“省联社”模式制度重构：农村信用社管理体制改革探析

期三农金融“省联社”模式制度重构：农村信用社管理体制改革探析*吴盛光(中国人民银行长沙中心支行，湖南长沙410005)起了新一轮改革。此轮改革的主要内容是将农村信用社的行业管理权交由地方政府负责，除北京、上海选择农村商业银行和天津选择农村合作银行外，其余省市都采用了“省联社”的管理模式。由于明显的行政命令色彩和法理制度障碍，“省联社”管理农村信用社注定是一种过渡安排。实践中“三位一体”的“省联社”错位、越位与失位现象，也折射出模式是在“穿市场的鞋走计划的路”。“省联社”该何去何从，正成为农村信用社管理体制改革的焦点主题，其制度模式的重构在很大程度上决定着农村金融体制改革的未来发展走向。一、“省联社”管理模式：博弈的产物作为一项过渡性制度安排，“省联社”管理模式是各主体间包括中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，也是政府政策性目标与农村信用社市场目标妥协的产物。(一)中央政府与地方政府博弈。在农村信用社制度改革演进的过程中，中央政府和地方政府两者的目标是不一致的。中央政府的目标是维护全国农村金融秩序的稳定，防范和化解农村金融风险；而地方政府的目标却是利用农村金融支持地方经济的发展，提高自身的绩效。但在农村信用社改革取向上两者趋于一致。对于中央政府而言，一方面要从源头上控制农村信用社的新增不良贷款、防止既有问题的重演，切实规范地方政府的各种干预行为；另一方面基于改革收益最大化的考虑，有将更多改革决策权赋予地方，将原来由中央统一控制的一部分“金融剩余控制权”分配给地方的意愿，以刺激地方政府参与改革的积极性、主动性。对于地方政府来说，充足有效的信贷资金支持是地方经济发展的关键因素，所以能否更多地获取金融资源和“金融剩余控制权”,成为地方政府关注农村信用社改革的最大动机。带有强化地方政府行政管理色彩的“省联社”模式在中央政府和地方政府博弈下孕育而生，这也是全国绝大数省份采用这一模式的根本原因所在。(二)地方政府与农村信用社博弈。改革的实质实际上是一种利益关系的再分配，在农村信用社既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团，包括内部人(主要是农村信用社的经营管理者)和外部人(主要是对农村信用社拥有话语权的各级政府)两部分。在所有者监督被完全剥夺的情况下，农村信用社经营管理者成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托代理链条完全失效。但基于政治功能和防止退出对农村金融服务产生的负外部效应，农村信用社无法也不能退出市场，国家只能让财政背负日益巨大的隐性负担。为了解决委托代理链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。5三农金融5三农金融另一方面，在缺乏所有者监督的情况下，农村信外部人必然会采取各种措施阻碍农村信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所度上满足了中央政府的改革意愿，又在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益，省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺。同时，由于农村信用社的最大利益相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取集“金融企业、政府管理、行业管理”三位一体的管理模式，导致承载多方希望的省级联社未如预期那样立足于行业自律和行业管理，致力于“为社员社提供服务、促进社员社发展”的宗旨，而是存在着先(一)身份困境：法律地位模糊。对省联社角色的定位体现于《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》(国办发[2004]48号)和《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》银监发[2003]14号)两个文件。从中不难看出其存在的矛盾和悖论：“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。甚至可以进一步说，“省联社”既不是金融机构也不是行政机关。就前者来说，因为它不经营具体的金融业务，就后者来说，它既不是在政府序列，不是国家行政事业单位也不是法律法规授权的组织，这就极大地造成了“省联社”法律地位的模糊和法律角色的混同。这种制度安排不符合主体法律角色的单一性原则，即农村信用社“省联社”只能有一种身份，管理者或经营主体。同时，这种安排也不符合行政机关的主体资格法定、行政机关的权力法定和(二)功能困境：重管理轻服务。从现有省级联社的运作来看，在“乡镇农村信用社—县级农村信用社联社—省级农村信用社联社”框架下，从下而上的股权性控制却异化成了从上对下的行政性控制。省联社原本的定位是行业管理机构，行业管理的重点是帮助法人单位建立内控机制和完善法人治理结构，而绝不是干预或取代法人单位决策。但在实际运行中，省联社偏离了原有定位，不再是对基层社的管理、指导、协调和服务，而变成了上级对下级的行政命令。一方面，将工作重点放在抓人、财、物的管理权和审批权上；另一方面，在为基层社提供优质服务、帮助基层社协调与地方政府的关系和抓好(三)目标困境：多元经营冲突。政府对农村信用社定位的不清晰、不同政府部门间的利益分化，以及农村信用社本身的利益冲动，导致农村信用社面临政策性、盈利性、合作性等多重管理目标的冲突，如中央要支农、地方要发展、银监要反而凸显了多重目标的冲突。经营目标的多重性发展导向势必在经营上造成思维混乱和经营中的机会主义行为，加之农村信用社面临的经济环境、社员需求、政府偏好既得利益集团、意识形态等的变化，农村信社员多方博弈下的制度均衡，农村信用社管理制度改(四)机制困境：缺乏内在动力。通过发行央行专项票据和专项贷款置换农村信用社的不良资产和历史挂账，其意图在于正向激励地方政府建立合理的农村信用社的法人治理结构，在农村地区实现可持续经营，从而达到“花钱买机制”的目的。而“省联社”成立的意图在于使自身成为各信用社的上级领导或管理机关，也就是集权。如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理机制，“省联社”对农村信用社的人事在现行制度下，“省联社”将不可避免地成为农村信用社控制权向股东回归和农村信用社完善法人治理结构的体制阻碍因素。(五)发展困境：沦为政府工具。约束，地方政府掌握的财政资源和土地资源无法进一步拓展的情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。“省联社”管理体制建立后，省级政府利用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性和使用的便利性，可以通过控制人事来调动农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图。因此，“省联社”的管理模式有可能使农村信用社成为省级地方政府谋求地方利益的工具，省联社体制或模式只是特定历史条件的产物，或55 总417期三农金融三农金融是一种过渡性的制度安排。其下一步的改革几乎是不则存在争论。从理论界的各种研究和实践界的改革设(一)股份制改造模式。基本设想为省级政府以战略投资者的身份参股省联社，并成为其最大股东，省联社再以控股股东或最大股东身份控股县农村信用联社或农村合作银行，县农村信用联社或农村合作银行实行投资股与资格股相结合的股份合作制。这种模式的特点是在市场化的基其优点是，省政府从农村信用社的行政控制中摆脱出企合一”的弊端，农村信用社被改造为具有市场主体地位的地方性金融机构，有利于从根本上完善农村信用社的法人治理结构，建立“自主经营、自我约束、但该模式存在以下几个问题：省级农村商业银行要对所有的县联社(或农村合作银行)控股，庞大的资本金如何筹集；省级农村商业银行在现有的法律框架内，对农村合作银行和农村信用社进行控股则难以实现；成立省级商业银行，再对下级县联社或农村合作银行控股，股权关系与现状完全颠倒，由下而上变为自上到下，改革成本较大；同时，农村信用社很可能将农村资金转移到非农产业或城市投资，从根本上背离“三农”方向。(二)金融监管模式。该模式的基本设想是中央政府将农村信用社的金融监管权力下放到省级政府，中央政府不再承担对农村信用社的监管职责，省政府也不再参与省联社的日常管理。该模式的最大优点是理顺了省政府和省联社之间的关系，农村信用社也实现了“政企分开”。既有利于地方政府根据本地实际情况对农村信用社的发展进行规划，并采取有效措施支持农村信用社；更有利于防范和化解金融风险，避免出现风险累积到危险程度时再处理的状况。农村金融监管模式虽然能在一定程度上解决责权对称和政企合一的矛盾，但也存在以下制度问题：监管的前提是有法可依，这就涉及到现行法律法规和行政规章的的修改、完善甚至制定；农村商业银行监管面临两难困境，如果不纳入监管范围，省级政府必将会对农村信用社改革方向施加影响，即尽量不改制为如果纳入，将面临与地方银监部门的协调问题；最重要的是这种模式不能达到中央政府对此轮农村金融改革的战略目标，即不能整合我国长期分散的农村合作(三)行业协会模式。管理工作，并将省联社改造成为全省农村信用社的具有社团法人性质的行业协会。这是一种松散型的发展模式，行业协会承担的基本功能主要是服务和协调，即向省政府及有关部门争取依法收贷、税费减免、打击逃废债等方面的具体政策，维护全省农村信用社的权益，并协调农村信用社组建全省范围内的结算网络和资金调剂市场。该模式的优点在于，行业协会是一个民间组织，有利于农村信用社彻底摆脱行政干预和自主经营。其缺点在于，对省政府而言，在承担了全省农村信用社风险处置责任的同时，失去了对农村信(四)金融服务公司。以规则为约束的运行机制，变管理性收费为服务性收费，将履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，逐步改造为主要向社员提供服务的金融企业。该模式的基本业务与行业管理模式中的一些服务性业务相类似，但两者的根本区别在于：行业协会是一个社团法人，金融服务公司是一个企业法人；行业协会对农村合作金融机构有一定的行业管理权，而金融服务公司与农村信用社只是企业与企业间的关系，并且是一种战略同盟的关系。金融服务公司模式可以使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可以避免农村相应的手段建设也无法开展。尤其是当法