政府公共关系（第二版）课件 第11章 政府信用与公共信息传播

第十一章

政府信用与公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材政府信用与公共信息传播政府信用概念11.1政府信用的构成与评估11.2政府信用与政府公共信息传播11.3政府公共关系21世纪公共管理系列教材政府信用缺失的传播因素分析11.4重点问题

信任的基本特征、分类政府信用的特性政府信用的概念政府治理理念与政府信用政府信用的构成政府公共信息传播与政府信用的关系政府公共信息传播的过程与要素政府信息传播失灵原因分析政府信息传播系统的建立政府公共关系21世纪公共管理系列教材政府信用与公共信息传播

政府公共关系的主要精神，在于政治沟通渠道的多元性、传递信息的真实性、公众反馈的有效性。对信任和信用问题的研究表明，信息是信用评价的重要因素。对个人或组织信用的评价，很大程度上依赖于评价者所掌握的关于被评价者的信息。因此，政府公共关系对于政府信用研究的重要意义就在于，政府公共关系致力于为公众提供及时的、必要的、全面的政府信息，使公众能够基于完整的、公正的态度对政府信用作出客观的评价。政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材政府信用一直以其独特的存在方式对政府行政管理活动起着重要的作用。信用产生于信任行为，从简单的人际交往到整个社会系统的发展，信用都占有举足轻重的地位。而在一个社会系统中，不同的个人和组织多有其独特的信用以及相关的理解。政府信用是社会信用系统中的关键部分，它的存在与发展是社会信用系统能够有效运行的重要保证。11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.1信用的定义（一）信任研究我们可以归纳出信任的基本特征。第一，信任是一种基于信息的判断，这种关系体现于信任主体对被信任对象的心理预期、态度和随之而采取的行为。信任是个体面临一个预期损失大于预期得益的不可预料事件时，所做的一个非理性的选择行为。11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.1信用的定义（一）信任研究第二，信任是一种信任主体占主动的行为，即信任主体能够基于其他因素选择是否对客体采取信任的态度或行为。第三，信任的复杂性可通过对其基本构成和维度的分析得到更清楚的反映。这些分析大多数的成分是对于被信任对象特点的分析，这些分析将对信用维度的研究有非常重要的参考意义。典型的分析结果主要有可预测性、可依靠性和信心，行为一致性、能力、义务和责任感，专业技能和可信任性，能力、动机和才干，概括性信任、情感性信任、可靠性和可依赖性等。11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.1信用的定义（二）信任与信用对比信任的特征，信用也有其自身的特点。第一，信用也是一种契约关系的表现，即信用主体的履约程度和信任主体的信任程度。第二，信用是一种信息价值的体现。这种信息主要是基于信任主体或第三方对被信任对象行为的评价。第三，信用需要有相应的维度和指标进行评估。信任与信用是一种正相关的关系，信任是信任客体基于对信任主体信用信息的评价而做出的倾向性态度或行为。在一定的客观环境下，主体的信用度越高，就意味着客体对主体履约能力的信息有着越积极的判定，客体对主体的信任程度也就越高。11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.2政府信用的特性（一）合法性与有限性（二）责任性（三）有效性与回应性（四）廉洁性与透明性（五）公开性与真实性11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.3政府信用的概念从政府信用自身的特点来看，第一，政府信用是一种履约能力的表现，是公众对政府行政行为的评价和信任程度。政府和公众之间的关系既是一种委托—代理关系，又是一种服务提供者与使用者的关系，这些关系都是基于契约而形成的，政府的行政能力就成为了履约情况的重要保证。政府信用是测量公众对政府评价的重要指标，政府的信用有高低之分，甚至还存在政府信用缺失和赤字的情况。11.1政府信用概念政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.1.3政府信用的概念第二，政府信用是一种公众对政府的评价信息，这种评价的信息不可能由政府自身做出，而是公众的评价或是由第三方的独立机构进行测量的结果。第三，政府的信用评价应有相应的测评指标，从而确定政府的信用水平和信用状况。第四，影响政府信用水平和状况的因素非常庞杂，大量政治的和行政的决策及行为影响着公众对政府信用的评价。因此，政府信用是公众对政府政治决策和行政行为的真实性和有效性的评价，是公众对政府信誉和形象的综合性心理反应。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材政府治理理念的演变是政府信用在行政管理学中地位不断上升的前提。从以传统官僚制为主要特征的行政管理到以治理理念为主的公共管理，再到以企业理念再造政府的新公共管理，公众在政府管理理念中的地位越来越重要，政府信用的地位也日益提升。提出政府信用评估概念的最大意义，在于向市场领域学习，研究提供一种量度工具，这种工具能够在选举投票等传统政治评价工具之外量度民众对政府的评价，使公民对政府的意见能够在行政管理的范围内得到及时有效的反映，官僚体制对此做出回应和调整，最终使社会矛盾得到重视并得以有效的缓解，使整个管理体制更富弹性并具有较强的应变能力。构建对政府信用的评估模型需要考虑政府运作的多个方面，所涵盖的内容将超出政府公共关系的研究范围。本节把政府信用评估放在一个宏观的分析框架中，初步分析政府信用的构成，分析各种要素的含义及可能，研究建立政府信用评估模型的可能性，为建立全方位的政府信用评估模型提供思考的路径。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（一）传统官僚制理念与政府信用官僚制是针对任人唯亲的传统型统治制度而提出的专业人才的稳定治理结构，这种理想结构的主要特征主要表现为：（1）制度化原则。体制内的成员要服从非个人的制度，也即要服从上级的命令，因为他的命令是以这个制度为取向的。（2）层级制原则。这意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，上下级之间的命令传达和信息的沟通都必须要有一定的程序和方式。（3）专业化原则。通过劳动分工和专职化促进专业化的发展。（4）公私分开原则。公共财产和私人财产、公共事务与私人事务都必须有明显的区别和分离，从而确保官僚体制的中立性。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析然而，官僚制的负面功能也是不可避免的，韦伯本人也意识到官僚制倾向于垄断信息，使外人不可能知道决策的基础，以进一步提高其权力。另外，官僚体制中的行政管理人员将因取悦上级而忽视其他社会成员的利益。韦伯认为，官员们倾向于在实质上功利主义地对待他们的行政管理任务，以报效需要取悦的被统治者。因此，在实际运行中，官僚制往往成为机构重叠、部门交叉、职能不清的机械性官僚组织，公众的地位被贬得非常低，因为官员们只需对上级负责，公众的利益被漠视，政府信用在官僚们的互相推诿和指责中消失殆尽。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（二）新公共行政学与政府信用新公共行政学是作为用全新视角对政府管理进行审视和反思的观点出现的，它抛弃了政治—行政二分法的观点，并更加强调社会公平的重要性。民主行政思想的提出是新公共行政学的重要特征，行政民主被认为和政治民主一样重要，公众需要应当是行政体系运转的核心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。民主行政思想更加倾向于发展各不相同的、多元的、重叠的政府决策中心，在变化迅速的条件下对公民的需要作出快速的反应。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（二）新公共行政学与政府信用新公共行政学开始把公民的需要列入行政管理体系的中心位置，公民的地位优于行政效率。政府行政部门制定政策的力量渐渐得到认识，行政官僚的决策同样具有政治意义。新公共行政学对于公民需求的重视使政府行政的研究有了一定程度的转向，对于下一阶段新公共管理理论的提出和发展有重要的作用。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（三）新公共管理学与政府信用

20世纪80年代，人民对公共行政的信任危机引发了当代西方政府治理理念的重大变动。以英美为首的西方国家率先开始了以增强公民对政府的信任度、重新确立公共行政理念及其范式的“合法性”的行政改革，旨在建立灵活、民主、科学且高效的理想行政模式。新公共管理学正是在这样的背景下产生的。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（三）新公共管理学与政府信用

新公共管理学继承了新公共行政学的公民主导思想，以解决政府管理问题为核心，融合了各种学科相关的知识和方法，尤其参考企业管理的理念和方式，提出企业型政府范式。政府的顾客就是公民，企业型政府应当以顾客为导向，政府职能、政府行为、政府改革都要紧紧地围绕着顾客来展开，以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和考量。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.1政府治理理念发展与政府信用评估意义和分析（三）新公共管理学与政府信用

新公共管理学在很大程度上借用了经济学的知识和企业领域的管理方法，政府信用的研究和评估也可以很好地参考经济学领域中信用评估的知识和思想。可以肯定的是，随着企业精神进入到政府领域中，企业信用的各种理念将随之成为政府信用建设的重要参考内容。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.2政府信用的构成（一）企业信用评估

企业信用评估又称为信用评级，是指由独立的社会中介机构，通过对企业、债券发行者、金融机构等市场参与主体的信用记录、经营水平、财务状况，所处外部环境等诸多因素进行分析研究之后，就其信用能力（主要是偿还债务的能力及其可偿债程度）所作的综合评价，并用简单明了的符号表达出来，以满足社会需要的市场行为。经过近百年的发展，国内外的评估机构在实践中常用的评估方法大致可以分为三类：定性评估法、定量评估法和综合评估法。11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.2政府信用的构成（二）政府信用构成的初步分析

根据商业信用评级的思路，分析组织的信用必须考虑组织信用的构成因素。在分析政府信用评估的可能性时，应考虑对政府政治决策、行政行为的真实性和有效性起决定作用，对政府信誉和形象产生积极或消极影响的各种因素。1

公众参与2政府绩效3政府责任机制4政府履约程度5政府失信程度6政府廉洁程度7政府信息公开与透明11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.2政府信用的构成（三）政府信用评估的意义1政府信用评估是社会稳定发展的需要2政府信用评估是社会信用体系建设的趋势3政府信用评估是政府公共关系评估工作的重要内容4政府信用评估是社会监督的重要内容11.2政府信用的构成与评估政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.2.2政府信用的构成（四）政府信用评估的初步构想政府信用评估是一项巨大的工程，一个完善的测评体系是政府信用评估的重要工具。这里提出的是对于政府信用评估体系的初步构想，为政府信用评估提供一些应考虑的因素。1独立的第三方评论2政府信用评估方法和评估指标的设计3政府信用评估的运作11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材

信用是一种被信任对象能够通过履行契约关系而获得他人信任的信息。被信任对象的信用高低，是信任者基于被信任对象的有关信息所作出的评价，在政府领域中，就是公民对政府有关信息所作出的评价。根据政府信用的特性，我们提出了有效政府信用的七大方面。事实上，公民对政府信用信息的评价囊括了有效政府信用的所有方面。显然，无论是公民政治参与权的实现、政府绩效的高低、政府责任体系，还是政府履约情况、政策稳定性和廉洁度，所涉及的问题都是政府公共信息的重要构成部分。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材换言之，这些信息只有为公众真实地掌握并评价，才能够成为公众评价政府信用的构成因素。就这个方面而言，政府信息的公开与透明显得格外重要，是政府信用评估实现的必要条件。只有在公共信息公开的前提下，才存在政府信用评估和分析的可能性。公共信息的公开与透明并不能够直接增加政府的信用，但公共信息的隐瞒和失实公开将对政府信用有毁灭性的打击。因此，本节将着重论述政府公共信息传播与政府信用的密切关系。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材

政府公共关系的要义就是把满足公众的知情权作为自己工作的义务，政府公共关系工作的研究一直致力于探讨如何才能促进政府与公众之间信息的双向交流和沟通，目的是通过让公众了解足够的信息，建立起公众对政府形象的正面评价，获得公众的信任，提高政府的信用度，从而有利于政策的有效推行和社会的高效治理。因此，本章认为，政府公共关系的研究能够对政府信用的重要构成因素之一——政府信息有效传播与政府信用的关系给予合理和科学的解答。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.1信用与公共关系（一）公共关系的发展史是组织信息的建设史信用与公共关系的关系可谓源远流长，在我们回顾公共关系的发展史时，可以发现公共关系一直致力于建立组织与公众的良好关系，而这种关系的核心正是公众对组织的信任，即通过组织的良好信用来获得公众对组织的信任和支持，而全面、真实地传播组织的信息则是公共关系所努力的方式和手段。到了相互理解、相互调整的现代社会，公共关系已经转变为对信息进行有效管理的重要学科和职业。在信息传播渠道多元化的今天，如何把信息能够真实、有效地传播给公众，获得公众的信任，增加组织的信用，成为了公共关系研究者和从业人员的重要课题。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.1信用与公共关系（二）公共关系与信用内涵的互动关系——减少不确定性信息，增加确定性信息公共关系组织信用信息传播构建或提高建立形象和声誉公共关系工作11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.2政府信用与政府公共关系（一）政府公共关系的含义尽管公共关系的定义较多，但是在政府公共关系方面，定义的指向性却是非常相近的。政府公共关系的核心内容可以归纳为现代政府运用各种传播手段，与公众进行信息的双向沟通，从而建立政府良好形象，最终为行政管理活动提供支持。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.2政府信用与政府公共关系（二）政府公共关系与政府信用的统一性在单向传播模式下，组织只是把有利于自身的信息向公众宣传，却忽视了公众的需要，也就是说，公众需要经常了解政府的信息，但多数情况下，公众与政府之间所掌握的信息都是不对称的。在信息不对称的情况下，政府本身的利益驱动和自利倾向以及公众对政府情况了解的困难就有可能表现为信用风险。具体而言，政府所拥有的技术资源优势拥有拒绝公开公众本可了解的信息，使公众陷入“无知”状态；公众的分散状态和“搭便车”心理也缺乏采取统一集体行动的强大动力以采取即时的行动。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.2政府信用与政府公共关系（二）政府公共关系与政府信用的统一性但是，随着时间的延续，长期处于信息劣势地位的公众信息需求积压过久，任何的不利信息——无论信息是来自非正式渠道还是正式渠道，都可以摧毁政府的信用。政府的公共关系活动，常常会包含在公共事务、公共信息或公共传播之中，并逐步发展为一种用来完成不同组织目标的政治和行政手段。它们成为行政系统的关键组成部分，其主要目的在于填补大众政府与官僚政府之间的鸿沟。摧毁政府信用的还有多种因素，但是从政府公共关系的角度来看，信息的不畅将会使政府建设信用的努力功亏一篑。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.2政府信用与政府公共关系（二）政府公共关系与政府信用的统一性尽管政府地位和资源的垄断决定了现代政府一定比公众拥有更多的信息优势，但是双向的沟通模式对于政府的信用建设却是至关重要的。通过对信用的分析，我们可以发现信息的真实性、完整性、及时性极大地影响着信用方的信用。而公共关系的双向传播模式强调对公众的重视和研究，强调尽可能保持平衡的信息交流，尊重公众知情权的实现，对公众的诉求给予及时和有效的回应，以公开为原则，通过传播沟通，让公众对政府给予肯定的和正面的评价，从而提高政府的信用。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.3信息社会的政府信息传播政府信息传播是政府公共关系工作的主要内容。公共关系工作通过对信息进行有效的管理和传播，使公众能够及时获得关于组织的足够的信息，从而能够采取积极的信任态度和行为。因此，信息对于信用主体能够被信任的程度有多深，即信任者是否愿意采取信任行为起着至关重要的作用。政府信息主要是指涉及公共事务的信息。通过对政府信息传播过程中的要素进行分析，我们可以充分了解政府公共信息传播的过程与要素，这些要素相互作用将对政府信用产生重要影响。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.3信息社会的政府信息传播（一）政府信息传播要素在传播学经典的传播模式——拉斯韦尔模式中，包含了传播者、内容、媒介、受传者和效果五大要素。而韦伯则在单向传播模式的基础上，添加了双向传播、传播者与受传者之间相互影响的要素。在政府信息传播这一特定的领域中，参考前人的经验，我们可以归纳出以下的要素：政府、社会公众、媒体、公共信息和传播效果。11.3政府信用与政府公共信息传播政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.3.3信息社会的政府信息传播（二）信息化社会的政府信息传播信息化社会对于政府信息传播的影响主要有以下特征。第一，以网络为首的信息技术的发展将会使公众的知情权获得更大程度的满足。第二，以移动电话、移动网络等通信工具为标志的电信业的发展令人际传播与大众传播等传播方式发生整合。第三，对政府管理能力提出了更高的要求。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材

政府公共关系所倡导的政府信息传播应公开透明是政府信用建设的重要内容。政府信息传播的失灵将会严重破坏政府信用，因而有必要通过分析现代信息社会中政府信息传播的不足对政府信用所构成的负面影响及其原因，探寻建立有效政府信息传播系统所需要的必要条件，从而树立积极的政府信用形象。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（一）政府信息传播与政府信用在一般情况下，政府信息是一种公共产品，它符合公共产品非竞争性和非独占性的特点。政府信息所包括的内容很广，政府信息、公共政策、各种国际和社会事件、公共事务等都是政府信息的内容。其中，政府信息主要指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息，这是政府信息的主要组成部分。政府是政府信息的公开义务人，应当履行公开政府信息的义务；个人和组织是公开权利人，享有获取政府信息的权利。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（一）政府信息传播与政府信用政府信息传播是政府公共关系工作的重要内容。及时的、足够的、真实的信息能够减少人们判断的不确定性、疑义度、未知度和混杂度。公共关系的双向传播模式强调对公众的重视和研究，强调尽可能保持平衡的信息交流，尊重公众知情权的实现，对公众的诉求给予及时和有效的回应，以公开为原则，通过传播沟通，让公众对政府给予肯定的和正面的评价，从而提高政府的信用。因此，政府信息传播的失灵，将会对政府信用有非常大的负面作用，甚至造成政府信用缺失。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（一）政府信息传播与政府信用政府信息传播失灵对政府信用破坏的表现主要有以下两种情况：第一，政府信息未能及时发布和公开，权威信息和主流媒体缺席，传言、流言和谣言的传播损害政府信用。第二，政府公开发布的信息的信度和效度受到质疑，破坏公众对政府的信任预期，损害政府信用。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（二）政府信息传播失灵的原因分析信息的失真意味着受众获得的人为信息与客观信息不符，从而导致认知的扭曲。在排除了噪音干扰等客观必然条件后，导致人为信息与客观信息不符的最重要的主观原因就是传播者。要讨论政府信息传播失灵，应当在政府传播行为的研究中探寻答案。政府传播体制不顺，未能适应信息社会的发展是导致政府信息传播失灵的主要原因。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（二）政府信息传播失灵的原因分析首先，政府部门是政府信息传播的重要主体，信息传播的观念将对传播行为产生一定的影响。从政府治理思想的发展历史可以看到，以管理为中心和以服务为中心的政府在政府信息供给方面有完全不同的意识和行为。以管理为中心的意识强调“民可使由之，不可使知之”，对于老百姓，只能叫他们依照政策法令做人做事，不用叫他们懂得其中的道理。以服务为中心的政府视公民知情权为基本人权并努力保护。作为一种“信息”权，公民享有从政府索取信息、获得信息、接受信息的权利，政府履行提供信息的义务是知情权实现的条件和前提。为保护公民合法的权利，政府将努力为公民提供各种政府信息。因此，政府意识的转变，是政府信息传播工作开展的前提。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（二）政府信息传播失灵的原因分析其次，政府信息传播机制完善与否将在很大程度上影响政府信用的高低。政府信息能否有效、及时地传播，很大程度上依赖于完善的政府传播机制。而传播机制能否和公民监督机制、责任追究机制很好地结合，是政府信息传播活动能否有效进行的制度保证。政府信息的收集、制作、发布、评估反馈等一系列的传播活动都是政府信用建立的过程，这需要统一的法规规定传播活动的方式、内容，以及相应的责任机制。如果缺乏相关的法律规定和救济渠道，信息传播的时间、有效含量将无法保证，从而影响政府的信用。11.4政府信用缺失的传播因素分析政府公共关系21世纪公共管理系列教材11.4.1政府信用缺失传播因素分析（二）政府信息传播失灵的原因分析最后，政府公共信息传播策略未能与信息社会的发展相配合，令信息传播效果大打折扣。随着现代信息社会的发展，媒体出现了多元化的发展，电视报纸等传统的大众传媒虽然仍占据主要的信息传播地位，但多媒体的发展，计算机网络、移动通信的发展，令信息的传播更为迅速、扁平化。一方面，电视报纸的报道竞争虽然已进入白热化，但对于公众的信息需求却未必