《上海地区生活无着的流浪乞讨人员救助服务与管理指南编制说明》

上海市地方标准《生活无着的

流浪乞讨人员救助服务与管理指南》

（征求意见稿）编制说明

一、任务来源

根据上海市市场监督管理局《关于下达2022年度第四批上海

市地方标准制修订项目计划的通知》（沪市监标技〔2022〕524

号），《生活无着的流浪乞讨人员救助服务与管理指南》由上海

市民政局提出并牵头组成标准起草小组，具体开展标准的编制工

作。

二、标准编制目的和意义

救助管理机构的服务对象主要为离家在外、自身无力解决食

宿、正在或即将处于流浪或乞讨状态的人员，包括走失、务工不

着、家庭暴力受害者等临时遇困人员。其中，精神障碍、智力残

疾、心理疾病、肢体残疾和生活自理障碍等特殊受助人员占救助

总量的近１/３（部分区救助管理站超过了60%），他们亟需更加

专业规范的甄别寻亲、生活照料、心理疏导、护送接返等救助服

务，叠加公共卫生和突发事件的严峻挑战，对救助管理服务质量

和效能提出了更高要求。

党的二十大报告指出，必须坚持在发展中保障和改善民生，

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提高公共服务水平，着力解决好人民群众急难愁盼问题。近年来，

社会救助领域成为社会各界关注的焦点。党中央、国务院和上海

市委、市政府对加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工

作，持续提升救助管理服务质量，及时有效保障流浪乞讨人员人

生安全和基本生活，进行安排部署、提出工作要求。

目前，本市尚未制定出台市级层面统一的系统规范救助管理

服务工作的标准文件，制定《生活无着的流浪乞讨人员救助服务

与管理指南》，是统一规范全市救助管理机构硬件设置、服务流

程、服务标准和内部管理，提升救助管理服务质量的客观需要，

也能够为构建国家层面的救助管理服务标准规范提供上海经验、

上海做法。

三、编制过程

本标准从立项伊始，市民政局即联合项目承担单位成立了标

准起草小组，开展了标准的编制工作，具体过程如下：

（一）立项阶段

2022年7月初－8月中旬，标准（草案）和项目建议书、立

项说明在市救助管理站内开展了３轮征求意见，并向市救助管理

二站、各区救助管理站征求意见，共收集到28条修改意见，工

作专班先后召开了8次专题会议讨论修改立项申请材料。之后，

立项申请材料报市民政局社会救助处审核。9月初，修改后的立

项申请材料报市民政局政策法规处，经市民政局专家审查、局领

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导同意后，提交市市场监督管理局审批，并于2022年12月成功

立项。

（二）起草阶段

2022年12月至2023年6月，根据地方标准的制定程序规定，

工作组着手开展调研及查阅资料工作，将标准（草案）同民政部

等上级最新要求进行对标，修改形成《生活无着的流浪乞讨人员

救助服务与管理指南》（工作组讨论稿）。

2023年7月至11月，为增强标准的科学性、规范性和可操

作性，工作组两次邀请在救助管理和服务工作上具有典型代表的

区救助管理机构开展专题讨论，听取其相关建议和意见，进一步

完善标准。

四、编制原则

（一）科学性原则

标准制订过程中，吸收国家、民政部以及本市有关生活无着

的流浪乞讨人员救助管理等标准和文件的要求，对于部分服务要

求有冲突的地方，起草小组在查阅了大量资料的同时也开展专题

会进行研讨，确保既符合国家和地方政策的同时，也能够体现上

海救助管理服务的特色和亮点。

（二）实践性原则

标准制订过程中，起草组成员开展了广泛调研和意见征询，

征集救助管理机构相关意见，对标准内容不断优化，使标准具备

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可操作性。

（三）适用性原则

标准编写充分考虑了上海18家救助管理机构的实际，既要保

持技术上的先进性，同时也考虑到各区救助管理机构的工作实际，

体现标准的可操作性。

五、标准的主要技术内容

（一）标准结构

本标准由主体部分和一个附录构成。

主体部分给出了生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务工

作的基本原则、基础设施建设要求、服务内容、管理要求、服务

质量评价与改进等指引。

附录为：救助工作流程（规范性）。

（二）标准的部分内容说明

1.关于“3术语和定义”的说明。3.2流浪乞讨人员的定义

来自于民政部文件。3.5接收、3.6在站服务、3.7离站、3.8护

送，均由工作组提出。

2.关于“4基本原则”的说明。依据中共中央办公厅、国务

院办公厅2020年8月印发的《关于改革完善社会救助制度的意

见》以及救助管理工作基本原则提出。

3.关于“6.4在站服务”的说明。结合上海救助管理工作特

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点：

（１）在寻亲服务方面，提出了救助寻亲服务的十二种途径，

包括：辨别口音特征、辨别相貌特征、语言引导、分析地理环境

特征、实地寻踪、人脸识别、DNA比对、查阅档案资料、与媒体

合作、站际协作、部门协查和寻亲信息精准推送。

（２）在流浪未成年人救助保护方面，提出了“五导”特色

服务：思想引导、心理疏导、文化辅导、生活指导、行为督导。

（３）在家暴庇护方面，强调了通过与社会工作机构、心理

咨询机构和法律援助机构等专业力量合作，为家庭暴力受害者提

供转介服务。

４.关于“7.1人员管理”的说明。提出了工作人员除需掌握

救助管理政策法规，还应了解社会工作和心理学等专业知识。工

作人员应对受助人员的个人信息予以保护，除履行寻亲服务等职

责需要外不得公开受助人员个人信息。

５.关于“7.3信息管理”的说明。在电话录音和视频录像方

面，提出了在醒目位置设置标识或由工作人员主动告知，确保求

助人员或受助人员及其亲属等有关来电、来访人员知晓其相关活

动正在被录音或录像。

６.关于“8服务质量评价与改进”的说明。为如实反映救助

管理服务工作质量，建议引入第三方机构或社会力量实施质量监

测及满意度测评工作。

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六、与国内外同类标准技术内容的对比情况

目前尚未检索到国外的相关服务标准。

近5年国内同类标准情况如表1所示。与本标准进行对比，除

DB3212/T1069-2021《流浪乞讨人员救助管理服务规范》以外，

其余地方标准所描述的服务和管理事项均少于本标准，且不成体

系。本标准对救助管理服务工作的新任务新要求做出了更有针对

性的回应，故本标准在国内处于较高水平。

表1国内同类标准情况对比

序号标准号标准名称省市区批准日期实施日期

救助管理机

DB3212/T

1构管理绩效泰州市2023-01-302023-01-30

11262022

评估规范

救助管理机

广西壮

DB45/T构受助人员

2族自治2022-12-012022-12-30

2616-2022站内救助服

区

务规范

救助管理机

DB37/T

3构寻亲服务山东省2022-09-152022-10-15

45442022

规范

4DB37/T救助管理机山东省2022-09-152022-10-15

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4543-2022构护送服务

规范

救助管理机

DB34/T构受助人员

5安徽省2022-06-292022-07-29

4181-2022心理援助服

务指南

流浪乞讨人

DB3212/T

6员救助管理泰州市2021-10-292021-10-29

1069-2021

服务规范

救助管理机

DB3401/T

7构街面巡查合肥市2021-12-022021-12-02

2362021

救助规范

救助管理机

DB34/T构受助人员

8安徽省2021-09-302021-10-30

4035-2021生活照料服

务指南

救助管理机

DB3305/T

9构传染病防湖州市2020-12-282021-01-01

184-2020

控服务规范

七、与有关法律、行政法规及相关标准的关系

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本标准按照GB/T1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标

准化文件的结构和起草规则》的要求进行编写。

本标准的术语和定义，部分引用GB/T23245-2009《流浪乞

讨人员社会救助基本术语》或参考其进行了改写。

本标准的技术要求参考了GB/T28223-2011《救助管理站服

务》，结合民政部等上级最新要求和本市救助管理机构的现有做

法，经过提炼后将其