政府绩效评估 课件 第4章 政府绩效评估指标体系的构建

第4章政府绩效评估指标体系的构建4．1绩效评估指标的含义与分类

4．1．1绩效评估指标的含义 4．1．2绩效评估指标的分类 4．1．3构建政府绩效评估指标体系的思路 4．2政府绩效评估指标体系构建的依据 4．2．1职能依据 4．2．2政府服务承诺 4．2．3行政绩效 4．2．4公众的满足度

第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3影响绩效评估指标体系构建的因素 4．3．1公共事务的性质特征 4．3．2公众的需求 4．3．3社会发展的程度 4．3．4具体的时间条件 4．3．5社会发展的整体价值取向 4．4政府绩效评估指标的质与量标准

4．4．1政府绩效评估指标量的标准 4．4．2政府绩效评估指标质的标准 4．5构建政府绩效评估指标的原则与要求 4．5．1构建政府绩效评估指标的原则 4．5．2构建政府绩效评估指标的要求 第4章政府绩效评估指标体系的构建本章学习要点

政府绩效评估指标体系构建的依据、原则

影响政府绩效评估指标体系构建的因素

政府绩效评估指标体系的构建方法第4章政府绩效评估指标体系的构建4．1绩效评估指标的含义与分类4．1．1绩效评估指标的含义

绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。第4章政府绩效评估指标体系的构建★国内生产总值、国内生产总值增长率等经济指标是了解、掌握经济发展速度、经济运行情况直观的数字体现，是党和国家制定经济发展战略、中长期规划、年度计划和各种宏观经济政策的重要依据。但片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，会导致以下明显弊端：

（1）GDP等经济指标不能准确反映经济增长的质量和结构，而判断经济和社会发展，不仅要看经济总量的增长，还要看经济结构的变化情况和协调程度；

（2）经济发展过程违背经济发展的目的；

（3）人均国内生产总值不能准确地反映社会分配和社会公正，地区差距、城乡差距、收入分配差距等社会问题反而日益凸显；

（4）片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标的全部，对政府行为的误导作用十分明显。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．1．2绩效评估指标的分类1．根据绩效评估的内容分类

（1）行政业绩评估指标。

（2）行政能力评估指标。

（3）工作态度评估指标。

行政业绩、行政能力和工作态度是相互影响的有机整体。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．硬指标和软指标

（1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。

（2）软指标。软指标指的是评估主体通过运用自己的知识、经验，主观地对被评估者进行判断和评估的指标。

（3）硬指标与软指标相结合。在实际政府绩效评估中，单纯使用硬指标或单纯使用软指标进行评估，都是不可取的。因此，要将硬指标与软指标各自的长处加以综合应用，实行硬指标与软指标的有机结合，以弥补各自的不足。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．1．3构建政府绩效评估指标体系的思路1．明确政府绩效内涵与外延

可以把政府绩效划分为三大类：

（1）行政行为的合法性。

（2）公共产品供给数量。

（3）公共产品供给的外部正效应。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．1．3构建政府绩效评估指标体系的思路

决定政府绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：

一是政府目标或称为政府绩效目标。

二是由政府职能决定的政府工作职责和工作任务。

三是政府部门职能分工。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．确定合理的绩效评估标准

构建政府绩效评估指标体系，确定合理的评估标准是重要的一环。政府绩效评估指标体系的核心功能是评价政府实现绩效目标的程度。这样，评估标准选择自然成为评估起点。选择评估标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类，有必要分类确定政府绩效评估标准。一般而言，对提供公共服务的通常性政务活动绩效的评估，应以是否照章及时、准确办事为标准，第4章政府绩效评估指标体系的构建3．构建政府绩效评估指标

（1）构建政府绩效评估指标体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评估指标。政府绩效评估指标可分为合法性和效益性两个层次。合法性评估层次上的指标可分为三类：一是合法性指标；二是合乎工作流程类指标；三是合乎政策类指标。效益性评估层次上的指标可分为三类：一是合乎政府目标的指标，包括总体目标和部门目标；二是综合社会效益类指标；三是工作绩效类指标。

（2）确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素：一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效；二是政府活动的长远效应；三是政府部门行政活动的互补性效应。例如对政府教育部门的绩效评估，确定综合社会效益指标体系时，就要通过设置一些指标，来反映政府教育方面的行政行为对不同社会公众公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。

（2）确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素：一是部门职能特征；二是部门职能范围；三是部门一般行政活动和所实施项目的技术决定因素；四是部门工作流程的设定。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．2政府绩效评估指标体系构建的依据4．2．1职能依据1．政府职能的含义

政府职能也称为功能（function），是指政府部门的职责和能力。它包含两个方面的含义：一是指每个政府部门所管理公共事务的性质和范围，也就是管什么。这表明的是每个政府部门的职责权限；二是指在其权限范围内进行管理活动的方式，也就是如何管。这表明的是每个政府部门管理公共事务的方式与手段。职责权限、活动的方式与手段构成了区分不同类型政府部门的重要标准。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．职能是确定政府绩效评估指标的重要依据

政府绩效评估指标体系的设计，要体现部门、岗位应当履行的职能或职责，政府绩效评估应当与部门职能、岗位职责有机结合，不能脱节。职能不同、岗位职责不同，决定了政府区分为不同的部门、不同的岗位，也决定了不同政府部门、不同的岗位所管理的公共事务和所承担的责任有不同。第4章政府绩效评估指标体系的构建3．以职能为依据确定政府绩效评估指标体系的意义

（1）有助于建立与职能行使密切联系的、科学的政府绩效评估体系，从而形成科学的政绩观。

（2）有助于区分不同政府部门的行政绩效，做到不同政府部门之间绩效评估的公正，真正达到规范政府行政行为、促进行为公正、提高政府绩效的评估目的。

（3）有助于政府行政管理体制的进一步完善。

（4）有助于发展新的监督和公共责任机制。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．2．2政府服务承诺1．服务承诺的含义

政府服务承诺（servicepromise）是指政府部门根据法律、绩效目标、公众的需求与自身的职能要求，向全社会所做出的一种服务保证。这种保证是政府公共行政活动所要实现的目标的重要组成部分，对政府部门具有约束力。

第4章政府绩效评估指标体系的构建2．政府服务承诺的确定

（1）以政府职能和绩效目标为基础；

（2）了解和明确公众的具体需求，包括对服务种类和服务质量的要求、对服务与公共产品的满足水平、抱怨、建议、对公共服务与资源的选择等；

（3）明确所要解决的具体公共行政问题，并对问题进行分解。

（4）确定与细化满足公众需求和解决公共行政问题的任务、方案和步骤。第4章政府绩效评估指标体系的构建3．政府服务承诺与绩效评估

政府部门通过政府行政管理活动是否实现了服务承诺，是能否建立起公众对政府部门信任的重要依据。在某种意义上说，政府绩效评估的过程也就是用服务承诺去衡量与比较实际取得的政府行政管理绩效的过程，从而划分与确定绩效的等级。因此，服务承诺构成为政府绩效评估的重要依据。服务承诺确定的依据决定了服务承诺不仅对政府部门具有自我约束力，而且应成为公众约束政府部门的重要依据。政府部门因没有履行其服务承诺而给公众造成损失时，公众依该承诺有权要求它改进绩效并予以补偿。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．2．3行政绩效1．行政绩效的含义

行政绩效又叫服务绩效（serviceperformance），是指公共服务供给过程中的输入与输出、实际取得的中期成果与最终成果和实际产生的社会效果。行政绩效集中体现在行政管理活动的花费、运作及其社会效果等方面，具体可通过量和质来衡量。绩效的“量”体现了公共行政效率的要求；绩效的“质”体现了行政管理活动的社会效果及其对公众负责的要求。这两方面是政府行政绩效不可或缺的，它充分体现了绩效管理是以“结果为本”的管理特征。

第4章政府绩效评估指标体系的构建2．行政绩效的特征

（1）与职能的相关性。政府部门所取得的工作绩效必须是在其职能所要求的范围之内，超出了其职能范围之外所进行的工作和所提供的服务则不能计算在服务绩效之内。

（2）可量化性。政府管理绩效可以用数量来进行测定和评估。这种用来测定和评估绩效的数量实际上是对政府职能所做的分解。服务绩效量化是否科学取决于职能的分解和细化是否科学，取决于评估项目划分是否科学合理。

（3）客观性。政府管理工作绩效的客观性是指政府行政活动已经使用和消耗的各种投入、已经取得的中期成果与最终成果、已经产生的社会效果，以及根据评估结果与评估意见，对政府行政管理所作的改进与调整。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．2．4公众的满足度

公众的满足度（levelofsatisfaction），是指政府部门所提供的各类公共服务和公共产品、所进行的各类公共行政活动对公众的相对满足程度，也是公众对公共服务和公共行政活动满意程度的反应。公共服务和政府公共行政活动是否相对地满足了公众的需求应是政府绩效评估的一个重要依据。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3影响绩效评估指标体系构建的因素4．3．1公共事务的性质特征

公共事务是政府公共行政的对象，它包括社会公共事务、国家公共事务和政府部门内部事务三大类。每一类公共事务又可以再进一步地划分，并且分由不同的政府部门管理。公共事务性质和内容的不同，会导致具体绩效目标、绩效评估的侧重点、内容和评估项目也不相同。这里所讲的公共事务的性质和内容实际上就是政府部门的管理职能。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3．2公众的需求

公众的需求既是政府行政行为的导向，也是影响确定政府绩效评估指标体系的重要因素。公众的需求是公众利益的体现，它有共同的基本需求和特殊需求之分。共同的基本需求包括人的各种生理的需求、基本物质利益的需求、社会关系的需求、名誉和社会地位的需求、实现自我价值和自我发展的需求等方面。同时，由于公众各自的背景条件不同、每个地区经济文化发展程度的不同和习俗的不同等特殊因素所决定，都会导致公众有不同的需求，包括对服务种类、服务质量、满意程度等方面的要求都会存在着明显差异。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3．3社会发展的程度

社会发展的程度包括社会企事业组织的发育、独立和成熟的程度，社会群团组织的独立程度和参与意识，大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度以及公众的综合素质等方面。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3．4具体的时间条件评估时间对于确定政府绩效评估指标体系的意义：

（1）在不同的时间条件下，社会发展的主题、社会所要解决的主要矛盾是不同的。这就会直接影响到社会发展的价值取向，进而影响到政府公共行政及其绩效评估的价值标准；

（2）政府公共行政活动与绩效之间需要时间才能产生效用和加以验证。因此，绩效评估的时间对评估的标准和评估的效果都会产生影响，甚至还会造成政府公共行政的误导；

（3）评估的时机。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．3．5社会发展的整体价值取向

政府绩效评估的指标体系本身就是社会价值取向的反映；同时，社会价值取向对绩效评估指标体系的确定产生重大影响。社会发展的价值取向诸如自由、公正、公平、平等、民主、效率、公共责任等。但是，在这些价值取向中何者是社会发展的整体价值取向则取决于这个社会正面临和所要解决的主要社会矛盾。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估政府绩效的指标体系也就不同。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．4政府绩效评估指标的质与量标准4．4．1政府绩效评估指标量的标准1．量的标准的含义

量作为政府绩效评估的标准，表明的是政府公共管理绩效的效率大小，即是指政府部门在公共管理活动过程中，投入与产出的比例；或是指政府部门在单位时间、单位物质投入中所提供公共物品或公共服务的数量。因此，政府绩效评估量的标准可以表示为：

（1）效率比例。（2）频率大小。（3）环节多少。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．量的标准确定的原则

（1）产出大于投入原则。以最小的消耗提供更好的服务、办更多的事（workbetter&costless）。

（2）高于社会发展整体效率原则。这是确定政府行政效率标准的一个重要原则。

（3）职能原则。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．4．2政府绩效评估指标质的标准1．质的标准的含义

政府公共行政绩效质的标准是指政府部门进行公共行政活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了公众精神的和物质的需求。

（1）态度。（2）使用的方法和手段。（3）管理结果。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．绩效与服务承诺的差异

绩效是政府公共行政活动所取得的实际结果；服务承诺是政府部门在实施公共行政活动之前或实施过程中对公众所作的一种服务保证。但由于公共行政过程中许多不确定因素所决定，这种服务承诺与实际取得的绩效之间会存在着一定程度的差异。这种差异是以服务承诺作为参照系数来衡量实际取得的公共行政绩效的结果，也是公众满足程度的体现。第4章政府绩效评估指标体系的构建3．评估指标的相对性与公众的满足度

绩效评估指标所包含的量的标准与质的标准是对立统一的。虽然也有许多质的标准无法用量来描述和衡量；但量可以作为衡量质的指数，在量中也体现了质的积累，量是相对的，质也是相对的。政府公共管理对公众需求的满足也只能是相对的满足，而不可能做到绝对的满足。

社会需求的多样性和多层次性以及公众满足需求的相对性，决定了绩效评估标准的相对性。根据社会的需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府公共行政绩效，从而确定政府管理对公众负责、提高行政效率与能力的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效评估的宗旨。第4章政府绩效评估指标体系的构建4．5构建政府绩效评估指标的原则与要求4．5．1构建政府绩效评估指标的原则1．综合、全面性原则2．系统性原则3．“硬”指标与“软”指标相结合、定量与定性相结合的原则4．可操作性原则5．与职能行使保持一致的原则6．导向性原则7．独立性与差异性原则第4章政府绩效评估指标体系的构建4．5．2构建政府绩效评估指标的要求1．构建政府绩效评估指标体系的总要求

科学构建综合的、多层次的评估指标体系，就要注重以下三个方面：

（1）要注重符合综合的、多层次评估指标体系构建的总要求。包括：

一是既要有共性指标，也要有差异性指标；既要有定性指标，也要有定量指标；

二是既要体现行为者实际行为结果与绩效目标之间的比较，测量出效；也要体现本部门、本岗位自己跟自己历史的比较，部门之间、岗位之间的横向比较，测量出进步幅度与绩；

三是既要考虑行为者绩效的经济效益和社会效益，也要考虑短期效应和长期效应、直接效应和间接效应，避免出现绩效评估指标对被评估者产生逆向激励的效应；

四是既要科学设定基本的评估事项与基本分，又要科学设定加分和减分的评估事项，还要科学设定“一票否决”的特殊评估事项。第4章政府绩效评估指标体系的构建

（2）要注重评估指标体系的科学性。

一是评估指标的设立应具有明确、合法的依据。绩效评估指标是绩效目标、承担职能与职责以及中心工作的具体化，要准确反应绩效目标、承担职能与职责以及中心工作的具体绩效要求；

二是评估指标体系中评估指标划分科学合理，权重设定和分值安排是根据多个影响因子不同程度的影响来确定，能够科学反应不同评估指标之间、不同被评估的单位之间或岗位之间的差异和绩效难度；

三是评估指标所依据的评估资料具有可获取性，评估资料的客观性、准确性及其对评估的价值具有可辨别性。第4章政府绩效评估指标体系的构建

（3）要注重评估指标体系的设计步骤

第一步，运用平衡记分卡原理，取得反应各部门整体性特征的一级评估指标，并且所有各部门对这些一级指标及其权重予以认可；

第二步，在一级指标的基础上，设立反映各部门绩效目标、职能、工作流程、难易特征和一定时期内工作重点差异性的二级指标、三级指标（甚至四级指标）；

第三步，将反应各部门绩效评估整体性的一级指标和反应各部门绩效目标、职能、工作流程、难易特征和一定时期内工作重点差异性的二级指标、三级指标（甚至四级指标）有机结合在一起，构成整体绩效评估指标体系。第4章政府绩效评估指标体系的构建2．政府绩效评估指标体系的具体要求

在构建绩效评估指标时应注意满足下面的基本要求：

（1）内涵明确清晰。

（2）具有独立性。

（3）具有针对性。

（4）绩效评估指标与评估对象系统运行目标的一致性。

（5）绩效评估指标与绩效评估目的的一致性。

（6）绩效评估目的与被评估对象系统运行目标的一致性。

第4章政府绩效评估指标体系的构建2．政府绩效评估指标体系的具体要求

在构建绩效评估指标时应注意满足下面的基本要求：

（1）内涵明确清晰。

（2）具有独立性。

（3）具有针对性。

（4）绩效评估指标与评估对象系统运行目标的一致性。

（5）绩效评估指标与绩效评估目的的一致性。