经营性项目与公益性项目打包

经营性项目与公益性项目打包目录TOC\o"1-1"\h\u25119经营性项目与公益性项目打包 页起源和政策性支持一、市场的自然形成市场的自然形成主要是基于两个原因：1.规避地方政府隐性债务近些年来，坚决遏制地方政府隐性债务风险（简称“隐性债务”）已经成为了我国基础设施建设领域最重要的政策规定。财政、审计、金融监管为主的相关主管部门对各地隐性债务已经实施了常态化监控。因此，当前地方政府在开展相关业务时，防范隐性债务风险已经成为了项目谋划和包装的首要关注问题。将经营性项目与公益性项目进行综合打包，尽可能的促进经营性项目收益反哺公益性项目的支出，就是为了尽最大努力减少或者避免财政资金的支付，从而避免隐性债务的风险。2.减少财政及国有资金的负担从客观情况看，我国当前很多地区的财政收入十分有限，地方国有企业的实力规模与收入亦是不容乐观，地方财政和地方国有企业面对大量无收入或者收入微薄的公益性项目时，已经显得力不从心。因此，将经营性项目纳入实施范畴，显然是一种商业逻辑的自然选择。二、国家政策的鼓励与推广在市场自发的同时，国家有关部门也已经充分体会到了这种市场自发方式的重要价值，因此，为了进一步促进当前经济形势下各地公益性项目的顺利实施，国家在若干领域明确出台了政策，鼓励和推广各地实施综合打包项目。主要如下：1.县城城镇化建设领域《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）的加强项目谋划部分明确提出了，“探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。”2.城乡融合发展领域《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务的>通知》（发改规划〔2019〕0617号）中指出，“培育发展城乡产业协同发展先行区，创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。”3.城市更新领域城市更新领域是一个比较复杂的领域：一方面，从内容上，城市更新包括了“三区一村”改造（老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村改造），围绕着不同的改造内容，国家和若干地方政府也出台了单独的政策，尤其近几年在老旧小区改造领域；另一方面，从政策法规上，既有国家层面上的城市更新规定，更是有数量众多的各地方政府层面的城市更新规定。《住房和城乡建设部办公厅关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）中规定：“安徽省合肥市探索片区更新‘肥瘦搭配’模式。将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，对收益率高低不同的项目进行‘肥瘦搭配’，反哺片区内安置房、学校、党群中心等公益性项目建设。”建办科函〔2022〕393号文是国家城市更新主管部门对包括安徽市的“肥瘦搭配”模式在内的全国各地的城市更新做法的认可及鼓励推广实施。4.生态环境领域（1）EOD模式EOD模式的本质就是经营性项目与公益性项目的综合打包。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中提出了，“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”实际上从环办科财函〔2020〕489号文开始，生态环境部联合其他部门已经出台了多个关于EOD模式的文件，多次阐述了这种生态环境治理项目与关联产业之间的搭配关系。（2）非EOD模式除了国家明确规定的EOD模式外，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中也明确提出了，“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取‘生态保护修复+产业导入’方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业”。在国办发〔2021〕40号文中，国务院并未明确规定“产业导入”与“生态保护修复”的关联性。从本质上说，在生态环境领域，不能说只有EOD模式才能作为综合打包项目，其他综合打包类型的项目（例如，并不属于区域综合开发、并不属于产业具有关联性），也是完全合规的，只是不能称为EOD模式，并且可以不按照EOD模式的规定来实施而已。5.铁路建设领域《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中规定了，“支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。”此外，国家发改委联合其他部委在2017年和2018年分别针对市域（郊）铁路、高铁站出台了相关的政策文件，同样也参照了国办发〔2014〕37号文的上述规定。6.农村公路领域《关于印发《农村公路扩投资稳就业更好服务乡村振兴实施方案》的通知》（交公路发〔2022〕82号）明确指出，“鼓励将农村公路建设与乡村旅游、产业园区等经营性项目一体化开发，对农村公路建设和一定时期的养护实施捆绑招标。”由上述列举的县城城镇化建设、城乡融合发展、城市更新、生态环境、交通等领域中的政策支持内容可见：第一，将经营性项目与公益性项目进行综合打包的方式，国家不仅是给予了认可与支持，更是充分表达了鼓励与倡导的态度。第二，显然不能做教条化、狭义化理解，从国家倡导的初衷可以看出，综合打包方式完全适用于地方政府公益性项目建设的各个领域。

公益性项目的投资权与经营用地使用权的取得方式在经营性项目与公益性项目综合打包项目几乎不可避免的要遇到经营性用地的开发问题。其主要原因在于公益性项目的投资通常比较大，投资金额数以亿计司空见惯，而能够起到反哺作用的经营性项目，必然是需要大量经营性用地来承载。因此，绝大部分情形下，为了保证综合打包项目的顺利获得，实施主体既需要合法合规的获得公益性项目的投资建设资格（简称“公益性项目投资权”），也同样需要合法合规的取得经营性用地，从而获得经营性项目的投资建设资格（简称“经营用地使用权”），而这两个“合法合规”通常都是在公开竞争的形式才能得以实现。因此，如何促进公益性项目投资权和经营用地使用权都能顺利的被实施主体获得，是综合打包项目得以顺利实施的重要前提基础。前提说明一是公益性项目所需的土地采用划拨形式，实施主体容易顺利取得；二是少数情况下实施主体可以采用非公开竞争形式获得土地并开展经营性项目，例如在划拨用地上从事一些经营性项目（例如公益性楼宇的门面房），或者政府以协议出让方式使实施主体获得某些产业用地；三是采用市场多数例，只要实施主体合法合规的取得了土地使用权，就自然获得了相应的经营性项目的投资开发权，（对于某些需要特殊行政审批的暂不讨论）；四是本文所称的经营性用地，是指国有经营性用地，不包括农村集体经营性建设用地。从理论上看，综合打包项目的实施前期实际上只是谋划阶段，由于没有明确经营性用地的归属，因此不能想当然就认定实施主体必然能够实现综合打包。因此，严格意义上说，综合打包项目在初期仅仅是一个设想。但是从现实角度看，各地政府还是在极力通过多种方式实现这种综合打包，包括解决立项方面、土地获得等方面的问题。从我国国情看，地方政府这种意图实现的成功率还是很高的。一、类型一，实施主体在同一个时间参与两个子项目的竞争此种方式应用于公益性项目和经营性项目需要同时开展的情形，例如，实施主体参与河道治理的投标，同时参与周边经营性用地的招拍挂。此种方式从结果上看，实现了经营性项目和公益性项目的综合打包；但是从本质上看，是分成两个独立项目来操作的。从有利方面看，此种方式具有一定的操作性。（1）实施主体参与两个子项目之前，必然是与招标人及土地管理部门（统称为“招标人”）都进行了充分的协商，设置了一定的条件，从而确保其中标。（2）由于两个子项目同时获得，实施主体从理论上实现了经营性与公益性综合打包的意图，因此，在引入投资人和金融机构方面时相对容易成功。从不利方面看，（1）此种方式实际上没有实现经营性项目与公益性项目的内在统一，本质上还是分为了两个不同项目，仅能依靠招标人与投标人的预先设定才能尽力确保项目的获得。近两年来，国家在项目招投标与土地招拍挂环节中，对于促进市场公平竞争、杜绝歧视性条款给予了高度重视。这种依靠预先“勾兑”才能获得成功的方式显然并不可取，亦不会长久。尤其是当经营性用地为住宅用地时，这种“勾兑”将更为敏感和艰难。（2）由于两个项目之间缺乏形式上的关联性，中标后如何通过协议、文件等方式将两个项目的投资收益、权利义务等进行有机统一，实际上存在很大难度。因此，类型一尽管在现阶段应用性较大，但是只能说是现阶段的权宜之计，并不是可取的方式。二、类型二，实施主体并不同时参与两个子项目，而是先获得公益性项目的投资权，而后根据项目进展情况再获得经营性项目的土地使用权此种方式常见于片区开发项目。根据实践，片区开发项目通常首先启动的是公益性项目的建设，而后在经营性用地符合对外出让条件后，再根据双方约定由实施主体参与土地招拍挂程序竞得土地。由于实施主体需要前期投入没有收益或者收益甚微的公益性项目，为了保证自身利益，通常都是采用君子协定或者抽屉协议的方式与政府相关部门或其他招标主体达成一致。从有利方面看，此种方式符合整体项目的规划与开发程序，能够保证项目按照计划有序进行。从政府角度看，由于实施主体前期进行了公益性项目的投入，在很大程度上能够敦促其更加稳妥、负责人的实施项目（尤其对于公益性项目是由社会资本方投资的情形来说更是如此）。从不利方面看，前述类型一的不利之处同样适用于此，不再赘述。此外，仍有其他主要不利之处：（1）由于实施主体前期为公益性项目而进行了大量投入，后期获得经营性用地时势必不敢过高报价，此时若有人竞争，则实施主体将明显处于报价劣势。笔者在两年前就曾经遇到过类似情形，实施主体因不能过高报价而在竞争中失败，从而无法实现经营收入，被迫与政府陷入了前期投资款纠纷中。（2）由于经营性用地的出让属于后期行为，并且时间跨度可能较大，因此，若在土地可以出让时出现了经济形势变化、政策变化、领导换届等客观因素，则将可能影响到实施主体是否有意愿或有能力按照原计划获得土地。（3）从投融资角度看，尽管实施主体是按照综合打包项目整体制定的资金平衡方案，但是，在前期获得公益性项目时，其并没有获得经营性用地，进而无法将未来的经营性收入计入在内，因此，将对金融机构的项目融资造成实质性障碍。当然从理论上看，也存在实施主体先获得经营用地使用权，而后在参与公益性项目的投资建设的情形，但是，这种方式显然是让实施主体先获益，实践中，如果实施主体为社会资本方，则此种情况出现较少。若实施主体为本地国有企业，则此种情况可能存在。此种情形的特点与性质较容易理解，请读者参照本文其他论述，此处不再赘述。三、类型三，实施主体在土地招拍挂程序中获得公益性项目的投资权此种方式实际上在我国很多项目中早已存在。目前最常见的是在商品住宅用地开发中的无偿配建（实际上此种方式也属于常见的附条件土地招拍挂的方式之一，简称“无偿配建”）。例如，一个开发商竞得土地的同时，政府可能要求该开发商无偿配建市政道路、园林绿化、幼儿园、小学、医院、保障房等公益性设施。应该说这种方式的初衷并不是为了实施综合打包项目，而是地方政府基于房地产行业高利润的特点，而对开发商进行“割肉”，同时减轻财政负担。此种方式在综合打包项目中也具有一定的应用价值，但是与前述传统的无偿配建相比，仍然有较大的不同。（1）投资收益逻辑不同：无偿配建的逻辑是房地产开发为主，配建公共设施为辅，开发商的最终收益尽管被摊薄，但是也将获得相对可观的收益。但是，综合打包项目中的经营性项目，核心目的是为了平衡公益性项目的支出，主辅恰好与前者相反。因此，基于公益性为主的初衷，政府通常不会接受实施主体获得过多利润。（2）竞争方式的性质不同：无偿配建方式采用的是土地招拍挂流程，严格按照土地招拍挂程序实施；而综合打包方式中的公益性项目的招标并不按照土地招拍挂规则。（3）项目内容不同：从过往实践看，无偿配建绝大部分适用于商品房地产开发领域，而综合打包项目中的经营性完全不能被限制在房地产领域，康养、商业、文旅、产业等都将是重要的元素。（4）规模大小不同：无偿配建主要是在一定规模内适合使用，若综合打包项目过大（例如片区开发项目）则显然此种方式不能完全解决。但是，无论如何，此种方式的应用由于具有合规性基础和实践经验，应在综合打包项目中大力尝试和创新推广。但是，实践中可能会遭遇到两种调整：一是随着我国房地产市场形势的变化，有些地方政府出台政策可能不允许这种无偿配建方式；二是有些土地管理部门过于教条的理解土地招拍挂的合规性程序，而阻碍此种搭配方式的实施。四、第四种类型，公益性项目的投资权和经营用地使用权一并取得所谓一并取得，是指实施主体将公益性项目的投资权和经营用地使用权合二为一的取得，这不仅需要同一时间取得，而更需要在同一次竞争中取得。具体来说，招标公告（鉴于竞争内容中包含了项目投资权，因此采用拍卖和挂牌显然无法实现）属于一种特殊的招标形式，公告内容将分成两个部分，一部分是公益性项目投资权的招标，另一部分是经营用地使用权的招标，最终投标人将综合两个部分确定中标人。中标人要么不中标，要么就两个权利一同获得。一并取得方式并不违反我国招投标法的相关规定，亦没有违反具体土地招拍挂制度的相关规定，是一种合法合规的招投标方式。一并取得应该说是与综合打包项目的性质最相适应的竞争方式，充分体现了对公益性项目和经营性项目的平等对待和据实区分，值得大力推广。从目前看，这种一并取得方式在部分领域中已经得到了国家的明确认可，并进而被市场广泛接受。目前国家明确支持的领域主要有：（1）《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中规定，“新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。”（2）《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中规定，“将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。”（3）《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）中规定，历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。除了上述（1）（2）（3）的领域外，其他领域很少有明确的政策规定。前述铁路建设和生态环境建设领域的规定之所以比较明确，是因为规则制定者是土地管理部门（自然资源部）以及其上级管理部门（国务院）。从当前综合打包项目类型来看，县城城镇化、城市更新、城乡融合发展、产业园区建设等各种领域的牵头部门中往往并没有出现自然资源部及国务院的身影。因此，尽管包括国家发改委在内的若干部门出台了多项支持经营性项目与公益性项目综合打包的政策法规，但是，由于部门职责分工的不同，这些政策法规无法对土地获得程序的问题做出明确的规定。因此，实践中除了前述国务院和自然资源部明确认可的外，大部分一并取得的方式遭受到了来自于包括土地管理部门在内的一些部门的阻力。但是，作为一种非常适合综合打包项目的权利取得方式，完全值得大力推广。

完全市场化资金平衡的要点前提说明：1是聚焦到具体项目层面上的资金平衡。对于超出项目层面的更广义的资金平衡（例如用其他项目收益进行平衡，实施主体用自身综合收益进行平衡等），应该在不同的项目类型中（例如城市更新、县城城镇化建设等）单独阐述为宜。2是从市场实践中看，项目层面的资金平衡主要分为了两种情况：一是通过完全市场化的收入实现资金平衡（简称“完全市场化平衡”），二是本项目包含了一部分土地出让，土地出让金可以用于反哺项目的前期部分投入（简称“土地出让金反哺平衡”）。完全市场化平衡，毋庸置疑是最具代表性和合理性的资金平衡方式，亦是国家和地方政府重点鼓励和支持的方式。但是，完全市场化平衡的原理虽然简单，操作起来却有很多需要关注的要点。一、完全市场化平衡的实施难度完全市场化平衡的实施难度，通常是随着项目投资额的增加而逐步增加的。笔者在业务实践中感受到，很多项目只能长期停留在前期阶段（例如编制实施方案，完成招投标，设立项目公司等），真正走到融资建设的实质性阶段的屈指可数。究其原因，笔者在其他文章中也有多次提及，主要是由于公益性项目的投资金额经常达到数亿元甚至更多，能够对其起到平衡作用的经营性项目并不容易实现。试想一个5亿元的公益性项目投资，在不计算融资成本的情况下，假设按照10年的投资回收期，平均每年至少需要5000万元的经营性利润。这里要注意，每年的5000万元是经营性利润而不是经营性收入，可以想象需要实现的收入总额将是相当可观的，达到此目标显然绝非易事。因此，尽管国家一直在鼓励经营性项目与公益性项目综合打包，但是对于投资额较大的项目来说（尤其是片区开发项目)，真正顺利落地的却屈指可数。因此，实践中应客观看待这种综合打包的落地性，应将投资额控制在当地可承受的、合理的范围内，通常应坚持“宜小不宜大”的原则。二、不同主辅关系下的资金平衡所谓主辅关系，是指综合打包项目中的经营性项目与公益性项目之间的关系。从实践中看，经营性项目和公益性项目之间可能存在两种关系，一种是以公益性项目为主，经营性项目为辅，经营性项目的打包是为了平衡公益性项目的支出，称之为“主辅关系”；另一种是经营性项目与公益性项目同等地位，不分主辅关系，综合打包的目的更多的是为了区域的总体发展，称之为“平等关系”。1.主辅关系的不确定性对于同样类型的项目甚至是同一个项目而言，主辅关系并不是一种确定的形式。由于实施主体的不同，该综合打包项目中的经营性项目与公益性项目既可能成为主辅关系，也可能成为平等关系，需要根据实际情况来处理。例如，同样是矿山修复，如果实施主体（主要为生态领域的企业）着眼于修复本身，修复后从事商业开发是为了平衡修复资金，则属于主辅关系；若实施主体（主要是商业开发领域的企业）看中了矿山的自然条件、交通和区位优势等因素，则也有可能是以商业开发为根本目的，则属于平等关系。之所以讨论主辅关系，是因为不同关系下的经营理念有所不同，由此也就使项目的落地难度大相径庭。2.主辅关系下的落地难度较大在主辅关系下，实际上项目整体体现的是公益性。也就是说，项目实施的本质目的是公益性项目，例如生态环境保护、基础设施建设等。因此，在这样的公益性理念下，项目整体收益将保持在一个合理区间范围内。换句话说，实施主体应获得合理利润而非超额利润。PPP模式和特许经营模式，实际上就是体现了这种逻辑。正是基于此，当政府与实施主体在进行商务谈判时，双方将表现出不同的态度：（1）从政府角度看，政府往往倾向认为实施主体会在经营性项目中获利较多，因此将会要求实施主体“适可而止”，获得适当利润即可。实践中将可能采用超额利润分配、减少经营性项目范围（例如开发面积）等措施。（2）从实施主体角度看，实施主体更可能从降低风险角度出发，对未来的经营收入做保守预测，因此可能要求扩大经营范围和规模等。同时，由于实施主体已经承担了经营风险，因此也更不愿意认可政府超额收益分配的要求。由此可见，政府与实施主体之间在主辅关系下（即公益性理念下）将很可能产生较大的矛盾，这实际上是一种因商业对立而自然存在的文化属性（如同战争的双方），不以人的意志为转移。因此，使两者相融并促进项目的落地，显然存在着一定的难度。当然，如果实施主体是本地国有企业，则另当别论。3.平等关系下的落地难度较小在平等关系下，公益性项目与经营性项目不分主次，实际体现的是一种商业性理念。在平等关系下，实施项目综合开发既是为了完成公益性项目，更是为了依托公益性项目而展现出来的商业机会，开展经营性项目赚取商业利润（例如高铁站及周边开发、港口码头及周边开发等）。（1）从实施主体角度看，其更看重的商业部分而不是公益部分，之所以对公益性项目进行投资，主要出于两个考虑：一是一体化实施更容易促进商业部分的未来经营，二是只有获得公益性项目才能获得经营性项目。从实践中看，这样的主体往往是某一个领域的开发商（例如房地产、商业、文旅或者其他产业方）。（2）从政府角度看，政府的本意有别于公益性理念。政府既期待公益性项目的完成，更是希望实施主体能够将经营性项目做好，以此带动地区的发展。因此，政府通常不会以公益性理念来看待此种商业性理念的项目。从具体表现形式看，政府在与潜在实施主体协商一致后（或者进行市场测试后），将确定好项目的范围和内容等要素，至于实施主体在综合打包项目中赚钱多还是赚钱少，由实施主体自身承担风险、享受收益，政府将不再干涉。因此，在平等关系下，政府与实施主体之间的协商一致将比较顺利，自然项目的落地将更为容易。三、经营性收益的稳定性对资金平衡的影响资金平衡实际上是一种经营预测，未来经营性收益到底会产生多少存在着一定的不确定性，进而对资金平衡是否能够达到预期产生重要影响。这种预期与现实之间的偏差度可以称之为经营风险程度。从市场实践来看，经营性项目基于性质特点、交通、区位、市场容量、时宜性等因素的不同，将会体现出不同的风险程度。若经营风险程度低，则资金平衡实现的可能性则较大，投资人和金融贷款更容易接受。反之，则将敬而远之。鉴于此，地方政府应对经营性项目做好充分的风险分析，客观的评价项目对投资人和金融机构的吸引力，不能抱着“愿者上钩”的思想来面对市场。经营风险程度，是一项非常难以评估的指标，需要综合多方面因素加以判断，应引入相关的专业机构或者专家参与评价。例如，同样的文旅项目，在不同的区域可能就会体现出不同的风险程度。如果在旅游目的地城市，在旅行社或当地政府的大力宣传和引导下，这个文旅项目就可能成为当地的一个新的消费产品，从而获得较高的经营性收益。但如果在一般性城市，那么这个文旅项目将更多依赖于本地消费者的持续光顾，则经营前景将扑朔迷离。四、地方政府应避免资金平衡方案编制的盲目性在实践中，很多项目采取的流程是，首先由地方政府对某一个区域确定出一个大致的规划（例如开展商业、文旅、康养或者其他某种类型的项目），然后由政府自行或者聘请咨询机构编制可研方案和资金平衡方案。实际上，这是一种本末倒置的流程。客观的说，一个综合打包项目成功与否，专业运营商将起到决定性作用。如果脱离了专业运营商的参与，盲目确定编制可行性研究报告、确定资金平衡方案，实际上这都将导致项目成为了无源之水，无本之木。从另一方面看，即便是同一种类型的经营性项目，实际上也是业态众多的。不同的具体运营商，根据其业务和优势的不同，将可能设计出不同的经营项目，进而也将导致未来的经营状况千差万别。因此，地方政府若在不积极引入运营商参与的情况下，盲目的编制可研报告与资金平衡方案，则完全是一种闭门造车的行为，将对项目的进程和落地造成严重阻碍。五、应重视资金平衡的有机统一性从表面上看，综合打包项目的资金平衡似乎就是，只要从数据上实现了投资收益的覆盖就可以了，而不用过多考虑经营性项目与公益性项目之间是否必然要进行统一和关联。如果假定综合打包项目是由一个（或联合体）投资人全部投资的，这种思路并没有太大问题。但是，如果项目需要进行融资贷款（这基本就是一种必然），那么就要考虑到，综合打包项目中的经营性项目（一个或者多个）与公益性项目之间是否从合规性、合理性上做到了有机统一。如果经营性项目与公益性项目之间难以做到充分的、合规性的融合，则金融机构提供融资的难度将非常大。例如，如果实施主体先开展公益性项目建设，而后还需要通过形式上的竞争才能获得经营性项目，那么，实施主体在对公益性项目申请贷款时，后期的经营性项目还并未收入其囊中，其所谓的经营性收入根本无从谈起。因此，这种资金平衡方案仅是一种理想化的、想当然的经营预测，明显缺乏合规性和合理性逻辑基础，实践中是无法禁得起推敲的。

土地出让金反哺下的资金平衡一、土地出让金反哺平衡的性质土地出让金反哺平衡并不是指全部收入都来自于土地出让金，而是指综合打包项目的收入除了真正经营性项目产生的市场化收入外，还有一部分收入来自于土地出让金。这是一种比较特殊的收入构成：1.土地出让金反哺平衡与完全市场化平衡的本质不同点完全市场化平衡的收入完全来自于市场经营，从性质上看，这是一种比较单纯的收入构成，实施主体完全靠自身的经营来满足综合打包项目的投资回报。而对于土地出让金反哺平衡则完全不同，市场化收入显然是实施主体的经营收入范畴，但土地出让金收入的本质则是财政收入（政府性基金预算收入）。因此，实际上土地出让金反哺平衡是经营收入与财政收入的结合。由此可见，从本质上来说，土地出让金反哺平衡并不是某一个市场化实施主体的单方贡献，地方政府在其中发挥了更为重要的关键性作用。某种程度上，实施主体的投资收益并不是过多的关注自身的市场化收入，而是更看重土地出让金能否足额反哺。当前我国大部分片区开发项目，都是采用了这种逻辑。因此，从市场地位看，完全市场化平衡方式中，实施主体将明显具有强势商业地位；而在土地出让金反哺平衡方式中，实施主体通常将处于弱势地位；从项目落地角度看，假设项目的收入测算都是合理的，那么完全市场化平衡方式因具有合规性而更容易得到金融机构的认可，反之在土地出让金反哺平衡方式中，若财政资金“反哺”的方式没有做到合规化处理，则融资将很难实现，当前这种止步于项目融资的现象比比皆是。2.市场化实施主体自行拿地的特殊情况实践中也存在另外一种情况，即市场化实施主体自行拿地开发，而后政府将实施主体缴纳的土地出让金再返还给该主体。此种情况下，单从资金利用角度看，是实施主体实现了一种自循环，“支付土地出让金-收到土地出让金返还款（去除政府上级计提部分）”。但是，不能将实施主体的这种自循环进行简单化理解，从法律性质上，实施主体缴纳的土地出让金进入财政账户那一刻就已经变成了财政收入，之后的“反哺”行为本质上已经属于财政资金对企业的支持了。此种“反哺”行为从资金流上看起来很简单，但是从合规化处理上却显然绝非易事。3.土地出让金反哺的比例问题对于经营收入与财政收入之间的比重问题（即土地出让金反哺的占比问题），则是一个非常复杂的问题，至少到目前为止，除了PPP模式外，国家并未给出一个比例标准，因此，实践中也无法一概而论（关于PPP模式，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》<财金〔2019〕10号>规定了，对于将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库）。二、土地出让金反哺平衡的方式土地出让金反哺平衡，在实践中分为了两种情况，一种是直接以土地出让金的名义反哺，另一种是实质上是因综合打包项目而产生的土地出让金，但是名义上是以财政资金对项目进行的政策性支持。鉴于本文的主题是资金平衡，因此，对于土地出让金反哺的合规化实现方式这个非常复杂的问题。1.直接以土地出让金的名义反哺直接以土地出让金名义反哺平衡，目前来看应用场景十分有限，主要集中在政府专项债券领域。根据《关于印发<地方政府债券发行管理办法>的通知》（财库〔2020〕43号）的规定，专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。因此，土地出让金作为最重要的政府性基金收入，自然就属于政府专项债的一项重要的资金来源。关于政府专项债涉及的项目类型，根据财库〔2020〕43号文的规定，主要包括了两种类型：一是单一的具有收入的公益性项目，例如供热水电气、收费公路等；二是综合性项目，项目中既包括了非经营性项目，也包含了相关联的经营性项目，例如典型的产业园区项目，非经营性项目包括了园区的基础设施及公共配套等，相关联的经营性项目则包括办公楼租售、商业配套收入、物业管理收入、增值服务收入（例如金融、法律、财务等）。当前除了公共租赁住房可以发行土地储备专项债券外，其他领域的土地储备项目的政府专项债仍然没有放开。但是，这并不等于说各种政府专项债的收入来源不能包括土地出让金收入。根据财库〔2020〕43号文以及当前政府专项债的发行实践，在其他类型政府专项债的收入来源中包含土地出让金收入，是并不违规的。2.名义上为财政资金，实质上为土地出让金此种情形在市场上普遍存在，土地出让金本质属于财政资金，因此，如果某一种项目类型明确了财政资金可以进行支持，则土地出让金反哺行为将自然具有合规性条件。（1）具有合规性条件并不等于合规本身具有合规性条件并不等于项目就必然具有合规性。实际上在具体操作时，地方政府应统筹考虑财政预算的使用问题：第一，从财政预算收入角度，要尽量相对准确的测算出综合打包项目中能够产生的土地出让金数额，相应的，在此数额基础上进行合理的谨慎估值，将该估值作为财政资金的支付金额依据。否则，将可能被认定为超预算使用财政资金，引起违规风险。第二，从财政预算管理角度，由于土地出让金属于政府性基金收入，采用以收定支、先收后支的原则，因此，地方政府的一般公共预算中必须在一定期间内有足够的腾挪空间（即先有一般公共预算的额度来对应此类项目）。若当地一般公共预算已经全部有其他使用安排，则此种操作将属于违规。（2）哪些类型的综合打包项目可以由财政资金提供支持实践中并不是所有的综合打包项目都是片区开发。有些综合打包项目无论从体量规模上还是从性质上都不能被认定为片区开发。从非片区开发的综合打包项目来说，关于财政资金的支持主要应参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，即“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”其中，可行性缺口补助形式中显然包括了财政补贴、投资补助等财政资金的支持。因此，在特许经营模式下，最终将形成了“公益性项目收入+经营性项目收入（即相关的其它开发经营权益）+财政资金支持”三者并行的形式，此种形式实际上就是“综合打包项目+财政支持”模式。

土地出让金反哺合规性问题第一个问题引：最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要讨论认为：上述情形下，“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。第一，国有土地使用权出让通常应当采取公开竞价方式进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违反《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国拍卖法》的相关强制性规定而无效。第二，土地使用权出让金收支及用途法定，“土地出让金返还协议”导致国家土地出让收入流失，损害了国家利益。问题：因此，土地出让金反哺或者返还是不是明确就是无效的，那讨论综合打包项目和片区开发项目的土地出让金反哺或者返还有什么意义？回答：最高法院民一庭的法官会议纪要内容是一项非常重要的正确的审判指导意见，这一点毋庸置疑。最高法院对此种情况也做过相应的案件判决，判决核心内容如下：案号，（2018）最高法民申2879号；最高法院认为：涉案《协议书》《补充协议》约定商务区开发公司代表XX中央商务区，完成涉案地块拆迁补偿、土地储备，协调国土部门发布土地使用权拍卖公告，XX投资公司竞得土地使用权，享受返还土地出让金差额的优惠。双方在涉案地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，该约定的返还标的直接指向土地出让金，损害了国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形。这里应注意：上述最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要的原文明确阐述了，这个意见结论针对的问题是，“审判实践中，地方政府与受让方事先约定受让方取得国有土地使用权的价格，如果公开‘招拍挂’的价格高于双方约定的价格，差价部分返还给受让方，此种‘土地出让金返还协议’的效力如何？”其实，除了最高法院之外，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）中也规定了：“对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。”但是，需要明确，上述最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要认为的“返还”（简称“【法院认定无效的返还】”）与讨论的综合打包项目、片区开发项目的“土地出让金的反哺或返还”（简称“【基建项目中的返还】”）具有本质的不同。对此，做如下阐述：第一，【法院认定无效的返还】的对象是支付土地出让金的开发商（即二级开发商），适用情形绝大部分聚焦工业用地、物流仓储用地和特定的商业用地，也就是说，开发商购买土地，并与政府实际上约定了零地价或者很低的地价。实际操作时，开发商仍然按照市场价招拍挂竞得土地并缴纳土地出让金，然后，政府变相以各种奖励、补贴等形式，将土地出让金进行实质性返还给投资人。从法理上看，开发商缴纳土地出让金，这笔资金理应为国家所有。若最终实现了返还，显然是一些地方政府为了盲目招商引资，让开发商获利而牺牲了国家利益。第二，【基建项目中的返还】的对象并不是二级开发商，而是将土地由“生地”变成“熟地”的一级开发商（这个词表达的并不准确，在当前土地储备制度下，单纯做土地一级开发实际上不能存在了。现阶段实践中也都是将一级开发部分和其他经营性部分、基建部分打包而形成了综合打包项目乃至片区开发。。一级开发商前期投入的是征地拆迁款、“通平”建设费用以及其他相关费用，此后土地出让金“返还”的性质是政府应当给予前期土地整理投资人的投资回报。从法理上看，是应得的投资收益。当然，从隐性债务、土地储备等角度，这种“返还”行为若操作不当可能引起违规，但是本质并不是侵犯国家利益的违法行为和无效行为。对于以上论述，可以在下图中得到清晰理解：这里还可能出现一种情况，即土地一级开发商和土地二级开发商合二为一，典型的是房地产开发商，前期支付征地拆迁、通平建设等费用，后期通过招拍挂获得土地，而后，政府将土地出让金“返还”给这个投资人，此种情况下的“返还”该如何认定？实际上，此种情况是两种行为的集合，政府“返还”土地出让金行为仍然应被认定为针对一级开发阶段，而不是针对二级开发阶段。并且在此种情况下，通过项目实施方案、相关协议也能够反映出此种认定。第二个问题问题：能不能说的具体一点，计提后留存的土地出让金在哪些情况下的反哺是合规的？回答：一直所称的“土地出让金反哺（或返还）”，是市场中约定成俗的表达方式，此种表达方式很容易让人理解，但是，从合规性角度显然是不正确的，实际上应描述为“财政资金支持”，当然，“财政资金支持”的范围是大于“土地出让金反哺（或返还）”的，例如常见的政府利用一般公共预算资金对项目支持（例如PPP模式），也属于“财政资金支持”的典型类型。财政资金支持的方式通常为投资补助、财政补贴、运营补贴等。这几种典型的财政资金支持方式的性质有所不同，财务处理也有所不同。那么，哪些情况下，土地出让金反哺是合规的呢？要具体项目具体分析，这个并不是一句不负责任的空话套话，而是确实需要结合具体项目类型、不同地点来进行讨论。下面列举几个常见类型的例子：第一，县城城镇化建设领域。《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）中规定，“各地区要坚持‘资金跟着项目走’，落实政府投资重点支持‘两新一重’建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。”此外，《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号）中规定，“加强财政性资金支持。对符合条件的项目，可通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，优先安排财政性资金或地方政府专项债券，以促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。”第二，生态保护领域。《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中规定，“对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。”第三，城市更新领域。由于城市更新项目目前仍然处于初始阶段，国家层面上的政策较少，在实际操作中主要是参照各地政府自行出台的规定。在很多地方政府的规定中，都明确了财政资金可以对城市更新项目进行支持，例如，《重庆市人民政府关于印发重庆市城市更新管理办法的通知》（渝府发〔2021〕15号）中规定：第一，多渠道筹集城市更新资金，其中包括了各级财政安排的城市更新资金；第二，市、区政府应当加强对城市更新的财政投入，加大政府专项债券对城市更新的支持。再如，《长沙市人民政府办公厅关于全面推进城市更新工作的实施意见》（长政办发〔2021〕14号）规定，市、区县（市）应当保障开展组织实施城市更新的日常工作经费，加大财政对更新改造资金的支持力度。更新项目新增土地出让收益优先用于平衡全市更新资金缺口。由上可见，我国在某一些领域内，是明确认可财政资金对项目的支持的。只是显然文件中不可能写上土地出让金“返还、反哺、支持”等字样，这就需要在实践中，将土地出让金与财政预算统筹安排来谋划，并确定合规化的支持方式。尤其是不能非常直白的在协议、方案中写明，某项目的土地出让金返还、反哺投资人，用于投资人的投资回报，避免被认定为形成政府隐性债务。

政府方与社会资本方的合作要点由于既包括公益性项目又包括经营性项目，在通常情况下，综合打包项目的参与主体将由政府方与社会资本方共同组成。也有些项目地方政府以及地方国有企业在投资、建设、运营角度都足以胜任，而不需要社会资本参与，但是此种情况毕竟为极少数。在投资、建设、运营三个重要环节中，绝大部分的地方政府或多或少的欠缺其中的某项功能（尤其是运营环节）。一、政府方的类型及性质特点本文所称的“政府方”包括了地方政府部门（本文简称“政府部门”）和地方国有企业（例如融资平台公司）。两类主体在开展项目时，虽然从经营战略角度，两者是一体化思维（即，都是为了顺利完成公益性项目和促进地方经济发展），但是，两者因主体性质的不同，在某些环节中又存在着明显的个性。1.政府方为政府部门（1）项目属于政府投资项目。项目在实施时将按照《政府投资条例》的规定执行，政府方通过资本金注入的方式参与投资，项目立项时将采用审批制。（2）在具体投资时，政府方将选择地方国有企业作为政府方的出资人代表参与投资。但是可研、磋商以及项目落地实施过程中，政府相关部门将始终处于主导地位，地方国有企业仅起到配合作用，并没有主导权和决策权。（3）项目分为PPP模式、特许经营模式和非PPP模式。前两者是国家明确认可、支持的模式，后者则是遵循常规性的投资形式。2.政府方为地方国有企业（1）项目属于企业投资项目。地方国有企业以企业自有资金出资，自负盈亏，项目立项时将采用核准制或者备案制。（2）在具体投资时，地方国有企业将自主性的参与投资的全流程，政府部门仅是基于政府职能提供必要的配合、审批和支持。当然，现实中地方国有企业开展此类项目时，绝大部分都是基于实现或者完成政府的任务，具有很强的政治色彩。但是，从形式上看和法律性质上看，仍然属于企业投资项目。（3）项目属于常规性投资形式，并且尤其不属于PPP模式和特许经营模式。但是，这里需要注意的是，地方国有企业获得此类项目本身就是来自于政府授权，双方应签订授权委托文件。大部分情况下，地方国有企业获得公益性项目的性质也是特许经营（即第一层关系），特许人是政府部门，特许经营者则是地方国有企业。而地方国有企业再与社会资本方的合作，则属于第二层关系了。目前市场中经常出现的“投资人+EPC”模式，实际上就是属于此种情形。二、政府方与社会资本方的合作类型政府方与社会资本方之间的合作类型，主要分为社会资本方参与投资和不参与投资两个方面，在不同方面所体现出来的特点和操作方式是截然不同的。1.社会资本方参与投资在社会资本方参与投资的情形下，政府方将与社会资本方合资成立项目公司，并以项目公司作为主体实施项目。此种情况下，将主要分成两种情形讨论：（1）情形一，通常是在社会资本方自身就能够建设和/或运营时，项目公司二次委托社会资本方中的施工企业、运营企业进行施工总承包或工程总承包（EPC）和/或专业运营。目前市场上常见的“投资人+EPC”模式基本上就是属于此类。（2）情形二，通常是在社会资本方不具有建设和/或运营能力时，项目公司二次委托其他专业的施工企业、运营企业开展业务。2.社会资本方不参与投资此种情况下，社会资本方属于轻资产经营，不承担投资风险，仅承担施工、运营风险。此种情况又主要分为施工业务（含EPC）和运营业务。在施工业务中，政府部门、地方国有企业与施工企业的施工关系相对简单，并且合作方式相近，主要就是招标后委托其进行施工。对于运营业务，则政府部门、地方国有企业在与社会资本方进行合作时，存在一定的区别。（1）政府部门授权专业运营商。此种情况下，政府方是通过特许经营方式授权运营商开展运营（具体为委托运营，即O&M），运营商属于特许经营者性质，其获得的收入为运营管理费及适度的绩效奖励，但是总体来说自身的经营收入有限。同时，运营商应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开展业务，并承担相应的责任与义务。（2）地方国有企业授权专业运营商。此种情况下，双方并不是特许经营关系，根据本文前述，实际上双方建立的是第二层关系。地方国有企业所拥有的权利来自于地方政府所属部门的授权（即第一层关系），此种授权实质上才是特许经营，也就是说，地方国有企业才是特许经营者。因此，从授权路径看，完整的授权路径是“政府——地方国有企业——运营商”。在此种模式下，鉴于运营商具有独特的运营能力，并且不需要受特许经营管理制度的限制，因此可以在与地方国有企业谈判中获得更多的收益。并且，政府部门一般情况下也不能直接向专业运营商提出要求和追究责任。三、关于股权回购目前很多项目中，社会资本方仅是希望阶段性持有项目公司的股权（尤其是对于施工企业作为社会资本方来说），在项目进展到一定阶段后（通常是指社会资本方与政府方合作期满），将由政府方以事先约定的固定价格回购社会资本方所持有的项目公司的股权，从而使社会资本方从项目公司中退出。1.当政府方为政府部门时如果项目采用PPP模式，则根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）的规定，政府方回购社会资本方股权则属于违规行为，自不必说。如果属于非PPP项目，此时由于地方国有企业仍然是政府方的出资代表，并且项目属于政府投资项目，则地方国有企业回购股权的行为，也将很可能被认定为政府兜底，进而被认定为地方政府隐性债务。当然，不能说只要地方国有企业实施了回购行为就必然被认定为隐性债务。如果该出资代表是有足够实力的地方国有企业（例如AA+、AAA企业），并以自有资金作为回购款，则地方国有企业回购完毕后，可以认为该项目是政府注入资本金与地方国有企业以自有资金进行的重新合作，则也不能直接判定为违规。但从目前全国各地实践来看，此类项目地方国有企业恐难拿出足够的股权回购款，如果穿透看被认为回购款仍然来自于财政资金，则违规风险仍然很大。另外，可能有人考虑，如果用另外一个地方国有企业代替出资代表进行回购，则是否就可以规避隐性债务了？2.当政府方为地方国有企业时此时由于项目本身就是地方国有企业以自己名义参与的投资项目，则股权回购并不能被简单的认定为违规行为，需要具体问题具体分析。由于此种情况大多属于“投资人+EPC”模式。四、关于项目公司的控股方如果项目采用PPP模式，则政府方必然是处于小股东状态，自不必说。如果项目采用非PPP模式，则政府方出资比例与社会资本方的出资比例孰大孰小，目前国家政策法规并没有明确规定，实践中当然是何种情况都有可能存在。鉴于无论是政府部门还是地方国有企业，与社会资本合作时的股权设置以及公司治理结构理念基本相同。1.政府方控股政府方控股基本上是在以下情况下