第四章-公共管理的职能

第四章公共管理的职能

主要内容1公共管理职能概述公共管理职能的历史演变3市场经济中的公共管理职能2第一节公共管理职能概述公共管理职能的涵义公共管理职能的特性公共管理职能体系一、公共管理职能的含义

公共管理职能是指在特定环境下，公共管理部门在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共产品与服务的过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。简而言之，公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。一、公共管理职能的含义1.公共管理职能与公共管理目的相联系

2.公共管理职能的实施者是整个公共组织系统

3.公共管理职能的内容涉及整个社会公共事务

4.公共管理职能行使的依据是是国家或社会赋予公共管理主体的权力

5.公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系

具体理解：二、公共管理职能的特性（一）公共性（二）服务性（三）多样性（四）交叉性（五）动态性三、公共管理部门及其职能的存在原因首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求；其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求；第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。四、公共管理职能体系决策职能计划职能组织职能协调职能控制职能程序性职能任务性职能服务职能经济职能政策与法律职能社会保障职能公共管理的程序性职能

决策：确立目标、发现问题、设计方案、方案抉择与实施等

组织：组织结构设计、人员配备与力量整合

领导：指挥、沟通、协调及激励等

控制：确立标准、衡量成效、纠正偏差公共管理的任务性职能经济职能：宏观调控职能、微观管理职能

政治职能：民主建设、社会治安、国家安全

社会职能：社会保障、收入分配、环境保护

文化职能：科教文卫、体育、广播电视与新闻出版等公共管理的主要职能

经济职能组织社会经济建设政治职能保障人民民主和维护国家长治久安文化职能组织社会文化建设公共服务提供社会公共服务管理服务政府在“非典”期间的一些作为

公布疫情

稳定民心

保证供给整顿市场

调整政策整顿生产投入资金防治结合公共服务和文化建设职能保障人民民主和维护国家长治久安的职能、经济建设职能公共服务组织社会主义经济建设职能①四种职能归纳为:管理和服务第二节公共管理职能的历史演变传统社会的公共管理职能现代西方国家公共管理职能的演变我国公共管理职能的演变和发展一、传统社会的公共管理职能传统社会是指前资本主义时期，包括原始社会、奴隶社会和封建社会三个发展阶段。其管理职能表现在：以政治统治职能为中心

经济、文化在内的社会事务管理职能薄弱公共管理职能体系的运行以国家暴力为手段一、传统社会的公共管理职能（一）东方传统社会的公共管理职能国家对社会的管理是通过从中央到地方的庞大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，形成了高度“集权”式的管理。

在统治集团的关系上是官僚组织、军队和警察向帝王个人负责，地方向中央负责的体制。

（二）西方传统社会的公共管理职能1.古希腊时期2.古罗马时期3.领主制时期4.地主制时期无论是东方还是西方，无论是奴隶制时期还是封建制时期，政府公共管理职能的重点都在于政治统治，通过强化政治职能来维护奴隶主阶级和封建地主阶级的统治。

二、现代西方国家公共管理职能的演进（一）自由资本主义时期的政府公共管理职能这一时期的政府公共管理职能，按照亚当·斯密的观点，体现出了两个方面的特点：

1.对国家和社会发挥“守夜人”的作用

2.奉行“管事最少，政府最好”的主张作用

二、现代西方国家公共管理职能的演进（二）垄断资本主义时期的政府公共管理职能这一时期西方国家的公共管理职能，主要体现出两个特点：

1.强化了政府的政治统治职能，专政职能大大加强，民主职能则有所削弱

2.垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强二、现代西方国家公共管理职能的演进（三）新自由主义兴盛时期的政府公共管理职能这一时期的政府公共管理职能，体现出了两个方面的特点：

1.政府经济职能目标转变，即将重点由实现“充分就业”转向控制通货膨胀，由经济“高增长”转为稳定、适度增长

2.政府经济职能范围收缩，市场机制增强二、现代西方国家公共管理职能的演进（四）“第三条道路”时期的政府公共管理职能

当今西方国家政府的公共管理职能，体现出如下特点：

1.政府政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强2.政府承担了更多的经济职能，并以此作为公共管理职能的重点3.政府的社会服务职能逐步扩大政治职能仍然占据中心地位；在经济与社会职能方面，奉行自由放任政策，公共部门被视为“守夜人”角色；相对传统国家自由主义政府已经意识到，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”.西方国家公共管理职能及其变迁

自由放任主义时期的管理职能根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势；各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强；在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式.

国家干预主义时期的管理职能西方国家公共管理职能及其变迁西方国家公共管理职能及其变迁政府职能的对内统治职能尤其是暴力镇压职能相对弱化，而民主建设职能则进一步加强；经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位日益重要，甚至成为政府核心职能；公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。

新古典自由主义时期的管理职能三、我国公共管理职能的转变和发展（一）我国公共管理职能转变的原因1.社会生产力的发展

2.国家统治集团政治路线的变化

3.社会各种客观形势综合作用的结果

三、我国公共管理职能的转变和发展（二）我国公共管理职能转变的历史轨迹1.建国初，政府的公共管理职能是以政治统治为主

2.十一届三中全会，国家工作重心转移到经济建设上来3.1992年确立了社会主义市场经济的理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本转变。

传统的行政管理体制有四大特征1、强调公共事务及公共服务的官僚独占模式。传统的行政管理体制有四大特征2、各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本运行。传统的行政管理体制有四大特征3、习惯用行政命令、宣传教育、群众运动、义务劳动综合治理的模式。传统的行政管理体制有四大特征4、政府之外，没有任何自治的组织机构来承担公共事务职能。三、我国公共管理职能的转变和发展（三）我国公共管理职能转变的内容1.职能重心的转变十一届三中全会后，公共管理职能体系由“以阶级斗争为纲”、以专政职能为中心转向以经济建设为中心、以经济发展与社会发展为重心；由过去的重政治统治职能，转变为加强民主法制建设职能。从而实现了政府公共管理职能重心的根本转变。三、我国公共管理职能的转变和发展（三）我国公共管理职能转变的内容2.职能体系的转变（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；（2）宏观经济调控与市场培育职能地位突显；（3）教科文等发展职能不断得到重视与加强；（4）对外交往职能扩张；（5）国家防卫职能将适当加强。三、我国公共管理职能的转变和发展（三）我国公共管理职能转变的内容3.实现职能方式的转变（1）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向运用经济、法律手段为主。（2）在社会经济职能的运行方式上，由微观、直接管理方式为主转向宏观、间接管理为主。（3）在社会资源配置方式上，由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。三、我国公共管理职能的转变和发展（三）我国公共管理职能转变的内容4.职能关系的转变（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系（2）理顺政府内部各职能部门的关系（3）理顺政企关系（4）理顺政府与非政府组织的关系三、我国公共管理职能的转变和发展（四）我国公共管理职能转变的路径1.要在思想观念上突破。政府绩效大小＝政府能力/政府职能三、我国公共管理职能的转变和发展（四）我国公共管理职能转变的路径2.要在管理方式上转变。积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，为各类市场主体创造公平竞争的市场环境。提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿意解决的公共问题。投资于基本的公共服务和基础设施。解决市场所不能解决的社会政治问题。三、我国公共管理职能的转变和发展（四）我国公共管理职能转变的路径3.要在政府能力上提升。要不断强化政府的权威。要提高政府公共政策的能力。要提高政府公共管理人员的素质。三、我国公共管理职能的转变和发展（四）我国公共管理职能转变的路径4.要在制度规范上完善。健全对公务员的法律监督。规范政府行政行为，改革审批制度。建立公共管理的绩效管理制度。推进公共管理创新第三节市场经济中的公共管理职能市场机制的缺陷市场经济中公共管理职能的内容公共管理职能的限度一、市场机制的缺陷（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（二）市场不能解决外部性问题（三）市场无法满足社会对公共产品的需求（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡二、市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共物品（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济三、公共管理职能的限度（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲1.政策实施需要消耗资源2.政策实施具有“时滞性”3.政策实施的效果有很大的不确定性（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费（四）公共部门系统存在低效率单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明单击此处添加文字说明补充：政府职能及其转变一、关于政府职能理论分析的一般模式1、守夜型政府——小政府职能模式。这是自由竞争的资本主义时期主导的政府职能理论。

2、干预型政府——大政府职能模式。这是20世纪绝大部分时间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和计划体制。

3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。日常生活中，政府的作用…登记户口过马路办企业、开商店政府的管理市场经济条件下政府的主要职能

使用的人民币是政府通过央行发行的读书的学校大多是政府办的

享有优美的环境、快捷的交通离不开政府的服务政府提供的服务天气预报聚焦政府工作报告：二、一般市场经济条件下政府的主要职能1、政治职能：提供政治秩序和民主发展

——维持公共秩序

——实现社会稳定

——确保国家安全

——保障人权与自由2011年2月大湖镇发生严重山林火灾山火已连烧3天山火异常凶猛当地武警紧急赶赴火场扑救山火从身边的事件感受政府的职能打黑除恶新疆伊犁公判12名危害国家安全疑犯中国渔船遭日本巡逻艇冲撞中方船长遭逮捕二、一般市场经济条件下政府的主要职能

2、经济职能：维护市场秩序和市场健康发展

——市场秩序的提供者（规划、引导、制定市场规则以及纠正市场失灵）

——市场秩序的仲裁者（监管）在中央和西藏自治区政府政策、资金的大力扶持下，自治区旅游业迅猛发展，全区有8717户农牧民参与旅游经营，创造非农就业岗位34870多个，年收入达2.2亿元，人均增加收入6383元。旅游业的快速发展，极大地推动了西藏的改革开放和经济社会发展。经济调节

2011年经济社会发展的四大调控目标1、经济增长率7％2、居民消费价格总水平涨幅4%

左右3、城镇新增就业人数900万人以上4、国际收支状况继续改善在国务院召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议上，强调，大力整顿和规范市场经济秩序是一项重要任务，并要求各地方、各部门一定要用最大的力气，抓住要害，标本兼治，尽快从根本上扭转市场经济秩序比较混乱的局面。加大力气整治市场秩序

市场监管职能主要是指维护市场经济秩序。如打击假冒伪劣、打击地方保护和垄断，健全法制，倡导诚信。

近年来国内出现了红心鸭蛋含致癌物质苏丹红、多宝鱼药物残留超标、染色馒头、三鹿奶粉事件、瘦肉精、蜂胶、地沟油等食品质量安全事件，引发了社会对农产品质量安全的普遍关注。中央文件提出，要加强农产品质量安全监管和市场服务，认真贯彻农产品质量安全法，提高农产品质量安全监管能力，加快完善农产品质量安全标准体系，建立农产品质量可追溯制度。市场监管经济调节市场监管社会管理公共服务

3、调节职能：实现经济与社会协调发展，促进社会和谐

——确保（阶层、城乡和地区）收入的相对公正分配

——充分就业

——完善各种社会保障制度4、服务职能：提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共品这类服务或产品属于公益性质（无法排他性消费或排他消费成本过高）

——公共基础设施和公益事业

——公共义务教育

——公共疾病防治

——公共环境治理公共文化设施社会公共服务职能[焦点访谈]整治低俗进行时组织社会文化建设的职能中北南运河改造优化生态环境

5、救济职能：提供社会保障和环境保护

主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。

——通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系，帮助个人解决其面临的无力解决的问题；

——通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老人等的社会福利制度；

——为低收入者提供社会救济，维护社会的公平和稳定；

——对遭受洪水、地震、森林火灾等自然灾害公民给予救济。国务院宣布在全国正式实施新型农村社会养老保险试点工作。试点将逐步扩大，到2020年前基本实现全覆盖。“新农保”助9亿农民安心养老

根据私域自主原则，政府就在公共领域中活动市场（企业自由竞争）社会（公民自治）A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序B：公共服务：提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品

公共领域（代议制政府）三、中国当代政府的职能转变1、中国传统政府职能的基本特点及其缺陷

——大政府的职能定位。政企不分、政