2020年财政分析手册

2020年财政分析手册

对于宏观经济金融分析而言，财政体系与财政政策的

重要性应不亚于市场更为熟悉的货币政策领域。但是市场

对货币体系以及货币政策体温感和感知度往往更强，而对

于财政政策却常常仅限于减税等领域。事实上，财政政策

与货币政策之间有着不可分割的关系，且前者的影响更加

捉摸不定。例如，近年的两大体系之争（详见三次争辩）

以及2021年1月下旬的“钱荒”，均与财政体系有密切

关系。

一、基本问题的说明

（-）财政体制的主要内涵是财政核算

财政体制的主要内涵是财政核算，即财政体制本身是

一种财政分配关系，而财政核算便是这种分配关系的量化

体现。

1、财政体制往往特指财政核算体制，也即以政府为对

象进行核算的行为。特别需要指出的是，针对政府的核算

本身是以收付实现制为基本原则，即对当期的支付进行核

算。

2、事实上除财政体制核算外，还会有一个国民经济核

算体系（即SNA）,我们通常所谈及的诸如GDP核算方法、

三驾马车等均源于国民经济核算，它是对整个国民经济运

行的方方面面进行核算的行为。

3、除以上两种核算外，还有金融业综合统计以及外管

局体系下的国际收支核算（含存量的国际投资头寸表和流

量的国际收支平衡表）等核算值得关注。

（二）财政核算的外在体现是财政政策

财政体系的贯彻落实则主要依据财政核算，而财政核

算的外在体现则是财政政策。为便于理解，我们可以从国

民经济核算的维度进行解释。

1、国民经济核算体系可以衍生出宏观经济金融分析中

常用的主要指标和关系式，如GDP的三种核算方法、投入

产出表、资金流量表等等。

2、财政核算则相应地可以衍生出中央及各级政府的收

入来源和支出流向，并通过调节收入结构和资源投向（如

减税、资金划转以及债务安排等），合理安排各级政府或

各环节的收支情况，进一步决定实施何种财政政策。

二、对中国财政收入体制的讨论

（一）整体情况：地方财政收支缺口显著扩大、缺口

率持续大幅抬升

1、我国的财政体制主要分为三个阶段，即1949T978

年的“统收统支、高度集中“（财力主要集中于中央）；

1978—1994年的“划分收支、分级包干“（财力下放到地

方）以及1994年之后的“分税制”（财力主要集中于中

央）。

2、不过正是基于这种财政体制，才使得我国中央与地

方的财政收支情况呈现一定的差异性，也即中央的财政收

支差额呈逐步扩大的盈余特征，而地方政府则呈现财政收

支逐步扩大的缺口特征。

以2020年数据为例，中央财政收支相抵后还盈余4.77

万亿（2017年以来一直稳定在5万亿附近），而地方财

政收支相抵后缺口达到11.04万亿元且扩大趋势非常明

显。而从财政收支缺二率上来看，整体财政收支缺口率已

达34%以上，而地方财政收支缺口率更是高达110%以上。

3、这背后的原因与财政收入和支出的结构有密切关

系。例如，地方政府仅拥有财政收入的55%不到，但需要

承担财政支出的85%以上，造成地方政府本身的财政负担

显著大于收入的情况。

（-）收入与支出划分维度

1、税收贡献了全部财政收入的80-85%

（1）税收收入约贡献了财政收入的80-85%o而在税收

来源中，增值税和消费税（含营业税与进口环节）、企业

所得税、个人所得税等贡献85%以上。

（2）分税制主要体现在收入端。其中与国家权益、宏

观调控相关的税种归于中央（如关税、消费税、进口环节

的增值税、央企等），与经济发展直接相关的部分税种则

有中央与地方共享（如非进口环节的增值税、企业和个人

所得税、资源税、城建税、印花税等），剩余部分则归地

方（如城镇土地使用税、耕地占用税、城建税、土地增值

税、房产税、契税以及地方国企上缴利润等）。

2、支出方面亦有所侧重

中央和地方政府在支出层面也呈现一定的差异，中央

主要负责国家安全、外交、中央国家机关运转以及宏观调

控、经济、社会、文化发展的所需支出，地方则主要负责

辖区行政机关运转以及辖区经济、社会、文化等发展所需

的支出。

（三）中央与地方关联维度

正是前面所讨论的中央与地方财政收支的差异性，才

使得在收入和支出两个维度外，还存在其它一些主要平衡

地方财政收支差异的部分，如中央地方的转移支付、税收

返还和地方上解等。

1、转移支付主要是为了解决中央与地方政府、地方政

府之间的财力分配不均的问题。其中主要包括一般性转移

支付和专项转移支付两大类，前者主要是为了弥补地方政

府之间的财务差距以实现地方公共服务能力的均等化，后

者则主要有服务“三农”、教育、医疗卫生、社保保障和

就业等具体目的。

2、税收返还主要包括增值税返还、所得税基数返还、

成品油价格和税费改革税收返还等项目。

3、地方上解主要指按照规定上解中央的各项收入，具

体包括原体制下的上解收入和出口退税专项上解收入。

三、对中国财政预算体制的讨论

明确财政收入体制后，进一步对中国财政核算的模式

进行讨论。2020年12月7日，财政部发布《关于编制2020

年度中央和地方财政决算（草案）的通知》（财库（2020）

41号），意味着2020年决算工作和2021年预算工作已

正式启动，今年全国两会上将进一步见分晓（届时再进行

分析）。

（-）整体情况说明：纵向五级预算和横向四类预算

整体上看我国的财政预算体制主要从纵向（按照政府

层级）和横向（按照经济性质）两个维度划分。

1、我国实行一级政府一级预算总共五级的预算体制。

主要包括（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）

设区的市、自治州、县、自治县；（4）不设区的市、市

辖区；（5）乡、民族乡、镇等五级。

其中，国务院编制中央预算草案，并由全国人大批准

后执行；地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人大

批准后执行。我们前面所指的地方财政收支主要指地方各

级预算收支。

2、我国财政目前只有预算流量表，没有与之相对应的

存量。当然近两年国有资本的存量情况也开始逐步在公

布，算是在做出一些努力。

3、我国的预算按照经济性质分为（1）一般公共预算

（即我们通常所谈及的财政收入）；（2）政府性基金预

算（即为支持特定公共事业发展筹集的专款专用非税收

入）；（3）国有资本经营预算（依法收取的税后利润、

股利股息、产权转让收入等国有资本收益）；（4）社会

保险基金预算（国家通过一般税收、社会保障费及其他渠

道筹集资金、专门用于社会保障的专项预算）等四类，且

每一类预算均分为全国、中央与地方三级体系。

其中一般公共预算、政府性基金预算与社会保险基金

预算为绝对主导部分，且除一般公共预算和社保基金预算

外的政府性基金预算、国有资本经营预算一般会呈现盈余

状态，因此政府性基金和国有资本经营与社保基金预算的

年度结转余额部分往往会用来弥补一般公共预算的缺口。

4、根据《预算法》的规定，一般公共预算、政府性基

金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持

完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会

保险基金预算应当与一般公共预算相衔接，这就意味着四

类预算模式下，相互之间可以通过一些结转项、基金和资

金调入等进行衔接。因此在计算财政收支总额，不能简单

相加，需要剔除重复项（如社保基金收入中的财政补贴收

入、一般公共预算调入政府性基金的税收返还项目以及其

它）。

（二）一般公共预算（收入端含财政与调入资金，支

出端含转移支付和返还）

一般公共预算即我们通常所谈及的财政收入。事实上,

每年财政部门报送人大审批的赤字，便是一般公共预算中

的收支差额，而这部分差额理论上全部通过新增债务来弥

补。

但也有例外，如以前年度结转资金（以前年度已经列

支）、调入的预算稳定调节基金（与当年公共预算收入无

关）和部分专项债券（计入政府性基金）。

1、一般公共预算主要以税收收入为核心，同时支出方

面主要为了维持国家机构运转、维护国家安全、进行宏观

调控、保障和改善民生等领域。

2、中央政府的收入端主要包括一般财政收入、中央预

算稳定调节基金调入部分、从中央政府性基金预算和中央

国有资本经营预算调入资金三个部分。支出端则包括一般

财政支出、对地方的税收返还和转移支付。

3、地方政府的收入端主要包括一般财政收入、中央的

税收返还和转移支付以及调入资金三部分，支出则为一般

财政支出。

4、除一般财政收支外，税收返还和转移支付是大头，

2020年预算高达8.39万亿。此外，对中央政府而言，2020

年预算下的政府性基金和国有资本经营预算调入资金等

有8880亿元，地方政府则高达2.11万亿。

（三）政府性基金预算（含地方卖地收入、彩票收入

以及专项债券收入等）

1、政府性基金收入端主要是指国家向社会征收以及出

让土地、发行彩票、发行专项债券等方式获得的收入，具

体包括全国政府性基金收入（以土地使用权出让收入为

主）、上年结转收入和地方政府专项债券收入等三大部分。

其中，在政府性基金项下列支的地方专项债券具有特

定用途，2015-2020年期间地方政府专项债券募集收入分

别为0.10万亿、0.40万亿、0.80万亿、1.35万亿元、

2.15万亿元和3.75万亿。

2、大的口径来看，地方政府性基金收入由国有土地使

用权出让收入（占比53.10%）,地方专项债募集资金收

入（占比30.40%）和中央转移支付（占比6.50%）三部分

构成，且地方政府专项债券募集资金占比正逐步扩大。

这里的土地出让收入也就是我们通常所说的卖地收

入，2015年以来地方政府的卖地收入逐年攀升，已由2015

年的3.18万亿攀升至目前的7万亿以上。

3、由于每一项政舟性基金结转资金规模一般不超过该

项基金当年收入的30%。意味着一般情况下需要将政府性

基金项目中结转较多的资金（超过30%）调入一般公共预

算统筹使用，剩余的结转资金继续专款专用。

（四）国有资本经营预算：调入一般公共预算的比例

逐年提高至35%左右

1、国有资本经营预算是国有资本进行存量调整和增量

分配而发生的各项收支预算，而国有资本经营预算收入主

要包括国有资本带来的利润收入、股利与股息收入、产权

转让收入、清算收入、其他国有资本经营收入以及结转收

入等六项。

2、纳入国有资本经营预算编制范围的企业包括国资委

监管企业、最高检所属企业、教育部所属企业、工信部所

属企业、体育总局所属企业、中国际贸易促进委员会所属

企业、中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履

行出资人职责的中央文化企业、中国烟草总公司、中国邮

政集团、中国铁路总公司等。

3、国有资本经营的支出主要包括资本性支出（如注入

资本金、增加资本性投入等）以及费用性支出、国有资本

经营预算补充社保基金的支出等。

4、自2010年以来，国有资本经营预算调入一般公共

预算的比例在逐步提高，其中2015年为16%、2016年为

19%、2017年为22%、2018年25%,2019年为28%、2020

年预算为35%O

（五）社保基金预算：可通过一般公共预算和国有资

本经营预算进行平衡

社会保险基金预算主要是指对社会保险缴款、一般公

共预算安排和其他方式募集资金、专项用于社会保险的收

支预算。

1、我国自2010年才开始编制社会保险基金预算，将

企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤

保险、生育保险、城续居民社会养老保险、新农保、城镇

居民医保和新农合等所有社会保险基金纳入。

此外财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委

每年也会定期发布全国社会保险基金决算报告，详细公开

各项基金收支数据。

2、社会保险基金收入可由一般公共财政预算、国有资

本经营预算等进行补助，但不能用于平衡其它三类预算。

例如，根据2017年11月9日国务院发布的《关于印发划

转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发

（2017）49号），划转比例统一为企业国有股权的10机

3、由于财政补贴的存在，使得我国社保基金缺口数值

表面上看不大。例如，2020年预算数据显示，2020年度

全国社保基金收支缺口达到4996.73亿元，但当年财政补

贴规模合计达21628.95亿元。

四、对政府债务限额的讨论

政府债务也是财政体制的一部分，特别是对于地方政

府而言，债券已经成为其重要资金来源渠道。不过这里并

不进行深入探讨，关于地方政府债务的详细分析可参见地

方政府债务手册（2020年版）。

2020年的中央国债和地方政府债券预算余额限额分别

为21.30万亿和28.81万亿，合计达到50.11万亿，实际

数则为46.17万亿。

五、对中国宏观税负的讨论：三种测算口径

对宏观税负的衡量根据政府收入内涵的不同通常有三

种口径。这里政府收入的内涵主要借鉴了IMF发布的《政

府财政统计手册》，其政府财政收入主要包括税收、社会

保障缴款、赠与和其他收入，即增加政府权益或净值的部

分。这里需要注意的是，IMF口径计算的宏观税负不应包

括土地出让收入（因为其是政府土地资产的减少和货币资

金的增加、不带来政府权益变化）。

（一）狭义口径的宏观税负，即税收收入/GDP。

（二）中性口径的宏观税负，即（税收收入+社会保障

缴款）/GDP

（三）广义口径的宏观税负，即（一般公共预算收入+

政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保险基金收入-

国有土地使用权出让收入-重复项）/GDP。

六、对政府存款的讨论

根据央行披露的最新数据显示，2021年1月我国政府

存款规模高达35.72万亿，但是地方政府又面临较大的债

务压力，这种看似矛盾的现象需要进一步分析。事实上，

2021年1月下旬的“钱荒”实际上也与上述现象有密切

关系。

（一）概念辨析：政府存款、财政性存款、国库存款

等

1、主要关系式

我国财政国库管理制度缺乏统一的口径，产生了多种

混合性表述和概念，如政府存款、财政性存款、国库存款、

财政存款、国库定期存款等。对于这些概念之间关系的梳

理大致如下：

政府存款二财政性存款+机关团体存款

财政性存款二国库存款+其他财政存款

国库存款=财政存款+财政过渡存款

其他财政存款二划缴财政存款+待结算财政存款+财政

专用基金存款+财政预算外存款+国库定期存款

其中，政府存款是指财政资金的备付结存余额（即前

面所讨论的公共财政收支、政府性基金收支、债务性融资

等资金流形成的账户余额），即以备未来支出。具体包括

三部分：（1）流向央行国库形成的财政存款（反应在央

行资产负债表中、目前为5.35万亿）；（2）流向商业银

行的国库现金定期存款（反应在金融机构的信贷收支表

中、目前为）；（3）反应在各类财政专户中的存款（含

机关团体存款）。

2、机关团体存款

机关团体存款具体是指机关法人、事业法人、军队、

武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款

以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在

银行的货币资金。具体分为公积金以及政府资金下拨至科

教、文卫、军队等机关事业单位的结余资金（2021年1

月余额约为30万亿）。

央行发布的《关于改革存款准备金制度的通知》（银

发（1998）118号）明确从1998年3月21日起，机关团

体存款不再作为财政性存款，作为一般存款。

3、国库定期存款

（1）国库存款属于财政资金，各级国库存款的支配权

属于本级政府财政部门。也即除法律、行政法规另有规定

外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人

都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库

的库款。

（2）2006年起，央行和财政部共同对政府存款实施现

金管理，将一部分政府存款存入商业银行定期存款，归为

一般存款管理，取名为“国库现金管理商业银行定期存

卦”o

4、其它政府存款

（1）国库存款和划缴财政存款不计入M2,也无需缴纳

存款准备金。

（2）财政专用基金存款、财政预算外存款、国库定期

存款以及机关团体存款属于商业银行的负债来源（一般存

款），需要缴纳存款准备金，同时也需要计入M2。

（-）政府存款：规模已接近36万亿

目前对政府存款数据的披露主要有以下几个口径（数

据截至2021年1月）：

1、货币当局（央行）的资产负债表，其披露的政府存

款规模为5.35万亿.

2、金融机构信贷收支表披露的政府存款规模为35.72

万亿,其中包括机关团体29.99万亿和财政性存款5.65

万亿。可以看出机关团体存款本身季节性并不突出，而央

行的政府存款以及金融机构的财政性存款季节性比较明

显。

3、中资全国性大型银行、中小型银行的国库定期存款

余额分别为2038.61亿元和2818.22亿元，合计为4857

亿元。

（三）政府存款与流动性：2021年1月“钱荒”的原

凶

由于机关团体存款归于商业银行的一般存款（且几乎

没有季节性特征），因此其整体对流动性的影响和一般存

款无异。事实上，政府存款中真正对流动性有影响的部分

是财政存款，由于财政存款余额可以理解为财政收入与财

政支出的差额，而这一差额通常与经济形式以及财政资金

的收缴有密切关系，因此会对流动性产生一定程度的扰

动，比如2021年1月下旬的“钱荒”。

1、长周期上受财政政策影响

长周期上来看，财政存款的变化主要受财政收入与支

出两端的共同影响，而财政收支会进一步受到宏观经济环

境变化和相应财政政策的影响。通常情况下，当经济处于

向上阶段时，财政收入会相应增加（增幅往往会大于经济

增速），财政支出则相应保持平稳，此时财政存款余额会

对应增加。反则反之。

2、财政存款增加导致基础货币减少，影响货币投放

央行货币的投放主要依赖于外汇占款的变化、公开市

场等货币政策操作以及政府存款的变化等三个维度。同时

考虑到，

基础货币的变化U外汇占款变化+对其他存款性公司

债权-政府存款的变化

因此政府存款本身的变化会影响到基础货币，由于政

府存款的短期变化依赖于税收的收缴，并进一步会导致商

业银行一般存款发行变化，从而影响到存款准备金，并进

一步影响基础货币。整体上看，当政府存款开始减少，也

即财政政策趋向于积极或财政资金趋向于投放时，意味着

基础货币将相应增加，反则反之。

3、短周期上季节性特征突出的财政存款对流动性影响

较大

财政存款的季节性特征比较突出，且主要体现在以下

两个方面：

(1)诸如企业所得税等税种为按季预缴，导致财政性

存款余额具有明显的季节性特征，使得财政收入在1月、

2月、5月、7月、10月等月份出现高峰。

(2)由于财政预算需要经过本级政府人大批准且政

府委托代建项目多为按季或按年结算，因此财政支出高点

往往发生在季末月份，导致财政支出的规律很难把握，我

们理解今年的财政支出变慢或更为谨慎可能导致市场出

现“钱荒”。

例如，2021年1月央行资产负债表上的政府存款余额

达到5.35万亿，环比大幅增加L48万亿，意味着相对应

的基础货币投放减少了L48万亿。

七、对中国财政政策的讨论

（一）机理：积极财政政策往往会推动利率趋于上行

并挤压私人投资空间

财政政策与货币政策共同构成宏观经济金融政策的主

体（其它还有诸如产业政策等），对财政政策经济学机理

的理解，需要借助于一些简单的假设。即，

以上关系式可以告诉我们两个结论：

1、当增加政府购买或降低税率时，有助于提升国民收

入水平，也即积极的财政政策有助于增加国民收入。

2、在国民收入相对保持稳定的情况下，减税或增加政

府购买往往会使得利率水平趋于上行，也即挤压投资。因

此积极的财政政策虽然可以缓解陷入困境中的经济，但往

往也会推动利率上行，并在一定程度上挤压私人投资的空

间，从而导致积极财政政策的效果会出现一定折扣。

(二)财政政策回溯与展望

1、整体基调：2009年以来财政政策取向一直为“积极”、

已持续11年

通过梳理历年中央经济工作会议可以发现，除在

2005-2008年保持稳健取向外，2009年以来的财政政策在

取向上均为“积极”。也即2007-2008年金融危机以来，

国内财政政策一直保持积极态度，只是在力度上有所差

异，当然也正是十余年的积极财政政策，造成了政府债务

压力越来越大、不断累积。

2、专项债与减税降费：持续攀升

(1)减税降费是我们对财政政策的直观感受。

2016-2020年期间，减税规模分别达到0.50万亿、0.57

万亿、L10万亿、2万亿和2.50万亿。

(2)专项债发行也是积极财政政策的体现。2016-2020

年期间，地方专项债的发行规模分别达到0.40万亿、0.80

万亿、1.35万亿、2.15万亿和3.75万亿。

3、赤字率：预计2021年重回3%附近

3%的财政赤字率一直是一个警戒线，此次在特殊内外

环境下，首次将财政赤字率大幅提升0.80个百分点至

3.60%以上，这也是我国历史上赤字率第一次突破3虬而

赤字规模也由2019年的2.76万亿扩大至2020年的3.76

万亿。

（三）财政政策五点展望：中央经济工作