 于我国而言，我国积极参加BBNJ协定关于环评制度的制定是契合我国的价值选择的。这主要是基于以下两种考量：第一，公海地区具有丰富的矿产资源以及海洋生物资源。我国既是陆地大国，同时又是海洋大国，拥有广泛的海洋战略利益，我国海洋事业总体上进入了历史上最好的发展时期。这些成就为我们建设海洋强国打下了坚实基础。推进海洋强国建设是习近平总书记一直以来牵挂在心的大事。习近平总书记曾经在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时，强调要提高海洋资源开发能力，同时指出要着力推动海洋经济向质量效益型转变。因此对于涉及公海地区海洋权益的具有立法性质的BBNJ协定，尤其是环评制度，我国唯有积极参与有关制度的立法制定的国际谈判中才能更好地维护我国的利益。第二，海洋生态环境的恶化除却自然演变，人类对于资源的滥用，不加限制的制造污染源是其主要原因。不论发达国家亦是发展中国家，保护公海地区的海洋生物多样性以及海洋环境，促进海洋生态可持续发展，是诸国当仁不让的使命。1.2.1完善国内环境影响评价有关立法途径我国亟待进行有关公海地区的环评立法有其必要性。我国有关环评的法律规范的空间效力仅限于我国境内以及我国管辖的其他海域，尽管此类的法律规划不算匮乏，但其空间效力都不及与公海地区。由此可以窥探出我国目前为止对于公海地区的环评制度的相关立法仍然处于空白状况，这不仅不能为我国关于BBNJ环评制度提供适合我国价值选择的立法建议，同时也不利于我国在BBNJ协定谈判中发挥应有作用，一旦涉及到有关BBNJ协定纠纷问题，我国该领域的空白将会在解决争端时捉襟见肘。因此对公海地区的环评制度的立法当为大势所趋。笔者认为应该我国完善有关立法可以有以下两种途径：第一，借鉴国际实践从新制定一步具有完整性的、专业性的公海地区环评法律规范。这要求不仅要借鉴有关国际上的文书，如《联合国海洋法公约》、联合国环境规划署制定的《关于环境影响评价的目标和原则》、《生物多样性公约》，同时也宜借鉴有关区域性文书，如《埃斯波公约》、《南极条约》、或《巴塞罗那公约》。根据以上有关环评的制度来系统制定有关公海地区环评的程序、提起阈值等，但是以此建立一部新的法律规范可能会耗费大量的时间以及立法成本。第二，可以以我国现有的国内环评制度的有关立法为依托，对其内容进行部分适用于公海去的修改也符合立法目的的要求，同时将国际法也转化为国内法同时适用，以此来完善我国环评制度，未解决国际争端提供更加的党的法律规范。通过以上两种立法方式完善我国环评制度，以此来应对BBNJ协定谈判，可以将BBNJ协定谈判中值得借鉴的、先进的立法内容转化为国内法。同时与国际上先进的立法技术相衔接，不仅能够帮助完善我国的立法，维护我国在国际上的地位及利益，同时也能够使我国在国际上发挥应有之作用，履行我国作为安理会常任理事国中唯一一个发展中国家的义务。1.2.2立法规制中国企业在公海地区资源开发中环境保护行为在正式开始BBNJ协定谈判之前，我国积极参与BBNJ预委会，并提交各项有关议案，表明中方立场，有力的在重建国际海洋秩序中贡献出了中国方案。同时我国也应以身作则，使我国的活动尤其是中国企业对公海地区进行资源开发时，通过立法途径规范中国企业的开发活动，在国际外交上彰显大国之义。我国是《联合国海洋法公约》缔约国之一，除我国声明保留条款，应遵守公约所规定的公海开发方面的权利及义务。其次，在国内法有关企业保护环境方面，我国立法有以下三个层次的法律位阶，分别为行政法规、部门规章以及行政规范性文件。其中，行政法规和有关部门规章仅规定企业应该遵守当地的法律和有关合同内容，根据法律和合同进行开发活动，其对于企业的约束太过笼统，未能对具体开发方面进行环境保护的细节规定，因为并不能有效确保企业履行保护环境义务。在行政规范性文件方面，虽然其约束力不如行政法规和部门规章高，但是其