案例：金融信贷对接水利改革的主要障碍与破解路径(孝感市)

金融信贷对接水利改革的主要障碍与破解路径(上)2011-6-28摘要：水利是农业的命脉，是粮食实现稳产增产的根本保证。总体上看，我国水利建设面临基础脆弱、欠账太多、全面吃紧的严峻局面。近两年西南五省、北方八省的严重干旱情况表明，在大江大河治理取得阶段性成果的同时，各类水库、沟渠、塘堰、机井等农村水利建设和管护问题日益突出，吸引各类资金加大投入正成为水利改革成功与否的关键所在。关键词：水利改革，金融对接，破解路径近期，人民银行孝感中心支行以农业大市孝感市为实证样本，进行了专题调查。一、当前水利建设情况的基本判断调查显示，伴随时间推移、管理体制变化，水利建设中投入不足、各类资金分布不均衡的弊端日益显现，水利设施功能作用退化严重。(一)各类水库除险加固已取得阶段性效果，但灌溉半径普遍萎缩三分之一以上孝感市现有大小水库405座，其中，大型水库3座，中型水库14座，小型水库388座，主要为上世纪80年代以前所建。“十一五”期间，孝感市争取国家资金5.1亿元，完成了53座水库除险加固，争取国家资金1.2亿元，对4个大中型灌区进行节水改造，对全市11座大中型泵站进行更新改造，80%以上病险水库得以解除险情。与此同时，经过两轮农村土地承包制度改革后，尤其是2003年，推行农村税费减免政策以来，农村“两工”义务随之取消，一事一议通道不畅，依靠农民农闲投工维修与水库配套沟渠的传统作法难以执行，导致对与各类水库配套的沟渠、泵站投入不足，灌溉半径大幅萎缩三分之一。如孝昌县金盆水库，是新中国成立来湖北省建成的第一座中型水库，近三年里，国家累计投入资金3153万元，仅完成了水库及相关枢纽工程的除险加固，而沟渠维修则无资金投入，全长34公里的沟渠只有10公里可用，原可保证三个乡镇3.5万亩耕地灌溉所需，现只能满足三个村1.2万亩耕地所需，仅为设计能力的34.29%。同时，新建水库投入力度明显不够。改革以来，除防洪、改水等因素外，各级政府及村组主动兴修水库的积极性很少，30年时间里，孝感市累计兴修小型水库仅为30余座，仅为总量的7.41%。新建水库中，多为农村在外打拼成功人士爱心回报乡里，以及在政府以奖代补政策鼓励下，部分农产联合修建的小型水库。(二)各类塘堰淤塞严重，蓄水能力普遍不到四分之一据调查，孝感市境内有各类塘堰15万多口，自实行家庭承包责任制来，劳力自主投入不断减少，资金投入长期为空白，各类塘堰受泥沙、水草沉淀影响，淤塞严重，蓄水能力普遍不足四分之一，约有十分之一的塘堰已基本成为藕田、耕地。通过对7个县市10个乡镇20个行政村的抽样调查，选取105口在1971-1980年间清挖过淤泥的村边、冲田、岗地等三类塘堰进行实地测量，其塘泥平均深度分别为135em、89cm、57em，平均为93.67em。按每口塘堰平均面积1亩估算，目前孝感市塘堰淤泥总量大致在9.36亿立方米左右，清除这些淤泥，等于增加了相应的9.36亿立方米蓄水库容。塘堰严重淤塞的结果是，既易洪涝，也易干旱，有的年份洪涝旱灾交替发生，近30年来，基本上5年一大灾，3年一小灾，防汛抗旱任务一直十分繁重。(三)大型涵闸、泵站管护较好，中小涵闸、泵站正常运转率普遍不到二分之一孝感市有890多公里的干支民堤、涵闸178部，现有单机155万千瓦以上电力排灌站64处303台，10.113万千瓦。这部分涵闸、泵站基于防洪、分洪以及灌溉需要，投入较多，管护较好。而数量众多的中小涵闸、堤坝、泵站建成后，长期缺乏应有的资金投入，导致管理不善，各类沟渠毁损严重，能够使用的普遍不到二分之一。有的村泵站出现多次变压器被盗的情况，严重影响村级抗旱。有的地方重主体轻配套，重视塘堰的建设，忽视泵站和渠系的投入，部分地方灌溉“最后一公里”出现肠梗阻现象。二、金融信贷对接水利改革过程中的主要障碍据孝感中支调查，市水利改革试点四年来，金融信贷对接水利改革尚处于探索起步阶段，金融信贷对接水利改革基本情况是信贷支持总量少、领域窄、影响小、效果差，这既有改革不到位、预期效果差、操作不规范，以及风险分散与保障体系不健全等直接制约信贷对接的客观因素影响，也有金融信贷产品与服务方式创新滞后、经营管理上贪大求强，即期效益观理念短期难更新，以及相关信贷配套政策措施跟不上等自身原因。(一)综合利用的多，水利基本功能发挥的少，金融信贷支“水”效应难体现据调查，孝感市各类水利及其设施进行改革试点的约有1万多处，采取的主要形式是经营权、使用权的拍卖和承包。改革推进过程中比较突出的问题是，对水利进行综合开发利用比较重视，而对水利基本功能发挥比较欠缺，金融信贷投入多局限在种养殖和综合开发项目上。据调查，水利改革试点过程中，取得水利经营权、使用权、收益权的参与者，利用水面、水源进行综合养殖和旅游开发的多，在兴水节水及设施建设方面投入的少，金融信贷投入局限大。受返乡创业政策、水利改革试点等各类优惠政策鼓励，孝感市约有1万户返乡创业、社会成功人士进入水利改革试点领域，近60%的水利改革试点参与者竞买和承包水面、水源经营权和使用权后，主要进行养猪、养鸭、养鸡、养鱼等养殖和农家乐游乐项目，并对死水线下的水源拥有自主使用权。因此，改革后，各类养殖和综合营业收入是改革参与者的主要收入来源，供水基本没有实现商品化，死水线上的水仍为原受益农户无偿使用，对的各类水利三是大力推进水利产权改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确农田水利设施的所有权，落实管护责任和主体。以农户自筹共建的小型水利工程.归农户所有；集体共建的小型水利工程，归用水户所有。对历史上形成的各类水利设施，大力推进产权改革，使经营权、使用权的拥有者，应真正拥有用益权和处分权，实现商品化运作。四是逐步建立有偿用水制度。对灌溉用水，按照种植品种的不同，科学测算用水数量，并制定相应的收费标准。研究表明，在影响粮食生产的诸要素中，水的增产效用最为突出，1亩水浇地的收益是1亩旱地的2倍至4倍，水利对粮食生产的贡献率达到40%以上。深化水利体制改革，建立良性循环机制。农业供水严格实行基本水价加计量水价的“两步走”水价政策，做到水费应收尽收。深化水管体制改革，坚持“按劳分配、效益优先”的原则，强化内部管理，推行岗位绩效工资制度，严格管理目标责任考核，为水利工程良性循环和效益发挥提供制度保障。按流域(水系)或乡镇组建水利管理站，改变基层水利无人管事、无钱办事的状态，促进农村水利事业的良性发展。(二)稳步发展用水合作组织积极探索用水管理体制改革，引导和支持组建农民用水户协会，建立用水合作组织，由水合作组织或协会统一兴修、管护水利及设施，明晰经营管理责任主体，保障工程的效益发挥，提供供水保证，收取用水费用，解决金融信贷还款来源问题。以政府投资为主建成的水利工程，按受益范围组建用水者协会，管护、供水、收益均归用水者协会所有。对小型水库及其灌区推行用水合作组织改革。由合作组织统一进行管护、供水、综合经营、费用收取等，落实资金回收的稳定来源。对各类塘堰入股成立合作社，拍卖或承包经营权或使用权，落实管护责任，明确受益权力，按受益范围进行有偿供水。(三)落实财政对各类水利投入的稳定增长政策，引导金融信贷稳定增加财政部、发改委和水利部联合出台的《水利建设基金筹集和使用管理办法》，明确中央和地方水利建设基金的来源以及使用方向。中央水利建设基金的来源包括从车辆购置税收入中定额提取，从铁路建设基金、港口建设费收入中提取的3%，以及经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金。地方水利建设基金的来源包括从地方收取的政府性基金和行政事业性收费收入中提取的3%，各级地方政府征收的水利建设基金，地方政府按规定从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中安排的资金。认真落实好这些政策，水利建设与管护将成为有利可图的产业，预期收入可期，对信贷介入水利改革无疑具有很强的吸引力。(四)拓宽信贷质权范围，大力发展“过桥”贷款在水真正成为商品前，应在信贷质权上进行突破。对获得各级政府批复的水利计划投资项目作质押，由金融机构发放“过桥”贷款，只要项目获得审批通过，由金融先贷款，然后用各级政府拟投入的资金到位后归还银行贷款，缓解建设资金时间上的局限。如孝感市，2011年计划完成农田水利建设投资6.5亿元，土地整理项目投资6亿元，粮食产能建设投资3900万元，农业综合开发投资7551万元，“小农水”以奖代补资金等各类投入近15亿元，金融机构可根据项目进度安排，有选择的发放项目“过桥”贷款。(五)推行现金流综合评价，大力发展“打包”贷款部分水利及水利设施改革后主要被用于各种养殖、农家乐等关联项目，种养殖、乡村游等关联项目，收益比较稳定，风险较小。针对这种情况，应对依附水源水面的种养、游乐项目与水利建设进行综合考察，统一核算现金流，进行金融信贷支持，推进各方参与水利改革的积极性，发挥金融支持水利建设和管护的作用，推动产权流转做大做强，吸引更多资金投入到水利建设上来。(六)完善涉“水”担保方式一是各级地方政府要逐步建立覆盖省、市、县三级的融资平台体系和融资担保机构，解决承贷主体缺失和抵押担保不足问题。二是拓宽资金来源渠道，有良好现金流预期。允许粮食主产区地方政府以省为单位，发行农田水利建设债券，或者由中央政府直接发行期限20年以上专项长期国债，扩大资金来源渠道。三是金融信贷扩大涉水信贷质权适用范围。对产权改革比较到位的水利及其设施的使用权、经营权，发放权利质押贷款。探索对产权明晰、管理健全、未来收益预期良好的工程进行收费权抵押、财政补贴资金抵押，鼓励集资农户联合担保，开设水利机具抵押贷款。探索开展农村水利设备、农机具等融资租赁业务。四、相关政策建议进一步完善水利信贷投入稳定增长机制。(一)加快“水”商品化改革，尽快培育合格的承贷主体改革应以“水”和农田水利设施商品化实现为重点，作为金融机构贷款的抵押品，解决承贷主体不明和抵押担保不足的问题。(二)加快配套倾斜政策出台，提高金融信贷支持水利改革积极性尽快健全、完善对金融支持水利建设的激励机制和配套政策，推行农田水利设施贷款贴息和免税政策，对农田水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息，对农田水利基本建设贷款实行税费减免政策，减轻承贷主体的经济负担和银行财务压力。奖励涉水信贷，调动金融机构对农田水利设施信贷支持的积极性。(三)加快风险分担分散机制建设，保障金融信贷支持水利改革的资金安全制定农田水利设施贷款风险和损失的补偿政策，组建农村经济发展担保公司或风险补偿基金，合理分散涉水信贷风险。设立农田水利设施政策性保险，完善涉水信贷风险分担机制。(四)加快涉水信贷政策措施改进，做好农田水利建设的信贷对接工作完善涉水信贷政策，优化涉水信贷措施，抓紧制定完善水利建设贷款管理办法，对水利建设贷款的投放进行专项考核，提高水利建设贷款在涉农贷款考核中的比重。鼓励和支持政策性金融大力发展农田水利基础设施建设中长期信贷业务，引导和激励商业性涉农金融机构，增加中短期涉水信贷投放，鼓励和支持符合条件的涉农企业发行短期融资券、中期票据等直接融资产品，拓宽农田水利基本建设多元化融资渠道。(五)加大涉水金融服务与产品创新力度建立和形成高效率、可持续的农田水利建设金融支持体系，需要精心的政策设计和制度的大胆创新，要创新支持农村水利基础设施建设的金融服务，大力开展信贷产品创新，提高农村金融服务活力。(六)加强水利设施产权改革的后续管理一是加强产权流转履约管理，防止粗放管理和掠夺性经营等短期行为的发生。二是加强对改革所得资金管理，实行专户存储、专款专用，定期公布资金使用情况，接受有关部门监督和管理。三是加强产权流转配套管理。加强规划管理。产权流转后的小型农田水利工程新扩建，要与当地水利规划相结合。加强价格管理。制定、确定合理水价、电价，保护供