《生态保护红线监测及保护成效评估技术指南》编制说明

《生态保护红线监测及保护成效评估

技术指南（试行）》

（征求意见稿）

编制说明

标准起草组

二〇二四年二月

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一、工作简况

1、任务来源

为切实落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监

督实施的若干意见》中对管控要求的落实情况进行监督检查、建立国

土空间规划定期评估制度等要求，严格国土空间用途管制实施监督，

《生态保护红线监测评估预警技术指南》由中国国土勘测规划院牵头

起草，由全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（SAC/TC93）

归口。2021年10月25日，本文件通过标准计划立项，计划号为

202114001。

2024年1月，为适应当前生态保护红线监测及保护成效评估工

作要求，经向全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空

间规划分技术委员会申请，将《生态保护红线监测评估预警技术指南》

更名为《生态保护红线监测及保护成效评估技术指南》。

2、协作单位及主要起草人

本《指南》参编协作单位包括：中国国土勘测规划院、国家海洋

信息中心、自然资源部国土空间规划研究中心、江西省国土空间调查

规划研究院、重庆市规划和自然资源调查监测院、中国科学院生态环

境研究中心、北京大学、新疆维吾尔自治区国土空间规划研究中心、

江苏省土地开发整理中心、北京吉威数源信息技术有限公司。

主要起草人包括：（暂略）。

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3、编制背景

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必

须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命

线。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监

督实施的若干意见》明确要求“划定生态保护红线、永久基本农田、

城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，

为可持续发展预留空间。”并且要“依托国土空间基础信息平台，建

立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资

源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边

界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规

划执行情况纳入自然资源执法督察内容。”

同年9月，《中共中央国务院关于在国土空间规划中统筹划定落

实三条控制线的指导意见》指出“建立健全统一的国土空间基础信息

平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管”，并“将三条

控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核

内容”，因此，开展生态保护红线监测及保护成效评估是“建立健全

国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”的重要内容，也是

“全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制”作为主要工作目标之

一。

生态保护红线一直坚持划管结合的原则。2021年，自然资源部发

布《生态保护红线管理办法》（征求意见稿），要求“各级自然资源

主管部门结合自然资源调查监测评价、国土空间规划实施评估，会同

相关部门定期开展生态保护红线生态系统格局、质量、功能等监测评

估，监测评估数据和成果应及时纳入国土空间基础信息平台，实时掌

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握生态保护红线动态变化，实现对重点区域和重大问题的及时预警和

处置，并作为优化生态保护红线布局、安排生态补偿资金的依据”。

2022年8月，为加强生态保护红线管理，严守自然生态安全边界，自

然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合出台《关于加强生态

保护红线管理的通知（试行）》，从人为活动管控、占用生态保护红

线、生态保护红线监管方面提出具体要求，进一步加强监管力度和规

范审批程序。

随着2022年全国生态保护红线划定工作全面完成，生态保护红线

管理制度逐步建立实施，适时开展生态保护红线监测研究，科学评估

生态保护红线保护成效，是确保严守生态保护红线的关键，是服务生

态保护红线综合管理和保障区域生态安全的迫切需要。基于此，我们

开展了生态保护红线监测及保护成效评估研究，并编制《生态保护红

线监测及保护成效评估技术指南》，旨在为生态保护红线科学评估、

监督管理以及国土空间规划实施监督提供支撑。

4、主要起草过程

（1）前期预研究（2020.8-2021.10）

2020年8月-2021年10月，编制组开展了文献查询、实地调研和专

家咨询等系列工作，并在广泛征求意见的基础上，初步形成了生态保

护红线监测评估预警工作思路框架，并申请列入标准计划成功获批。

（2）标准初稿（2021.11-2023.8）

2021年11月-2022年10月，在参与生态保护红线评估调整工作

中，关注不同区域生态保护红线特征，总结生态保护红线管理需关注

的要点。

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2022年11月-2023年2月，起草组开展了资料收集和走访工作，

收集了研究所需的基础数据，总结了国内外生态相关监测、评价及保

护相关研究经验，收集了生态保护红线成效评估和生态系统质量、功

能等方面相关技术标准和文献资料，并开展了全国范围内生态保护红

线专题调研。

2023年3月-2023年5月，开展了生态保护红线监测指标体系研

究，包括“天-空-地-网”一体化监测技术应用分析、重要生态系统

分类研究、监测指标筛选、监测方法确定等。整理了监测指标体系研

究结果，开展了生态保护红线保护成效评估技术体系研究，包括评估

方法研究、评估指标筛选、指标权重确定、保护成效基期和期末评估、

生态状况变化趋势和主要驱动因子研究等，初步形成了生态保护红线

保护成效评估技术体系方案。

2023年6月-2023年8月，初步形成的生态保护红线监测和保护

成效评估方案经过多轮专家意见征求、反复汇报讨论修改，形成了《生

态保护红线监测及保护成效评估技术指南》（以下简称《技术指南》）

初稿。

（3）征求意见稿（2023.9-2024.1）

2023年9月-2023年11月，多次邀请中国科学院生态研究中心、

中国科学院地理资源与科学研究所、北京师范大学、中国农业大学、

中国地质大学(北京)等单位专家召开咨询会议，进一步修改完善了

《技术指南》初稿。

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2023年12月-2024年1月，基于生态保护红线内部结构特征和数据

可获取性等，针对标准编制的主要内容，经多次研讨，形成征求意见

稿。并根据生态保护红线管控工作需要，向全国自然资源与国土空间

规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会申请，将标准更名

为《生态保护红线监测及保护成效评估技术指南》，准备开展征求意

见工作。

二、编制原则、主要内容及其确定依据

1.编制原则

《技术指南》围绕生态保护红线管控需求，开展生态保护红线监

测研究，构建生态保护红线监测和评估指标体系，研究综合评估方法，

科学评估生态保护红线保护成效，确保严守生态保护红线，服务生态

保护红线综合管理和保障区域生态安全需要。

编制标准遵守以下原则：

（1）依法依规原则

以习近平生态文明思想为指导，遵循生态保护红线相关法律法规，

贯彻落实全面建设人与自然和谐共生的现代化的有关要求，为建立健

全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制提供支撑。

（2）规范性原则

按照国家标准《标准化工作导则第1部分:标准的结构和编写》（

GB/T1.1-2020)有关要求，组织开展编制工作，规范语言文字，强化

条款之间逻辑关系，着力提升规程的可操作性。

（3）客观性、科学性与可操作性原则

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指标选取方面，充分利用第三次全国国土调查，年度国土变更调

查，国土空间规划“一张图”，森林、草原、湿地调查监测等基础数

据，结合生态保护红线管控要求，融合与生态保护红线管理密切的关

联数据，兼顾指标体系的客观性、科学性和数据可获取性，确保生态

保护红线监测及成效评估工作便于操作、符合实际、经济可行。

2.主要内容说明

本《指南》的主要内容分为11章，即：范围、规范性引用文件、

术语和定义、工作原则和工作组织、工作流程、监测内容及要求、保

护成效评估内容及要求、监测评估成果、成果论证、成果应用、附录

及参考文献

第一章范围

《指南》适用于省级行政区内国家正式批复的生态保护红线监测

及保护成效评估工作，市县可参照执行。

第二章规范性引用文件

列举了规程编制中直接引用或涉及到的重要标准7个。

第三章术语和定义

本《指南》包括9个术语与定义，对涉及到的生态保护红线、自

然保护地等专业术语进行了解释。

第四章工作原则和工作组织

规定了开展生态保护红线监测及保护成效评估应遵循的工作原

则。具体包括：

（1）目标导向与问题导向相结合

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按照严守生态保护红线要求，通过监测和保护成效评估，综合分

析生态保护红线实施管理中的风险、问题及成效，提出优化生态保护

红线管控的意见建议，进一步提升生态保护红线监管水平。

（2）定量评价与定性分析相结合

围绕面积及结构、土地利用类型（用海）、生态系统质量、生态

功能变化、管理能力建设等方面构建生态保护红线监测及保护成效评

估指标体系，以定量指标评价为主，对于难以量化的指标进行必要的

定性分析，确保监测评估结果科学、合理、权威。

（3）客观性、科学性与可操作性相结合

充分利用第三次全国国土调查、林业调查等基础数据，结合生态

保护红线管控要求，融合与生态保护红线管理密切的关联数据，兼顾

指标体系的客观性、全面性和数据可获取性，确保生态保护红线监测

及成效评估工作便于操作、符合实际、经济可行。

工作组织方面明确了生态保护红线监测及保护成效评估工作由

省级自然资源主管部门负责实施。可采取自主监测评估和第三方监测

评估相结合的方式开展。

第五章工作流程

明确了开展生态保护红线监测及保护成效评估工作的主要工作

流程，包括制定工作方案、开展指标监测、开展保护成效评估、编写

技术报告和形成工作成果等五个方面。

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图1生态保护红线监测及保护成效评估流程图

第六章监测内容及要求

明确了生态保护红线监测的范围、周期、内容和相关要

求。其中，范围包括陆域、海洋生态保护红线划定范围，分

为自然保护地核心保护区内和自然保护地核心保护区外生

态保护红线区域，考虑到生态系统的完整性和系统性，将被

陆域生态保护红线包裹的非生态保护红线区域也纳入监测

范围。

监测周期为每年开展1次；生态保护红线监测指标中土

地利用类型监测为年度国土变更调查统一时点，即每年12月

31日；生态系统质量与海洋生态预警监测及森林、草原、湿

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地调查监测时点保持一致；生态保护红线面积及结构、管理

能力指标时点为每年12月31日。

陆域生态保护红线监测包括生态保护红线面积及结构、

土地利用类型、生态系统质量和管理能力四个维度，共30个

指标。其中生态保护红线面积和结构具体包括红线面积、自

然保护地核心保护区面积、自然保护地核心保护区外面积、

调入面积和调出面积；土地利用类型能够通过生态保护红线

内土地覆被情况反映人为活动对土地利用的影响，基于《第

三次全国国土调查工作分类》统计林地、草地、湿地等地类

面积；生态系统质量反映生态保护红线内森林、草原、生物

多样性等情况，具体包括森林覆盖率、单位面积森林蓄积量、

草原综合植被盖度、旗舰物种种群数量、生态退化土地面积

等指标；管理能力包括人工商品林面积、生态修复情况、自

然资源督察、违法违规案件个数和面积等指标。

被陆域生态保护红线包裹的非生态保护红线区域监测

包括面积数量以及其中的土地利用类型两个维度，共12个指

标。

海洋生态保护红线监测包括面积及结构、用海类型、生

态系统质量、管理能力四个维度，共29个指标。其中海洋生

态保护红线面积和结构具体包括红线面积、自然保护地核心

保护区面积、自然保护地核心保护区外面积、调入面积和调

出面积；用海类型包括渔业用海、工矿通信用海、交通运输

用海、游憩用海、特殊用海等；生态系统质量具体包括红树

林面积、盖度等，海草面积、盖度等，珊瑚礁面积、活珊瑚

覆盖度等，牡蛎礁面积、牡蛎肥满度等，滨海盐沼面积、植

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被盖度等，泥质岸滩面积、侵蚀速率等，砂质岸滩面积、侵

蚀速率、海滩特征等，无居民海岛植被覆盖率，海水水质，

浮游动物种类、密度等，浮游植物种类、密度等，大型底栖

生物种类、密度等，鱼卵仔鱼密度，珍稀濒危生物数量、规

模、密度等；管理能力包括滨海湿地修复情况，岸线整治修

复情况，自然资源督察、违法违规案件个数，重大违法违规

案件个数，自然资源督察、违法违规案件面积。

第七章保护成效评估内容及要求

明确了生态保护红线成效评估的范围、期限、内容、方

法和相关要求。评估范围包括陆域、海洋生态保护红线划定

区域，分为年度评估和五年评估，年度评估每年开展一次，

评估内容包括生态保护红线面积、土地利用类型变化、生态

系统质量变化和管理能力建设；五年评估原则上结合国土空

间规划五年评估工作统一开展，开展五年评估的当年不单独

开展年度评估，评估内容除年度评估内容外，增加生态系统

服务功能重要性和生态脆弱性变化指标。

陆域生态保护红线评估指标体系包括生态保护红线面

积、土地利用类型变化、生态系统质量变化、管理能力建设、

生态系统服务功能重要性和生态脆弱性变化5个一级指标，

共23个二级指标。其中土地利用类型变化具体包括自然保护

地核心保护区内外重要生态功能用地、生产生活功能用地面

积变化；生态系统质量变化包括森林覆盖率变化、单位面积

森林蓄积量变化、草原综合植被盖度变化、旗舰物种种群数

量变化、生态退化土地面积变化；管理能力建设包括生态修

复情况，人工商品林面积变化，新增自然资源督察、违法违

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规等情况，生态保护红线制度建立与落实情况，生态保护红

线监测能力建设情况，人为活动逐步有序退出政策等；生态

功能重要性和生态脆弱性变化包括水源涵养极重要区面积

变化、水土保持极重要区面积变化、防风固沙极重要区面积

变化、生物多样性维护极重要区面积变化、水土流失极脆弱

区面积变化、土地沙化极脆弱区面积变化、石漠化极脆弱区

面积变化等。

海洋生态保护红线评估指标体系包括生态保护红线面

积、用海类型变化、生态系统质量变化、管理能力建设、生

态系统服务功能重要性及生态脆弱性变化5个一级指标，共

18个二级指标。

生态保护红线保护成效评估采取定量评估和定性评估

相结合的方式，其中土地利用类型变化、生态系统质量变化、

生态功能重要性及生态脆弱性变化宜采用定量评估，所得分

数为基准分。在基准分基础上，管理能力建设建议采用“加

减分”计算，最终得出区域评价结果，评分采用百分制。

第八章监测评估成果

明确了生态保护红线监测及保护成效评估工作的成果

构成，包括数据成果、图件成果和文本成果三个方面。

第九章关于成果论证

明确了省级自然资源主管部门对生态保护红线监测及

保护成效评估结果进行论证的具体要求。

第十章关于成果应用

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明确了经省级自然资源主管部门确认的生态保护红线

监测及保护成效评估成果，可作为生态保护红线管控政策制

度调整优化、修改或者新编，以及财政转移支付、绩效考核

评价等重要借鉴参考依据。

第十一章附录及参考文献

本标准包括3个附录，其中规范性附录2个，推荐性附录

1个。附录A指标含义及数据来源（规范性）；附录B指标计

算方法（规范性）；附录C生态保护红线监测及保护成效评

估报告编写格式（推荐性）。

3.编制依据

国家政策层面，本《指南》依据《中共中央办公厅国

务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制

线的指导意见》、《自然资源部生态环境部国家林业和草

原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》等要求，

按照GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件

的结构和起草规则》的规定起草。

三、试验论证的分析、综述报告、技术经济论证，预

期的经济效益、社会效益和生态效益

生态保护红线监测及保