西方行政学理论概要 课件 第3篇 深化过程中的西方行政学理论

第3篇深化过程中的西方行政学理论第17章里格斯的行政生态学理论

里格斯（FredW.Riggs）是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人.著作有：《行政生态学》《发展中国家的行政》《发展行政的新领域》等。第17章里格斯的行政生态学理论17.1里格斯行政生态学理论的产生背景

行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政。二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。第17章里格斯的行政生态学理论17.2里格斯提出的三大行政模式分类1.农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式)特征：（1）经济基础是农业生产力。（2）土地的分配和管理是政府的重要事务。（3）官僚的职位重于行政政策。（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩。（5）流行世卿世禄的行政制度。（6）政治与行政不分。（7）政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制。（8）行政活动以地域或土地为基础。第17章里格斯的行政生态学理论2.工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）

特征：（1）经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济。（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切。（3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则。（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道。（5）由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。第17章里格斯的行政生态学理论3.过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）此种模式兼有农业社会行政模式和工业社会行政模式的第17章里格斯的行政生态学理论17.3对五种主要行政要素的分析经济要素与公共行政1“市场--企业”结构，“互惠--重配”结构，“集市-有限市场”结构社会要素与公共行政2社会要素指各种社会组织。沟通网络与公共行政3包括社会的文化水平、适用语言的状况、通信、交通等。符号系统与公共行政4政治神话、政治准则、政治法典等一整套政治符号系统。5.政治构架与公共行政第17章里格斯的行政生态学理论17.4过渡社会公共行政的特点异质性重叠性形式主义123第17章里格斯的行政生态学理论17.5简评第17章里格斯的行政生态学理论1.里格斯将生态学观点引入行政学领域，用生态学的方法去研究行政问题，见解敏锐独特。2.里格斯的行政生态学也具有一定的局限性。3.但其不足并不能削弱其在西方行政学发展史上所具有的重要地位，特别是他在行政学方法论上的贡献和创造，为行政学开辟了新领域。谢谢！下次课再见！第3篇深化过程中的西方行政学理论第18章黑迪的比较行政学理论

费勒尔·黑迪曾担任美国新墨西哥州立大学校长(1968-1975)，现在是该校公共行政和政治科学专业的荣誉退休教授。他还曾在美国密歇根州立大学任教并担任行政职务(1946-1966)。另外，他还是美国公共行政学会和美国政治科学学会会员。是现代西方行政学研究领域具有广泛影响的行政学家。最著名的代表作《公共行政：一个比较的视野》第18章黑迪的比较行政学理论18.1公共行政及其比较研究的重要性1.公共行政的本质（1）行政的本质：为了追求有意识的目标而采取的确定行动。（2）公共行政的本质：在政治背景下发生，是政府活动的一个方面，动的一个方面，实现政治决策者确立的政策目标。（3）狭义的公共行政概念：政府行政部门有效完成其使命所必需的组织、人员、实践和程序。（4）广义的公共行政概念：公共政策的系统阐述、执行、公共政策的系统阐述、执行、评估和修正。和修正。第18章黑迪的比较行政学理论（5)公共行政研究的共识

第一，公共行政人员的特点和行为，即行政过程参与者的动机和行为，特别是公务员队伍中的职业官员。

第二，政府大规模行政活动的制度安排，即行政行动的组织。

第三，行政的环境或生态，即行政子系统与作为其母系统的政治系统以及整个社会之间的关系。第18章黑迪的比较行政学理论2.比较行政学研究的重要性（1）学科发展：确立超国界命题，确立超国界命题，寻求普遍原理（2）实践意义：彼此借鉴事例：事例：监察官办公室第18章黑迪的比较行政学理论18.2比较公共行政学研究的历史发展1.在美国独立后的一个世纪里，涉及过比较公共行政的研究。2.19世纪末20世纪初——二战结束，比较研究成分减少。3.20世纪后半个世纪，比较行政学成为行政学的重要分支。第18章黑迪的比较行政学理论18.3比较行政学研究的核心问题18.3.1比较行政学的研究焦点——官僚体制官僚体制阿尔蒙德的结构-功能主义新制度主义（newinstitutionalism)123第18章黑迪的比较行政学理论18.3.2比较行政学的研究框架修改的传统型比较行政学研究发展行政研究行政生态学的行政模式比较研究中程理论

1234第18章黑迪的比较行政学理论18.3.3知识的获得18.3.4欠发达国家的行政能力

1.绩效标准：（1）有效率：利用资源满足公共政策（2）工具性：代理人非主人2.欠发达国家：即无效率又无工具第18章黑迪的比较行政学理论18.3.5体制的转型依附理论社会系统分界理论后工业社会理论123第18章黑迪的比较行政学理论18.4简评第18章黑迪的比较行政学理论1.黑迪，成为西方比较行政学领域的少有的几个权威人士之一。2.黑迪鼓励采用多种方法进行行政学的比较研究，将焦点放在官僚体制上。3.黑迪对比较行政学理论的主要贡献可能正在于他在宏观上为后人对具体国别行政系统各个方面的比较研究奠定了方法论基础。谢谢！下次课再见！第19章彼得的彼得原理彼得·德鲁克（PeterF．Drucker，1909.11.19~2005.11.11），现代管理学之父。彼得·德鲁克于1909年生于维也纳，祖籍为荷兰，后移居美国。德鲁克家族的先人在17世纪时从事书籍出版工作。德鲁克的父亲为奥国负责文化事务的官员。母亲是率先学习医学的妇女之一。德鲁克从小生长在富裕文化的环境之中，其1979年所著的自传体小说《旁观者》对其成长历程作了详细而生动的描述。彼得·德鲁克在管理界是受人尊敬的思想大师。第19章彼得的彼得原理19.1彼得原理的基本要点作者：劳伦斯·彼得（Laurence．J．Peter）

彼得原理彼得计划彼得金字塔彼得处方第19章彼得的彼得原理彼得原理概述：每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。第19章彼得的彼得原理层级组织中的晋升看作是“攀登成功之梯”或“爬上权力之梯”。

第19章彼得的彼得原理

彼德反转原理

一个员工的胜任与否，是由层级组织中的上司判定，而不是外界人士。如果上司已到达不胜任的阶层，他或许会以制度的价值来评判部属。

彼得原理的发展帕金森曾仔细观察并有趣地描述层级组织中冗员累积的现象。他假设，组织中的高级主管采用分化和征服的策略，故意使组织效率降低，借以提升自己的权势，这种现象即帕金森所说的“爬升金字塔”。

第19章彼得的彼得原理19.2德莱尼对彼得原理的进一步阐释美国著名管理学家德莱尼认为“在我们的生活中，我们都无法达到希望的顶峰。高职位需要人们有多方面的综合能力，极少有人能将之集于一身。阻碍我们的有很多因素，但一个基本事实：这样高的职位超出了我们的能力，或者更糟，那就是目前的职位以使你力不从心”。如果著名的彼得原理来说，他认为就是，如果某人被提升到他无力胜任的职位上，他不仅不能获得成功，反而时时被工作困扰，痛苦不堪。第19章彼得的彼得原理为此，德莱尼列出了不胜任工作的人的所具有的一些典型症状：1.总是说“我太忙了”；2.过分关心细枝末节；3.不知道应该干什么；4.过于敏感和不安；5.工作津贴问题；6.逃避责任；7.急躁和软弱第19章彼得的彼得原理19.3简评第19章彼得的彼得原理1.彼得原理实际上揭示了一个最基本的人事行政原则：知人善任，适才适用。每个职位都有其要求和条件，行政领导和人事部门应该根据这些条件和要求来选拔人才。2.彼得原理也存在不当之处：首先，彼得原理强调每个人都会走上无能之途的说法，本身是错误的。其次，我们假设彼得原理在某种范围内适用，看看是否能解释部属的失败。最后，彼得原理的一个基本着眼点是讨论组织成员的能力问题，即力所能及或力所不能。谢谢！下次课再见！第20章德罗尔的政策科学理论

叶海卡·德罗尔是国际上著名的政策科学权威。1928年出生于奥地利音乐之乡维也纳，10岁移居以色列。曾在耶路撒冷的希伯来大学和美国的哈佛大学学习法律、政治学和社会学。他将自己创造性的理论思维同他作为“政府与公司的医生”而获得的实际经验结合起来，为政策科学的规范化研究作出了举世瞩目的贡献，因而他被誉为政策科学之父。第20章德罗尔的政策科学理论20.1政策科学及其本质特征德罗尔认为，政策科学或者政策研究是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多学科知识的一门全新的跨学科研究领域，其“核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。”政策科学的范围、内容和任务是：理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体政策上改进政策制定过程。第20章德罗尔的政策科学理论政策科学的研究内容，罗德尔认为包括以下9项：

1.现实和问题的理解。2.宏观政策或关键选择。3.超渐进主义。4.复杂性。5.模糊性决策。6.学习。7.政策结构。8.困难的选择。9.元政策，即制定政策的政策。第20章德罗尔的政策科学理论20.2政策科学方法论

批评行为主义方法指出管理学方法的弱点政策科学的方法论基础：“系统群研究”第20章德罗尔的政策科学理论20.3逆境中的政策制定1.逆境及其分类和普遍性德罗尔认为，所谓“逆境”，是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。他还根据不同的标准将逆境进行了分类：简单的逆境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。第20章德罗尔的政策科学理论在德罗尔看来，在当今世界，逆境是普遍存在的。尽管今天的人类在物质条件与经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于以往任何一个时代，但与此同时，无论在主观上还是客观上，人类社会都愈来愈陷入一种严重的困境之中。当今世界，无论是体制转型中的国家还是体制成熟的国家、无论是发展中国家还是发达国家在发展过程中普遍出现和存在的矛盾和问题证明了德罗尔关于逆境普遍性的论断。第20章德罗尔的政策科学理论2.政策制定对于应付逆境的意义德罗尔认为，从政策制定的意义上来看，逆境便是一种政策困境。在德罗尔看来，尽管摆脱逆境的途径可能有很多种，如大规模的群众运动、科学技术发展带来的包括物质财富的激增、人类控制其自身环境能力的加强及包括智力和其他素质结构优化在内的各方面突破，以及诸如市场机制等对社会经济自发地进行调节的所谓“看不见的手”等。但是作为具有主观能动性和富有理性的人类，其应付逆境的一条重要途径便是政府的政策制定。第20章德罗尔的政策科学理论3．政府对逆境的政策制定反应从当今世界各国政府中枢决策系统对逆境作出的反应来看，对逆境的政策制定反应主要有以下几种形式：

(1)对逆境的认识出现偏差。(2)试图影响公众对逆境的认识。

(3)逆境惯常化甚至美化。(4)名义性或表现性行动主义。

(5)对政策制定的责任实行再分配。(6)渐进主义加上偶发性的激进。

(7)大规模的行政改革。(8)削减公共开支。

(9)非教条性宏观政策革新。(10)改进政策制定本身。第20章德罗尔的政策科学理论

德罗尔认为，尽管政府中枢决策系统还可能对逆境有其它的反应方式，但从根本上看，只有极大改变政策制定系统乃至整个统治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效对付逆境。第20章德罗尔的政策科学理论4．应付逆境的政府政策原则1234在此输入目录内容在此输入目录内容在此输入目录内容在此输入目录内容1234社会改造原则达到临界质量的原则有选择的激进主义原则准备承担风险同时避免万一的原则、65产出价值优先原则、积极性强制干预的原则第20章德罗尔的政策科学理论5.应对逆境的对策改进应对逆境的基础条件改进政策制定过程变革决策观念和方式等。建立危机决策机制，提高危机决策能力1234第20章德罗尔的政策科学理论20.4宏观政策分析理论22条原则：1.以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。2.高度重视超理性的作用。3.以宏观政策为焦点。4.对政策模式的考虑。5.从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业”之成败这一高度来思考问题。6.未来因素的设计。7.在历史中思考。8.对形势进行广泛的、远期的以及动态的预测，尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变。第20章德罗尔的政策科学理论9.以协调的观点为指导集中注意关键性抉择。10.避免不理结局，争取良好绩效。11.清除病弊。12.在与动态环境交互作用的意义上进行分析。13.深层复杂性的处理。14.政策赌博。15.价值分析和目标探索。第20章德罗尔的政策科学理论16.了解新情况，修改旧决定。17.创新与创造性。18.政治上的周密性和相对独立性。19.危机决策的相关性。20.同政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系。21.有关元政策的制定。22.沟通的针对性。第20章德罗尔的政策科学理论20.5简评

德罗尔对政策科学的一般概念及许多具体问题进行了研究，形成了较完整系统的政策科学理论，并为政策科学的学科建设做了大量的组织工作，为政策科学的发展做出了重要贡献。他的政策科学理论在20世纪70年代后已成为被多数政策研究者所赞同和遵循的“范式”或“研究纲领”，从而促使政策科学成为一门相对独立的学科。第20章德罗尔的政策科学理论德罗尔关于逆境中制定政策的思想的确含有许多颇具启发性的见解，在当前我国社会转型时期，面对改革和发展中矛盾凸现的社会现实，这些见解在某种程度上对于我们的决策实践具有重要的参考和借鉴价值。谢谢！下次课再见！第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.1新公共行政学的产生背景与基本含义

20世纪60年代末和70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的行政学理论则相对地被称为“新公共行政学”。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论新公共行政学试图回答一下三个问题中的一个：1.我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务（效率）？2.我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平（经济）？3.这种服务是否增进了社会公平？第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.2新公共行政学对传统行政学“效率至上”观的反思和批判1.人们对效率的理解不同，大致分为以下两类：（1）机械性效率：即可以用具体数字表示的投入和产出之比，又叫“技术效率”或“生产效率”。（2）社会性效率：即以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论2.新公共行政学从理论和实践两方面进行：（1）理论方面，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活各方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。（2）实践方面：新公共行政学认为，首先，公共行政的最重要目的在于促进人类幸福；其次，效率虽然在某种程度上起作用，但在公共问题上却一筹莫展，未曾顾及社会的公平分配。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.3新公共行政学对社会公平价值观的倡导

新公共行政学完全赞同罗尔斯关于公平的观点：公平的自由高于一切的地位，理想的“正义”社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应享有公平的自由，包括言论、集会、结社的自由等。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.4新公共行政学对传统政治-行政二分法的突破新公共行政学认为：（1）政治与行政分离只是一种理论虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。（2）行政学研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。（3）与此同时，新公共行政学派还确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.5新公共行政学的动态、开放组织观

新公共行政学认为，行政组织中存在着分配、整合、边际交换和社会情感这四种基本的运作过程：（1）所谓分配过程，是指新的公共行政必须关心分配形式，依据从公共行政项目中获取的效益来处理人的物质和服务的分配问题，成本--效用分析和成本--效益分析是其最常用的方法。（2）所谓整合过程，是指通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论（3）所谓边际交换过程，是指行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。（4）所谓社会情感过程，实际上是一种社会情感训练的过程，它也可以被视为行政体制改革的一种基本工具。第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论21.6简评第21章以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”理论1.从理论研究来看，新公共行政学的贡献主要有：第一，超越了实证主义的研究模式；第二，迈开了行政学独立发展的步伐；第三，扩大了公共行政的领域范围；第四，完善了行政组织理论的内容；第五，深化了行政教育的内容。2.从行政实践来看，新公共行政学基于社会公平原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益和价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理意识的建立以及人事行政的分化权等，均对当代美国政府及其行政管理产生了重要影响。谢谢！下次课再见！第3篇深化过程中的西方行政学理论第22章德鲁克的目标管理理论彼得·德鲁克（PeterF．Drucker，1909.11.19~2005.11.11），现代管理学之父。彼得·德鲁克于1909年生于维也纳，祖籍为荷兰，后移居美国。德鲁克家族的先人在17世纪时从事书籍出版工作。德鲁克的父亲为奥国负责文化事务的官员。母亲是率先学习医学的妇女之一。德鲁克从小生长在富裕文化的环境之中，其1979年所著的自传体小说《旁观者》对其成长历程作了详细而生动的描述。彼得·德鲁克在管理界是受人尊敬的思想大师。第22章德鲁克的目标管理理论22.1目标管理理论的基本内容：1.组织中目标的性质战略目标策略目标方案和任务123第22章德鲁克的目标管理理论2.目标管理成功的先决条件（1）高层管理人员的积极参与。（2）下级人员的参与。（3）有充分的情报资料。（4）对实现目标的手段有控制权。（5）对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激励和保护。（6）相信广大组织成员的责任心和创造性，以Y理论的观点来看待组织成员。第22章德鲁克的目标管理理论3.目标管理的三个阶段（7个步骤）第一阶段：制定目标步骤：（1）准备；（2）制定战略目标；（3）制定试探性的策略目标；（4）由各级管理人员对策略目标提建议、相互讨论并修改，集思广益，以增强每个人的参与感和实现计划的积极性；（5）对各项目标和评价标准达成协议。第22章德鲁克的目标管理理论第二阶段：实现目标步骤（6）在一般监督下为实现目标进行过程管理第三阶段：对成果进行检查和评价步骤（7）对达到成果进行检查和评价第22章德鲁克的目标管理理论综上所述，目标管理有以下三个特点：以目标为中心重视成果的管理重视人的管理123第22章德鲁克的目标管理理论22.2目标管理理论在公共行政中的应用------公共服务机构管理理论政府机构应该遵循的步骤：（1）认真考虑和回答自己本身的任务、目的和使命是什么；（2）从任务、使命的定义中提出能获得行政效益的明确目标；（3）围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准；（4）制定衡量、考核政府工作的标准；（5）对获取效益进行自我控制，以形成整个机关厚朴及其所有人员达标的系统；（6）加强对“目标和效益”的检查、考核和评估，发现和解决达标过程中的问题，以便防止把资金和精力浪费在无效果的共作上。第22章德鲁克的目标管理理论22.3简评第22章德鲁克的目标管理理论1.目标管理理论是一种比较具体、细致的管理理论和方法，直观易懂，使用效果比较好，但不是能够自动生效的，要满足一些条件。2.从本质上来讲，目标管理可以说是一种参与式管理方法，但它是“民主集中制”的参与管理。优点是多方面的。3.目标管理方法有着强大的生命力，不仅适用于企业管理，而且适用于行政管理。谢谢！下次课再见！第3篇深化过程中的西方行政学理论第23章奎德的政策分析理论他是一位著名的应用数学专家和系统分析与政策分析的专家。他长期在兰德公司从事政策分析的理论和实践研究，曾担任兰德公司数学部主任。他与政策科学家德罗尔一起创办了《政策科学》理论刊物。

其著作有：《公共政策分析》《公共决策分析》第23章奎德的政策分析理论23.1什么是政策分析？

政策分析是对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法，又称政策科学它使用各种分析方法和分析技术来帮助决策者制定政策。政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。第23章奎德的政策分析理论政策分析的必要性一、决策失误1.可以避免的：决策所必需的信息、资料、证据完全具备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决策失误。其原因是：缺乏政策分析2.难以避免的：由于决策所需要的信息、资料、证据不充分或者有关事件的未来发展尚未充分展现出来，或者决策所涉及的问题复杂并带有大量的不确定性因素而导致的。奎德认为：这种决策失误虽难以完全避免，但可运用政策分析把损失控制到最小程度。第23章奎德的政策分析理论二、决策机构的低效1.决策者众多，代表着不同的利益集团，所以目标很难达成一致。2.使用的决策程序和方法落后。3.政府工作人员的不称职。

上述原因归结到一点就是：缺乏政策分析，由此可以体现进行政策分析是有必要的。第23章奎德的政策分析理论23.2政策分析的要素目标备选方案效果标准12345模型第23章奎德的政策分析理论23.3政策分析的过程总体概述广泛探索多方比较说明解释12345测试检验第23章奎德的政策分析理论总体概述阐明目标，解释有关问题和限定问题范围。是整个政策分析工作的出发点。广泛探索搜集作为分析依据的材料，找出他们之间的关系以及寻找新的备选方案。多方比较比较每个方案可能涉及的成本、效益及其他后果，依据不同标准列出优劣顺序。排列优劣顺序的方法：成本递增&效用递减说明解释贯穿于分析过程始终，得出结论，提出见解。测试检验决策正确与否，很难进行检验，但根据一种或若干模型显示的结果，可以进行一些检验工作。第23章奎德的政策分析理论23.4政策分析与政治因素23.1政治可行性

指某项政策在政治上被接受的可能性，这里既包括政府机构和政府组织内部的政治，也包括当事人是否接受解决问题的方式、方案和结果。影响政治可行性的政治因素有：（1）政治家，政