《我国乡镇食品安全监管发展阶段梳理综述》4100字

我国乡镇食品安全监管发展阶段梳理综述目录TOC\o"1-2"\h\u16768我国乡镇食品安全监管发展阶段梳理综述 11401.1.1计划经济保供应阶段（1949年-1978年） 1128301.1.2改革开放后卫生部主导监管阶段（1978年-2002年） 2112531.1.3多部门分段监管（2003年-2012年） 3170851.1.4统一监管阶段（2013年至今） 4自1949年新中国成立以来，随着经济社会的不断发展，人民生活水平进一步提高，食品安全监管模式并非一成不变，它也在不断的调整和完善当中，根据监管模式及持续时间的不同。主要分为以下几个阶段：计划经济保供应阶段（1949年-1978年）1949年11月1日，中央政府成立卫生部，确定由卫生部对国家食品安全负责。由于生产力较为落后，在食品监管中，更多考虑的是供给安全的问题，对食品安全的要求停留在食物本身的干净卫生，由食品生产经营者负责，卫生行政部门的主要职能是防止大型的食物中毒时间及传染病等现象，在食品品类较为单一时期，管控和监督粮油等生活必需品成为监管重点。1953年1月，地方性卫生监督机构开始建立，此时的食品卫生由卫生防疫站进行监管。但是由于当时的经济发展水平落后，食品工作的主要任务是解决温饱问题。此时我国处在计划经济时代，食品凭票购买，供不应求，食品的产量充足要比安全更加重要。而食品行业均由政府部门掌握，以此来保障食品的供应，食品行业呈现政企合一特征。可见，在这一时期，因利益驱动导致食品掺假售假等问题并不突出，主要的食品安全风险在于食品生产水平较低、消费者食用不当等。在这一时期，乡镇食品安全的监管工作由镇所属卫生防疫站负责，主要工作职责是防止大型食物中毒事件及传染病等问题出现，但由于整体经济社会发展较为落后，食品供应量无法满足人们生活所需，食品问题并不突出，监管的职责也相对简单。改革开放后卫生部主导监管阶段（1978年-2002年）1978年改革开放以后，生产力水平有了明显的提高，党和国家的工作重心在十一届三中全会后，逐步转移到经济建设上。人们对于食品的需求从要吃饱变成要吃好，与此同时，许多人因食品行业准入门槛较低而选择进入该行业。此时的国有企业仍然占据主要地位，但私营、合作、个体等不同所有制形式的食品生产经营者大规模涌现，其行为模式也发生巨大改变。随着市场经济的发展，“凭票购买”的方式逐步退出历史舞台，食品满足标准即可进入流通环节。私营部门进入食品行业后，开始出现竞争机制，并刺激了市场的主动性，食品的供求关系在此刻基本达到平衡，而人民对于食品的需求也发生了改变，更多地开始追求食品的品质及其丰富性。但是由于《食品卫生管理试行条例》和《食品卫生管理条例》中规定的监督管理对象只是全民和集体所有制企业，因此大量的食品生产经营者处于法规监管范围之外。一时间食品领域出现了因利益驱动的人为风险，恶性中毒事故如霉变食物、甲醇兑酒等事件不断发生。1982年我国颁布了《食品卫生法（试行）》，它的出现改变了原有“食品生产经营主管部门为主、卫生部门为辅”的监管方式，是中国第一部食品卫生领域的法律。这部法律的出现，标志着卫生部门开始拥有独立制定国家卫生标准的权利，确立了卫生部门在食品监管中的领导地位。在1993年机构改革之后，食品安全监管体制实现了政企分离，逐步开始转向现代化监管。与此同时，食品整体行业急剧发展，原有供求关系发生转变，各经营者之间竞争加剧，从而扩大了消费者选择的自由度。国有企业不断减少，其他所有制的食品经营者数量不断攀升，同时食品的种类如保健食品等也在急剧增加。在学术研究领域，食品卫生问题不再单一存在，开始于改革开放等国家发展政策等重要议题同时出现，表明学者对于食品领域的研究进入了新阶段。国家技术监督局在1998年正式改名为国家质量技术监督局，国务院确立其在食品流通领域的监管职责，并对工商局、农业部的食品监管职责进行明确，但此时未能将两者的监管职权进行明确划分，出现监管重叠现象。国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局于2001年成立，进一步明晰监管职责。食品安全监管体系初步建立，多部门分段监管模式日益承受。至1998年底，我国各部门在不断的探索中，逐步形成了国家食品卫生标准体系，在此期间，共计颁布了食品卫生国家标准236项、标准检验方法227项、行业标准18项。通过结合中国实际和吸收国外先进经验，我国于2003年开始对食品推行量化分级制度、对HACCP的中国适用进行探索研究，开始建成食源性疾病的风险监测体系，对食品安全的管控能力得到了进一步提升。在这一阶段，家庭联产承包责任制的出现，提供了更多的食品供应，食品的供求矛盾减少。食品生产经营主体变得更加多样化，随之而来的便是食品问题呈现多样化，加剧了监管的复杂性，乡镇食品安全监管逐步迈向专业化进程，但是由于监管人员数量，专业水平等原因的影响，监管难度很大。多部门分段监管（2003年-2012年）2001年中国正式加入世贸组织，国内较为稳定的食品安全状况受到冲击，突出表现为以下两方面：一方面是涌现出大量的进口食品，本土食品生产产业受到冲击，急需进行整体产业的优化升级，同时也涌现了一大批知识产权方面的相关问题；另一方面是国内食品开始对外出口，原有的食品相关政策和执行标准只针对国内食品，这是远远不够的，要适应国际标准，适应跨国贸易。随着经济的发展，人民的利益诉求发生了很大的改变，人民群众对于商品的需求已经不是对数量的需求，逐渐转变为对商品质量、服务质量的追求。从食品领域上来说，人民群众既要求吃的饱，也要求更高的食品安全及更高的营养价值，以期提高生活的质量。为更好实现各部门协同监管，国务院在2003年对食品安全监管机构再一次进行改革，国家国家食品药品监督管理局正式组建，其职能包括对食品安全整体进行综合监管、发生重大食品安全事故时，组织各职能部门进行协调处理。在此基础上，2004年9月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，该决定的出现，是我国食品安全监管正式进入分段式监管模式的重要标志，该决定从制度层面对食品安全监管的各部门，进行了明确的职能划分。农业部门、质检部门、工商部门、卫生部门、食品药品监管部门等分别从农产品、食品生产、流通、餐饮、综合等角度对食品安全负责，是我国食品安全监管模式的全新尝试。该决定随之确立了地方各级政府的食品安全监管职责，政府要协调本区内的食品安全监管任务，并对整体监管环节负责。质检总局负责具体事务性工作，如建立标准、进行食品安全检测等。该决定也关注到基层执法的重要性，强调建立基层执法队伍，降低执法缺失的可能性。图3-1多部门分段监管时期我国食品安全监管模式在这一时期，乡镇食品安全监管依据上级指导意见，统一采用分段监管模式，表面上看理清了食品安全监管的各个环节，在发生食品安全问题时，能更快找到所对应的主管部门，有助于高效解决问题。但是食品安全问题的出现往往不是单一原因造成的，例如一家餐饮店出现食物中毒现象，原因可能是操作流程不规范、食品原材料农药或兽药残留超标、食品原料运输环节中存在问题等。违法的主体是同一个，但是监管的职能部门有多个，在乡镇执行过程中，各部门之间的工作沟通成本增加，且容易出现责任不清，互相推诿的现象，多部门重复监管对食品食品生产经营者的正常经营行为造成困扰，而监管的真空地带为食品安全问题滋生提供了便利条件。统一监管阶段（2013年至今）党的十八大以后，我国开始进行治理现代化发展，食品监管随之进行改革。2008年“三鹿婴幼儿奶粉”事件的突然爆发，让人们认识到食品安全问题影响的不仅是卫生问题，一旦爆发大规模食品安全事故，极有可能对人们的生命安全产生长期乃至终生的影响。“三聚氰胺”事件已过去十几年的时间，但其对我国乳制品行业的影响一直持续到今天，即使国内乳制品行业在此事之后，严格控制原料，并提高行业标准，仍不能完全打消人们对于整体乳制品行业的质疑心态。其影响将持续多长时间尚未可知。在经历了多次食品事件后，人民群众逐渐认识到落实食品安全不能只依靠政府监管，必须要提升行业自律，以及社会的监督，实现食品生产行业健康发展。在现今社会中，发展的速度决定了安全问题的复杂程度，单一主体的风险承受能力进一步降低。食品安全问题自出现以来，其原因便不是单一存在的，需要综合治理。政府监管是解决食品安全问题的主要手段，但这并不意味着其他主体可以完全无视食品安全问题的产生。纠正食品市场的市场失灵现象还可以依靠行业发展、法律判决、企业自律等方式。由此可见，想要解决食品安全问题，单纯依靠政府监管部门与市场主体的“监管—被监管”模式已经不能实现。2013年，我国再一次对食品监管部门进行机构改革，集合三部门职能组成食品药品监督管理总局。从这时开始，各部门的监管职责以法律形式正式确立，改革也从中央层面逐步推进至省级以下。同时确立食品生产经营者作为对食品安全负责的第一责任人。各地的食药监部门开始成为独立部门，并在乡镇等地设立相应的派出机构，再度完善食品的基层监管职能。有效从基层乡镇角度完善食品安全监管体制。在最近一次的改革中，国家市场监督管理总局于2018年正式成为国务院直属机构，负责对食品安全领域进行全面监管。市场监管部门的职能进一步扩大，其职能包含综合管理、食品监管、知识产权监管、产品质量监管、计量器具监管、企业信用监管等内容，同时由于药品具有其特殊性，将药品与食品监管正式分离。此次的机构改革，是我国在顶层设计方面的又一次创新，它将原有的按职能划分的部门进行了有机整合，体现了新时代食品安全监管的改革方向。大市场监管的改革，综合考量了食品安全监管所需要的综合管理能力，避免了多部门监管带来的沟通困难，减低了因职权划分不清带来的推诿现象，进一步降低食品监管工作的出错率。机构改革之后，乡镇市场监管部门成为了食品安全监管的主责部门，其监管职责是从食