第5章 国家宪政理论

第五章国家宪政理论第一节国家起源与国家实质一、国家起源在新制度经济学之前的西方理论界中，关于国家起源或性质主要有两种不同的解释：一种是契约理论；另一种是掠夺或剥削理论。契约论最早是作为西欧新兴资产阶级反抗封建主义和中世纪神权的有力武器而出现的，它可以追溯至文艺复兴时期，其代表人物为霍布斯、卢梭等。就其实质而言，契约论只是关于国家产生前社会状态和国家产生过程的一种假设性的描述，其中被广为推崇的是霍布斯在《利维坦》中所构建的国家契约论。在霍布斯的《利维坦》中有两个基本的假设：第一，国家产生前的社会状态是一种“一切人反对一切人”的自然状态。人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争，即“霍布斯丛林”假说。第二，国家是人们为了摆脱“自然状态”，订立契约的产物。为了保护自己的生命和权利，人们共同约定，订立契约，通过契约把自己的部分权力交给一个人或一些人组成的会议，使其担当起他们的人格，为订立契约者提供必要的保护。第一节国家起源与国家实质一、国家起源关于国家的具体形成，霍布斯这样写道：“如果要建立这样一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力，以便保障大家能通过自己的辛劳和土地的丰产为生并生活得很满意，那就只有一条道路：把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体。这就等于是说，指定一个人或一个由多人组成的集体来代表他们的人格，每一个人都承认授权于如此承当本身人格的人在有关公共和平或安全方面所采取的任何行为、或命令他人作出的行为，在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断。这就不仅是同意或协调，而是全体真正统一于唯一人格之中；这一人格是大家人人相互订立信约而形成的，其方式就好像是人人都向每一个其他的人说：我承认这个人或这个集体，并放弃我管理自己的权利，把它授予这人或这个集体，但条件是你也把自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认他的一切行为。这一点办到之后，像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家……”第一节国家起源与国家实质一、国家起源同契约理论相比，掠夺或剥削理论则力图从历史事实中找出国家起源的证据。一般而言，这一理论又可以分为两大派：一派认为国家起源于战争，另一派认为国家起源于阶级剥削。剥削论者一般都是将国家看作是一个集团或阶级的代理结构，其职能是代表该集团或阶级去剥削、榨取其他集团或阶级，以实现其收入的最大化。“掠夺性的国家将界定一套产权，使权力集团的收益最大化而无视它对整个社会福利的影响。”在剥削论者看来，国家是一种工具，它只维护统治者的利益，而不管整个社会的福利。剥削理论的主要代表人物是马克思和恩格斯。在马克思主义看来，国家是一个历史范畴，它不是从来就有的，而是社会发展到一定历史阶段的产物。只有经济发展到一定阶段出现阶级时国家才会产生。为了缓和阶级冲突，把冲突控制在秩序的范围内，就需要有国家作为表面上凌驾于社会之上的第三种力量来压制阶级的公开冲突，这样国家就应运而生。第一节国家起源与国家实质一、国家起源新制度经济学派敏锐地观察到上述两种理论的不足，认为它们不能准确地界定国家并有力地解释国家同经济发展的关系。诺思认为，契约理论是西方经济学中交易原理合乎逻辑的延伸。它实际上把国家假设为在交易中使社会福利最大化的角色。契约理论成功地解释为什么国家可以潜在地提供一个节约利用资源的框架，从而可以促进福利增长。但由于契约理论只假设了订立契约的原因和契约本身的功能，没有进一步分析订立契约各方的利益要求以及为了实现各自利益最大化所进行的斗争及争夺，因而契约论实际上忽视了国家作为契约各方实现各自利益最大化工具的功能。因此，契约论的最大弱点就在于没有提供契约实现过程的有力证明。对于掠夺或剥削理论，诺思认为这种解释虽然揭示了国家为了实现统治者利益最大化而极力榨取选民租税的本质，但却忽视了国家同选民之间的互动关系。实际上选民也在通过追求个人利益最大化来制约国家行为。这种解释的另一个弱点是没有看到国家也会成为促进社会总收益提高的一种力量，而单纯地把国家同选民以及社会之间的收益关系看成是零和博弈。第一节国家起源与国家实质一、国家起源针对上述两种理论的缺陷，诺思提出了“暴力潜能”的分配理论。这个理论认为，若“暴力潜能”在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家，由此出现统治者和被统治者，即掠夺者（或剥削者）和被掠夺者（或被剥削者）。具体地说，“暴力潜能”是指国家是一种在使用暴力方面具有潜在比较优势的组织，或者说同人类社会其他任何组织形式，如社区、市场、企业等相比，国家所具有的比较优势就在于它能够合法地使用暴力；并且在使用暴力的时候比其他任何社会组织都更有效率。因为使用暴力是国家的基本职能之一，国家在这方面具有专业化的优势。军队、警察、司法部门这些暴力机构都是由国家掌控。诺思认为，用产权分析的方法来看，暴力也是一种资源，因为暴力可以影响经济绩效。自从人类社会产生以来，使用暴力就是一种社会组织的权力，不过，在国家出现以前，使用暴力的权利是分散的，分散在不同

的社会组织手中，对暴力资源的运用是低效率的，只有国家才能够有效率

地使用暴力这种资源。第一节国家起源与国家实质一、国家起源新制度经济学把国家视为在暴力方面具有比较优势的组织。概括起来主要表现在两个方面：一是可以克服“搭便车”的行为，二是在提供暴力方面具有规模效益。先看“搭便车”行为。安全是一种公共资源，在一个社区中生活的居民都需要安全。但是，不同的人对安全这种公共产品需要的迫切程度是不一样的。为了防止“搭便车”行为，就需要强制性地向所有需要安全的居民收取费用，包括那些对安全的需要比较多和不多，甚至那些自以为不需要安全的居民。而这一点，只有具有强制力的国家才能做到。再看国家在提供暴力这种资源方面所具有的规模效益。在国家出现以前，其他的一些社会组织，如庄园、氏族也承担着为居民提供暴力保护的责任，但由于庄园、氏族的规模都比较小，能够为居民提供武力保护的能力有限。暴力资源分散在庄园、氏族等组织手中，影响了暴力资源的质量。而国家具有强制力，可以通过强制的手段分摊提供公共资源的费用，又有能力保持一支常备军和其他专门的国家暴力机构，提供专业化的暴力资源。第一节国家起源与国家实质一、国家起源国家暴力资源之所以能更有效地使用，在于其能达到规模经济和防止“搭便车”行为。但是，既然国家暴力被视为一种资源，那就意味着国家暴力不能被滥用。这是因为：第一，国家暴力是对付暴力的暴力，即对付非法暴力的合法暴力，这种合法性起源于每个人捍卫自己利益，抵御别人侵害的合法权利。第二，国家暴力只有在能够实现某种社会合作，并且比其他制度（如市场）更有效时，才被采用。由此可见，国家是在使用暴力方面具有潜在的比较优势的一种组织。第一节国家起源与国家实质一、国家起源关于国家的起源，新制度经济学派的另一位代表人物曼瑟尔∙奥尔森提出了另一种解释，即“匪帮论”。奥尔森在论文“独裁、民主与发展”中，将最初创建国家的功劳归于“匪帮”。他认为，在以狩猎、采集为主要生产方式的原始社会里，由于人数不多，原始部落内的和平与秩序可以通过自发、自愿的协商来实现。而到了农业社会，生产力提高，人口增长，社会无法自动实现和平与秩序。在社会人口众多的情况下，要自愿达成和平与秩序一致协议的成本非常高，个人收益与成本极不相称，“搭便车”是理性的选择。结果，和平与秩序无法自动实现。在这个无政府的社会里，“暴力企业家”很快地发现，组织强大的暴力机器进行掠夺是谋生的一种手段。于是流寇四起、土匪丛生。然而，流寇无组织的竞相掠夺使人民失去投资和生产的积极性，创造的财富越来越少，流寇抢到的东西也越来越少，社会就极为贫困。流寇把富裕的地方抢穷，

是一种公地悲剧。任何一帮流寇都不希望杀掉“会下金蛋的母鸡”，但又

唯恐其他流寇先下手，抱着不抢白不抢的心态。第一节国家起源与国家实质一、国家起源聪明的“暴力企业家”发现，只有垄断了掠夺权才能杜绝这种恶性竞争。于是，群雄争霸的局面出现在世界的每一个角落。能组织最大暴力机器的“暴力企业家”最终胜出，垄断了掠夺权。奥尔森说，理性的自利的流寇头子好像在一只看不见的手引导下，变成坐寇，带上皇冠，自封君王、国王、天子或者皇帝，以政府取代无政府状态。坐寇同时还发现，如果提供和平与秩序，保证财产权力和契约的执行以及提供其他公共产品，甚至将抢夺的份额（即税率）降低到一定程度，就能够提高生产力，从而提高自己的收入，他的理性也会驱使他这样做。于是，国家诞生了，这个“坐寇”（常驻匪帮）给社会带来了比无政府状态更高的生产力。奥尔森以“匪帮论”来论述国家的起源，确实独树一帜，开阔了人们关于国家起源问题的视野。虽然奥尔森有关国家起源的理论与诺思的“暴力潜能”分配理论及契约论、掠夺论不同，但就国家的职能而言，它们是相同的：提供秩序、安全和保护。第一节国家起源与国家实质二、国家实质1.国家的双重身份

(1)国家作为经济实体(2)国家作为强制性机构2.国家的三只“手”

(1)无为之手(2)扶持之手(3)掠夺之手3.国家的本质两难国家需要足够强大，才能具有足够的强制力去做它该做的事，即执行合同，但国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。第二节诺思的国家模型一、诺思国家模型的特征1.统治者用保护和正义（包括产权和合约权的保护）来交换收益。2.由于统治者（国家）成为其选民的最高权威，国家有权领导，有权要求被

服从，从而也有提高强制性赋税的能力。3.统治者在其活动中受到或多或少的约束，大小取决于其选民在下面一些情

况上所面临的困难：①移民到另一个有较好生活条件的国度的成本（“退

出”）；②罢免现在的统治者，而推举另一个许诺给选民提供更好服务的

竞争者上台（“发言权”）所需的成本。统治者总有潜在地竞争对手，这

些人也能提供类似的服务。基于上述这三个假设，诺思又进行了如下的深入解释：1.国家（统治者）提供的基本服务在于宪法的形成和执行——不管它是

成文的还是不成文的。2.国家规定产权的目的是最大化其垄断租金。3.统治者要么同别的国家竞争要么同自己国家中的潜在对手竞争。第二节诺思的国家模型二、诺思对其国家理论的总结1.虽然“搭便车”可能导致产权无效，但“搭便车”却解释了历史上国家的

稳定性。2.制度创新来自统治者而不是选民，这是因为后者总是面临着“搭便车”问

题。3.革命将是由统治者的代理人或由相竞争的统治者或列宁主义者式的少数精

英集团发动的宫廷式革命。4.在统治者是一个集团或阶级代理人的地方，某些成功的规则要设计得使在

统治者死后革命或巨变的机会最小。这是因为正如第三点所述，倒台或革

命绝大多数来自统治者的代理人。虽然上述四点有助于解释历史上国家结构变迁及其稳定的大部分根源，但诺思认为，如果把分析仅仅局限于识别行动者净私人收益，会给国家结构变迁的研究设置致命的障碍，因此，为解决“搭便车”难题，诺思认为需要将意

识形态理论引入进来，以使分析更加合理、科学。第三节国家与宪政一、宪法、宪政与民主所谓宪政，就是以宪法为最高准则来治理国家，既不是一党专政也不是多党专政，更不是一人专政或几个人说了算。无论一党还是多党，必须遵照宪法来“执政”，这就是宪政，也就是真正的“依法治国”，而这个被依照的“法”，指的是宪法。宪法决定了基本的产权，并成为一个制度最基本的约束，国家通过界定产权及强制控制的基本结构使统治者的效用最大化。诺思认为宪法有三大目标：一是设立一个财富和收入分配方式；二是在竞争性世界中界定一个保护体制；三是为执行该体制设置一个框架以减少经济部门中的交易费用。虽然宪法是根本大法，但却不是天然之物，而是各个利益集团相互博弈均衡的结果。美国学者彼尔德在“美国宪法的经济观”一文中认为，社会的进化是社会内部互相竞争的利益集团——一方面拥护变革，另一方面反对变革——的结果。第三节国家与宪政一、宪法、宪政与民主从彼尔德对美国宪法的分析中，可以得到一些非常重要的结论：1.宪法作为最基本的规则，所规定的主要是一个制度最核心的内容，或者说

最基础的制度框架。它所界定的是一个社会的产权制度和产权结构，也就

是规定了财产权利的基本形式。2.宪法的确立，或基础制度的决定，是利益集团相互之间博弈的结果，是利

益集团的行动推动了宪法的制定，而不是政府或议会决定了宪法的制定，

即使政府或议会确定了宪法的修改和表决，那实际上也是利益集团行动的

结果。3.宪法作为基础地位制度的推行，实际上是一个有利于整个社会利益增加的

制度改进，这个改进是各集团分享的结果。

一个国家一旦确立了宪法，实际上也就确立了制度绩效的边界。这里暗含

一个基本假定：宪政制度是影响经济政策的，而经济政策影响经济绩效。

从这个角度说，国家最主要的功能就是供给出一部有利于提升经济绩效的

宪法。第三节国家与宪政一、宪法、宪政与民主宪法的不同，决定了各国不同的宪政体制。经济学家托尔斯腾•佩尔松通过实证研究指出：宪政安排不仅成为联系历史和推进经济增长政策的重要纽带，而且宪政对改进长期经济绩效的结构性政策有重要的影响。各国宪政体制的不同无非外在地表现为各国政治的民主或不民主。各国的历史证明，对掌权者滥用政治权力进行约束的最好方法就是政治民主。换一个角度而言，各国宪政的根本诉求应该皆为维护民主法治。不受宪政约束的民主，不仅不能带来经济增长，而且极有可能成为经济增长的障碍。经济增长的实践也已证明，民主并不是经济发展的必要前提。民主既不是经济发展的必要条件，也不是充分条件。更有甚者，民主对于经济发展，经常是有害的，其原因至少有二：1.民主政治的实质是多数人专政，剥夺少数人。2.民主政治决策特别容易受利益集团的影响，当权者的游戏就是规则的

制定、资源的分配，这些都受利益集团的影响。第三节国家与宪政二、经济发展需要的是法治经济发展真正需要的，是好的游戏规则，是法治。但法治有个自身无法解决的最大难题，就是谁来监督监督者，对执法者执法？如果执法者本身——最高统治者个人或集团不受法律的约束，法只是最高统治者用来管别人的，这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制社会，即统治者以法去管制他人的社会。在这种状态下，统治者自己可以不受法律的约束。怎么样才能管住执法者，使法制变成法治？人们想回答这个问题时，才会明白民主的重要性。尽管民主有种种的弊端，但它有一个最大的积极作用，即它是管最高统治者、最高执法者的。管住最高执法者，防止最高执法者成为法治的破坏者，从根本上保证法治，这就是民主之长。真正的民主政治应该是宪政制度之下的民主政治，而真正的宪政制度也应该是充分民主之上的宪政制度。作为国家，首先应该在民主的基础上供给出宪政制度，以便当政策制定者在

激烈的冲突中受到诱惑要放弃原则时，能够束缚住他们的手脚，使一个国

家或社会能够在制度的框架内有序、平稳运行。第三节国家与宪政二、经济发展需要的是法治虽然宪政制度是关系一个国家经济发展的根本制度，但宪政制度能不能束缚住掌权者的手脚，则与最高权力者是尊重还是藐视宪政制度有着密切的联系。在藐视宪政制度的最高权力者面前，宪法虽然是虚弱的，但要使虚弱的宪法落到实处，充分的民主政治就成为必不可少的重要保证。按照奥尔森的论述，民主政治的出现需要三个条件：1.不存在产生专制政治的常见的一些条件（即权力平衡）。2.不同力量之间存在的权力的大致平衡不会出现破裂。3.免遭周边其他政权的征服。第三节国家与宪政二、经济发展需要的是法治宪法的功能表现在四个方面：1.宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作

用。如果是后者，制度变化所依赖的知识基础将受到削弱，变化将受到扭

曲或阻碍。2.宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。

如果在现有宪法秩序下利益主体无法承受进入政治体系的成本或者既得利

益格局对新的立法阻力过大，都将可能限制制度创新。3.宪法秩序为制度安排规定了选择空间并影响着制度变迁的进程和方式。4.一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识—— 一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创

新的成本和风险。第四节国家与制度变迁一、从需求供给角度的分析从制度变迁的需求上看，国家的作用表现为：1.国家可以通过引进或集中开发新技术来推动制度变迁。2.国家可以通过改变产品和要素的相对价格比率来促进制变迁。3.国家可以通过修改宪法或制定法律、法规等促进制度变迁。从制度变迁的供给上看，国家可以凭借自己的优势，既降低制度供给的成本又增加相关制度的供给：1.国家可以通过改变宪法秩序促进制度变迁。2.国家可以通过加强知识存量的积累增加制度的供给能力。3.国家可以利用其强制性和规模经济的优势降低制度变迁的供给成本。4.国家干预有利于解决制度供给的持续性不足。第四节国家与制度变迁二、从制度变迁方式角度的分析制度变迁的方式有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁是否发生，主要取决于个别创新者的预期收益和预期成本的比较。诱致性制度变迁的特点为盈利性、自发性和渐进性。国家的作用主要是以法律、命令等形式承认由个人响应获利机会而创立的新制度。强制性制度变迁是由政府命令或法律引入和实行。与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁可以纯粹在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。强制性制度变迁的主体是国家，国家发挥了决定性的作用：1.凭借自己垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁。2.国家可以通过制定强制性规则、意识形态控制、税收等手段减少或抑制 “搭便车”现象。3.凭借暴力潜能和规模经济的优势，国家可以降低组织成本和实施成本。第四节国家与制度变迁二、从制度变迁方式角度的分析政府（也就是国家）在强制性制度变迁过程中至少有以下几个方面的重要作用：1.政府可以利用自身的力量，在很短的时间内提供最根本性的制度变迁，克

服自发式制度变迁的局部性。2.政府可以借助自身的力量打破路径依赖制度变迁的陷阱，而进行全新路径

的制度变迁。3.政府可以依据经济发展规律提供适度超前的制度供给，引导经济的发展，

而克服市场背景下制度变迁的时滞性。4.政府推行的强制性制度变迁，不仅可以有效地克服制度变迁的外部性，而

且也可以大大节约制度变迁的交易成本。第四节国家与制度变迁三、约束国家在制度变迁中作用发挥的因素以国家为主体的强制性制度变迁中，国家官僚机构作用发挥的有效性受到许多因素的制约。按照林毅夫的论述，主要有以下几个因素：1.统治者的偏好和有界理性2.意识形态刚性

3.官僚机构问题4.集团利益冲突5.社会科学知识的局限性第五节国家与经济增长一、国家的双重矛盾身份“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”国家在经济增长中的这种双重矛盾身份，现在被国内的众多学者表述为所谓的“诺思悖论”。国家双重矛盾身份的根源在于国家的目的是双重的。国家的第一个目的是通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则——即在要素和产品市场上界定所有权结构——而使统治者的租金最大化；第二个目的是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。这两个目的并不完全一致，第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化。从历史上来看，使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的效率体制之间，存在着持久的冲突。第五节国家与经济增长一、国家的双重矛盾身份既然租金最大化与收入最大化都是国家（或统治者）追逐的目的，那么统治者能不能努力使两项收入都最大化呢？诺思的答案是否定的。因为国家的两个目标存在着内在的矛盾。统治者要使租金最大化，就必然会降低社会总产出，最终减少统治者的税收。统治者要使社会产出最大化，从而最大程度地增加税收，就必须建立一套最有效率的产权制