第二部分我国非营利组织的发展与研究概况知识课件

～第二章～

我國非營利組織的發展與研究概況

導言今日我國非營利組織所關切的議題、以及所提供的公共服務多有其一定的設定範圍，絕大部分視其組織規模與性質而定。而隨著發展階段的不同，我國非營利組織所成長的背景環境與支撐力量可能也有所不同，亦造就了不同性質與屬性的非營利組織，是故，瞭解我國非營利組織的發展實屬必要。本章首先整理我國非營利組織的發展歷程；再從我國「民法」與「人民團體法」的規範，釐清我國非營利組織的定義與範疇；探討我國政府部門對財團法人與社團法人行為規範，以及仍在草擬階段的「非營利組織發展法」草案，瞭解政府部門對於非營利組織的行為規範；整理歸納我國非營利組織研究的概況。第一節

我國非營利組織發展的歷程我國對非營利組織的研究雖已累積一段時間，但相較於美國仍屬初期發展階段，故現今有關非營利組織之研究與理論仍多以美國作為基礎與借鏡。以下先介紹說明美國非營利組織的發展歷程，再聚焦於我國非營利組織發展的歷程。民眾互助階段

（清教徒時期至二十世紀初）美國建國初期，當時的政府無力提供民眾所需的福利與保護，而個人與家庭也力有未及，因此發展出鄰居互助的組織。例如農忙時鄰居互相協助，解決彼此問題的組織模式等。慈善贊助階段

（二十世紀初至一九三○年代）在此階段，社會財富集中於富有的家族企業主，而富有的家族企業照顧員工及回饋社會，並將盈餘投入公益事業及文化事業等活動，減少貧富差距產生的衝突，例如遇荒年時大戶開倉放糧救濟貧民。民眾權利階段

（一九四○至一九六○年代）在經濟大恐慌和世界大戰的雙重打擊之下，社會景氣蕭條，政府極力重新建設，人民因權益意識覺醒，要求政府保障其權利，各種社會服務及民權組織紛紛成立，政府為了顧及社會整體利益，開始協助地方組織的成立，推動各項社會重建工作。競爭市場階段

（一九六○年代迄今）當今非營利組織的發展已進入到數量類型眾多且多元，百家爭鳴的階段，但在政府補助減少、營利部門也加入服務供給的競爭交相威脅之下，非營利組織面對的是競爭性市場，必須自找財源，開始以營利行為，作為增添資源的手段之一，並且重視組織內部和管理的健全性。我國根據學者Salamon的分析，非營利組織興起的原因可歸納為「四大危機」與「二大革命」的出現，而我國非營利組織的興起或多或少也有受到這些因素之影響。在此根據我國學者與文獻整理分析，將我國非營利組織發展歷程整理成以下幾個階段：慈善濟貧時期

（一九五○年代末）指由鄉紳、家族或宗教寺廟集結而成的慈善濟貧模式。臺灣有資料可考的早期基金會，首推清道光十三年成立的東勢義渡會。近代較著名的是四、五○年代所成立的臺中縣私立漢雲慈善會與林熊徵學田基金會，其業務規模較小，活動範圍僅限於鄉里的慈善服務，與現代基金會型態的差距很大。國際援助時期

（一九六○至一九七○年代）此階段有許多非營利組織都是由國際組織給予經濟協助而成立的。基本上，這一階段所成立的非營利組織都屬於「移植性」、「無競爭性」與「俱樂部形式」的組織，如紅十字會、世界展望會、兒童福利基金會等。另一類移植團體，它們是「純俱樂部形式」的組織形式，像青商會、扶輪社、獅子會等。由於這些組織都具國際性質，其成員大多只有少數的中產階級人士和上流社會的精英分子得以加入。萌芽時期

（一九七○年代至解嚴）一九七六年以前，臺灣純民間人士成立的基金會，其數目不到70家。到了八○年代，由於經濟起飛，人民衣食無虞，開始深切地體會到社會狀況有改善的必要，而且許多新的社會問題政府也無法獨力解決，需要社會力量的協助。根據統計，目前臺灣基金會中，有2/3-3/4是成立於八○年代。代表性的組織有慈濟基金會、金車教育基金會、消基會、婦女新知基金會、伊甸基金會、董氏基金會、勵馨基金會等，因此可以說八○年代是臺灣非營利組織的「萌芽期」。發展時期

（解嚴之後迄今）一九八七年解嚴後，人民權利意識日益覺醒，加上「人民團體法」、「集會遊行法」等法令的修訂，激勵民間組織相繼設立，許多非營利組織在此時成立，如主婦聯盟、人本教育基金會、新環境基金會等皆是在該年所成立。之後如安寧照護基金會、荒野保護協會、門諾基金會等皆陸續成立，其所關心的議題也變得十分多元。爾後，受到九二一大地震的影響，許多民間團體積極投入救災的行為與發揮之動員力量，引起社會大眾高度的關注，故九二一之後，臺灣的非營利組織更是如雨後春筍般的蓬勃發展。我國一九八七年的解嚴，可說是臺灣非營利組織發展重要的分水嶺。此外，社會的多元發展，民眾需求日增，在公私部門之外，非營利組織肩負起主動提供服務、積極建設健全社會的責任，形成所謂的「第三部門」(thethirdsector)。我國非營利組織已經從傳統的慈善事業活動，進而關懷某些社會議題；另外，在解嚴之後迄今的這段發展時期中，我國非營利組織的發展軌跡，也逐漸邁入了相當於上述美國非營利組織發展歷程四個階段當中的「競爭市場階段」。第二節

我國非營利組織之類型與範疇我國非營利組織之分類學者蕭新煌認為我國的非營利組織可概分成兩大類，一者為以會員為基礎的協會或社團組織；另一則是以基金組合，以此基金財富運用於公益慈善事業的基金會。若以我國「民法」的定位來說，前者係稱為「社團法人」，後者稱之為「財團法人」。觀察現行我國政府部門對於國內非營利組織之規範，其中又以「民法」與「人民團體法」為首，故以下介紹我國「民法」與「人民團體法」對我國非營利組織之定義與分類情形。民法「民法」將法人分為公法人與私法人，公法人指涉有公權力的政府機關；私法人則包含營利與非營利機構或團體，私法人又可以分成社團法人與財團法人。社團法人包括營利性社團法人以及非營利性社團法人。營利性社團法人如公司、商號；非營利性社團法人又可以分為中間性社團法人（如同鄉會、同學會）與公益社團法人。財團法人則可以分成一般性財團法人，如基金會、特別財團法人，如依「私立學校法」設立的私立學校、依「醫療法」所設立的醫療機構，以及政府捐資成立的財團法人，如海峽交流基金會，以及宗教法人。若將非營利組織套用於法律之說法，其通常意指不以營利為目的的法人，類似「民法」第四十六條的「公益法人」。根據上述民法規範之內容，大致上可以整理我國非營利組織的分類體系成下圖2-1：民法「民法」已將我國非營利組織的範疇描述出一個輪廓雛形，但有些如職業團體、中間法人、以及財團法人當中的特別財團法人，是否可以被納入成為非營利組織的一部分，仍有待商榷。另外，像是合作社、體育性、娛樂性、社交俱樂部、同鄉會、宗親會、祭祀公會等組織，多屬於一種會員參加體制的組織，且公共利益屬性並不強烈，是否能納入非營利組織的規範體制，也是必須加以考量的。「民法」已將社團法人與財團法人加以區分，但仍對非營利組織的定義與分類而言可能有所不足；原因在於，在我國的法律體系中，並沒有「非營利組織」或「基金會」等名詞概念，「非營利組織」或「基金會」的概念，大致上只能算是我國「民法」裡面對「公益法人」的規範。人民團體法一九九二年，由於「人民團體法」的制定，對人民組織社會團體、職業團體與政治團體作出了基本規範；依照「人民團體法」，人民團體可分為下列三種類型：職業團體社會團體政治團體職業團體以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組織之團體。社會團體以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。又依內政部所訂「社會團體許可立案作業規定」，社會團體分類如下：學術文化團體、醫療衛生團體、宗教團體、體育團體、社會服務及慈善團體、國際團體、經濟業務團體、宗親會、同鄉會、同學校友會、其他公益團體。政治團體以共同民主政治為理念、協助形成國民的政治意志，並促進國民以政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體，簡單來說，政治團體即現在所謂的「政黨」。人民團體法官有垣認為，以上三大類型團體，唯「社會團體」可以泛稱為非營利組織，職業團體與政治團體並不在非營利組織的範圍之內。但事實上，無論是職業團體或社會團體均具有中介性與互助性的功能，其介於政府部門與民眾之間，一方面可將政府政策和作法傳達予社會大眾，另一方面亦可將團體成員與民眾的想法和願望反映給政府部門，作為政府部門和民眾雙向溝通的橋樑。所以即便其不屬於非營利組織的範疇之內，對於協助政府部門參與各項服務，也是相當有所助益的。我國非營利組織之分類上述對我國非營利組織之定義與分類是依據法律面向來做區分，事實上，我國尚未如日本等其他先進國家設計出一套專屬於非營利組織的專法，導致我國非營利組織發展環境尚未能稱健全。然而，如何讓非營利組織展現充沛的社會活力，並對社會公益作更多積極貢獻，有賴透過立法建構相關支持條件。第三節

我國非營利組織之發展現況整體上而言，我國非營利組織大致上可以概括分成三大類，其中以財團法人（基金會）為我國非營利組織組成的最大主體財團法人（基金會）社團法人特別法人（私立學校、同鄉會等等）本節即以財團法人（基金會）與社團法人為主體進行我國非營利組織之發展情形之介紹。其次，則整理介紹我國非營利組織之法制規範情形。社團法人根據內政部統計資料發現，臺灣地區全國性人民團體數中，社會團體的成長數量與速度較全國性政治團體與職業團體而言是最為快速的，從一九九七年至二○○七年，十年間成長速度近三倍；而職業團體與全國性政治團體成長幅度較小。換言之，若依照團體類別區分，我國社會團體成長速度最快，職業團體次之，全國性政治團體最慢，各團體所占比例也是社會團體最多，職業團體次之，全國性政治團體最少。1992-2007年臺灣地區全國性人民團體數年度政治團體職業團體社會團體1992241851536199326189174019942819320111995291962275199629197239019973120026681998332122897199933223327920003322939642001342364407200236242493020033624954672004392535997200540262656520064226971502007432787796社團法人若根據前述官有垣對我國非營利組織的定義與範疇，僅將社會團體視為非營利組織，則根據內政部統計資料發現，我國全國性社會團體類型與數量，如表2-2所示，其中又以學術文化團體最多，社會服務及慈善團體次之，再來是經濟業務團體、體育團體、醫療衛生團體、宗教團體等。由表2-2可知，我國全國性社會團體成長速度相當快速，其中社團法人類型的多元化，亦顯示著我國社團法人之發展已經邁入了另一個新紀元。1992-2007年臺灣地區全國性社會團體類型與數量年度合計學術文化團體醫療衛生團體宗教團體體育團體社會服務及慈善團體國際團體經濟業務團體同鄉、校友會及其他199215364471558714322710531161199317404901671091602831013547619942011546197135180343110440601995227557822117119742611749669199623906062481582494081144991081997266863926923227245012555113019982897684300244286410131601141199932797543152693406071336871742000396497235832340277412980420220014407104939035544391813089922320024930117342639748610491369902732003546712954714555311135142110932920045997142851452457412391471203368200565651570591574624134514913213912006715017076416336681475161144342220077796183869868371816611661546486財團法人我國的財團法人多以基金會的名稱設立，但在實務的運作上除了不需要會員組織外，與社團法人並沒有太大的不同，我國絕大多數的財團法人都不是資助型基金會，而是運作型基金會。這也構成了我國獨特的非營利組織文化，其中又以企業或企業主捐助成立的基金會數量較多。根據《基金會在臺灣──結構與類型》一書即清楚地勾勒出我國基金會的型態與特性。財團法人從設立宗旨與運作方式來分類，我國基金會約略分為下列五種類型：以慈善救濟、社會福利為宗旨的慈善福利獎助基金會，如：伊甸基金會。以宣傳、教育為主的文化教育基金會，此類基金會是近幾年增加最多的，如：洪健全教育文化基金會。以學術研究、獎勵為主的學術研究獎勵基金會，如：肝病防治學術基金會。以產業、經濟發展為宗旨的財政經濟基金會，如：喜瑪拉雅研究發展基金會。以政治、民意、國際交流等事務為宗旨之基金會，如：海峽交流基金會。財團法人綜觀上述，無論是社團法人或者是財團法人的出現，皆已呈現多元化類型，意味著其提供服務的類型亦多樣化，和政府部門相較之下，非營利組織可以針對不同人口的需求即時作出回應。另外，學者Douglas認為非營利組織由於能夠即時彈性的提供服務，而成為了重要的政治穩定器(stablizers)，這也是非營利組織超越個別市場的競爭優勢。我國非營利組織

法律制度規範情形隨著非營利組織所扮演的角色之重要性與日俱增，政府對於非營利組織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織設立、治理行為、責信要求等監督法則，對非營利組織的發展與功能發揮更是影響深遠。另外，欲歸類非營利組織的性質，稅法以及組織規則的設計是一項較為容易辨識非營利組織性質的方式，所以下列分成非營利組織主管機關、非營利組織租稅減免優惠，以及「非營利組織發展法」草案三方面介紹之。主管機關-社團法人我國的社團法人的主管機關是指人民團體會務組織之主管機關，依「人民團體法」規定，在中央為內政部，直轄市為直轄市社會局，縣市為縣市政府。目的事業主管機關按章程所訂宗旨任務涉及之目的事業之性質而定，應受各該事業主管機關之指導監督。目的事業主管機關可能不只一個，如環保業務，以環保署為目的事業主管機關；衛生業務，以衛生署為目的事業主管機關；稅賦業務，以財政部為目的事業主管機關。主管機關-財團法人有關以財產為設立基礎之財團法人，主要係依據「民法」相關規定及各目的事業主管機關基於管理權責個別制定之相關財團法人之監督準則或要點。「民法總則施行法」第十條規定：「依民法總則規定法人之登記，其主管機關為該法人事務所所在地之法院」。財團法人應依法向主事務所所在地方法院辦理法人登記。其登記類別分為：1.設立登記；2.變更登記；3.解散登記；4.清算人任免或變更登記；5.清算終結登記租稅減免優惠我國非營利組織之相關免稅法規，共有十三種（見下表2-3）。這些稅法大多是有部分條文與制定免稅優惠，以及鼓勵捐贈給非營利事業有關。表2-3我國非營利組織免稅

相關法規所得稅法部分條文所得稅法施行細則教育、文化、公益、慈善機關或團體免稅所得稅適用標準營業稅法印花稅法娛樂稅法遺產及贈與稅法遺產及贈與稅法施行細則土地稅減免規則平均地權條例房屋稅法關稅法使用牌照稅法租稅減免優惠租稅的優惠是指國家基於特定的社會目的，透過稅制上的例外或特別規定，給予特定納稅義務人，減輕租稅債務之利益的措施。而較常為非營利組織所應用者為「所得稅法」中的部分條例與教育、文化、公益、慈善機關或團體免稅所得稅適用標準，所以以下就此進行介紹。租稅減免優惠依據「所得稅法」第四條第一項第十三款之規定，教育、文化、公益、慈善機關或團體，符合行政院規定標準者，其本身之所得及其附屬作業組織之所得，免納所得稅。依據「教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準」第二條及第三條之規定，教育、文化、公益、慈善機關或團體符合免稅標準之規定者，其本身所得及其附屬作業組織之所得，除銷售貨物或非營利組織商業活動所得租稅徵免對組織發展影響之研究，以臺灣地區基金會為例之所得外，免納所得稅；但若銷售貨物或勞務以外之收入不足支應與其創設目的有關活動之支出時，得將該不足支應部分扣除銷售貨物或勞務之所得。即若銷售行為以外之支出大於收入時，該不足之數若用商業活動所得來彌補，可享免稅優惠。「非營利組織發展法」草案臺灣非營利組織大都依「民法」、「人民團體法」及各種特別法規所設立，惟設立之程序採行許可制，與先進國家普遍採用之登記報備制趨勢不合，且主管機關之監督管理防弊限制過多，對於非營利組織之資訊公開、財務透明及稅賦優惠等規範卻付之闕如。因此，青輔會研擬了「非營利組織發展法」草案，以作為非營利組織普遍性及原則性之一般適用法律。根據「非營利組織發展法」草案之內容，將非營利組織界定為以人為基礎設立登記之民間正式組織，並明確簡化非營利組織之目的事業範疇。在草案的立法說明中提到，如草案通過之後，「人民團體法」即應檢討廢止。「非營利組織發展法」草案雖然「非營利組織發展法」是一部專為非營利組織所設計的專法，但其內文中第一條即試圖釐清該法中所適用的非營利組織之定義，且該法為了避免多項法律所造成的交互重疊與雙頭馬車，恐造成非營利組織無所適從，故建議「人民團體法」即應檢討廢止。若單就這一點來說，「非營利組織發展法」提供了以往法律所沒有的明確方向，只不過該草案遲遲未能通過，而未能發揮其實質的成效。國內非營利組織的研究進展相較於美國，臺灣的非營利組織研究起步較晚，然而，九二一大地震發生後，不但喚起政府與民間對非營利組織發展的正視，也促使學術界對於非營利組織展開各項理論與實證的研究。本節整理回顧我國從二○○○年迄今的非營利／非政府組織的相關研究，分別從其經營管理、法制、與其他行動者的互動，以及非政府組織相關研究、其他相關課題等五大面向來進行簡單的介紹與討論。茲整理分述如下：非營利組織的經營管理面向在過去，非營利組織多為被動等待他人伸出援手；然而，現今因受到大環境的變動，對非營利組織的營運來說，無疑是受到莫大的挑戰；是故，非營利組織也試圖學習企業部門效率的經營方式。近期探討非營利組織經營管理議題之文獻不在少數，如行銷、募款、人力資源管理等，試圖經由有效管理模式的探討，來協助非營利組織尋求永續的生存之道。此外，非營利組織的經營管理研究尚包括策略聯盟、非營利組織事業化等。而受到科技資訊的影響，非營利組織也開始運用網路資訊科技來拓展組織資源，如網路行銷、網路募款，顯示非營利組織的研究者希望透過這些新的經營管理方式的探討，來強化非營利組織本身的能力。非營利組織的法制面向關於非營利組織的法制規範面向，在此分為非營利組織的他律與自律二大方面。他律是從法律制度面向來進行非營利組織的規範性議題討論，由於我國尚未建構出一套規範非營利組織的相關法律，因此目前法律面向之研究多以「租稅法規」與「財團法人法」為主，或是抽象性的理論描述，所以無法進行較為深入或具體的探討。從我國非營利組織自律面向來進行討論之文獻至今仍相當缺乏。由於非營利組織自律是強調非營利組織除了受外在法制面消極規範之外，更應盡可能積極地自我約束，減少社會大眾對非營利組織經營運作的疑慮。然而因這方面的論述較為抽象，且不容易實證，因此，目前為止相關參考文獻仍是屈指可數。