公共管理伦理学（修订版） 课件 08行政责任；09行政纪律

行政责任《行政伦理学》第8章行政责任的含义、特点与作用；行政责任体系的形成

行政责任的基本内容、行政责任与行政职位、行政权力的关系行政责任意识、行政责任制度、行政责任意识向行政责任制度的转化

本章重点

2/54案例：交警救人反成被告交通警察及时解救交通事故当中的受伤人员本来是平常事，也是应尽的法定职责。可是当交警想方设法救人之后，却被受伤人员的家属推上了被告席。是交警自身处理不当，还是受伤人员家属另有所图？第一节

行政责任概述3/542001年12月24日晚，辽宁省庄河市交警大队接到一起交通事故报警：一辆轿车与一辆货车迎面相撞，轿车驾驶员被夹在车内生死不明。交警迅速赶到现场，立即展开营救行动。开始，交警开着车用绳子拉车门，结果没有奏效。行动失败后，又借来撬杠和铁锹想把车门打开，但也未成功。而此时，严重受伤的驾驶员夹在车内已经两个多小时了，生命危在旦夕。4/54在这种情况下，交警决定用气焊割门救人。为防止起火，交警又准备了灭火器。就在车门即将被割开时，火星将车内漏出的汽油点燃。由于火势凶猛，灭火器一时无法将火扑灭。交警冒着危险，奋力将伤者从车内救出，急忙送往医院救治。但伤者终因伤势过重不治身亡，而轿车也被大火彻底地烧毁了。伤者家人认为，正是由于交警用气焊切割车门的行为导致轿车烧毁，所以向法院提起诉讼，要求交警大队赔偿损失。5/54交警大队认为，当时伤者被夹在车内生死未卜，人的生命是第一位的。如果当时车门打不开就放弃了救人，这是警察的严重失职。2002年6月26日，庄河市人民法院作出一审判决，原告要求被告庄河市交警大队行政赔偿不符合《国家赔偿法》的有关规定，依法驳回原告的诉讼请求。伤者家人提起上诉，2002年9月20日，大连市中级人民法院驳回上诉，维持原判。6/54无疑，本案例中，交警是很好地履行了其职责的。包括接警后及时出警，全力营救伤者。而导致轿车烧毁的结果，则是在权衡了人的生命与财产的价值后所做出的选择。古人云：“两弊相权取其轻”。人的生命的价值当然高于财产的价值。本案例出处中央电视台《今日说法》2003年4月2日7/54一、行政责任的含义

1．责任的内涵“责任”可以从两个方面来加以理解：其一，意味着份内应做之事；其二，是指未做好份内之事而所应受的谴责和制裁。8/54职责=天职一个公交汽车司机在拉运乘客途中，突然心脏病发作，极度痛苦，公共车面临失控的危险，但他仍坚持着做完了三件事：一是把车慢慢靠到路边；二是踩下刹车；三是打开车门，看着乘客一个个都下去了，才无力地爬在方向盘上，再没有醒过来。9/542．行政责任的含义行政责任包括两层含义：第一，是指行政人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所应承担的义务，这也就是职责；第二，是指由于行政人员在没有积极有效地履行职责而受到的追究，往往表现为受到否定性的批评、惩罚和制裁。10/54食品安全责任重如泰山民以食为天。近年来频频被媒体曝光的问题食品和药品，使老百姓食品安全意识日益增强，风险防范的“弦”也越绷越紧。然而，“民以食为天”不独指食品对于人类生存繁衍至高无上的意义，在市场秩序失范、事故隐患多多的语境下，此处的“天”还有着更高一层的指向，那就是对政府及其行政主管部门而言，保证老百姓的饮食用药安全责任重如泰山，使命堪比天高。11/54二、行政责任的特点与作用1．行政责任的特点（1）行政责任具有政治性。（行政伦理是一种政治伦理，行政责任中也蕴涵着政治责任）（2）行政责任是一种义务。（在现代社会，行政责任是一种法律义务，被法律加以规范）（3）行政责任具有具体性。（不仅表现在行政组织整体承担责任义务的具体性上，更表现在行政人员及其行政管理活动的责任义务的具体性上）（4）行政责任既是制度的又是伦理的。（其中的法律责任会以制度化的形式存在，道德责任也以职业道德规范等制度化形式存在。当然，行政责任的伦理性特征更加突出，它所表现出来的是行政组织和行政人员对公共性的遵从，对社会公众的服务要求。）（5）行政责任是一种监督、控制和制裁的统一。（行政责任需要在对行政组织和行政人员的约束中实现，这种约束当然率不开监督、控制和制裁）12/54案例：湖北荆州发红头文件“百官倡烟”促税收2007年3月15日，湖北荆州下辖的洪湖市政府，下发红头文件，将全年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。依照文件规定，完成目标者将获销售额8%-20%不等的返还。未完成任务者，机构属垂直管理，将情况通报其上级主管部门；属地方管理，根据所欠数目按每条170元标准扣减其财政经费。不独洪湖，荆州下辖石首、监利等县市，此前均有此类分解公务用烟指标的红头文件存在。且格式雷同，甚至奖惩标准也趋一致。荆州当地有官员戏称此现象为“百官倡烟”。13/54由于“百官倡烟”，在荆州，党员干部对抽烟的个人口感和爱好，一度要求服从统一安排。湖北省产“黄鹤楼”和“红金龙”系列成为重点推荐名牌。在监利县容城镇的办公大楼门前，杜绝吸食“南烟”（湖南烟）的标牌成为干部上班的第一道警示，至今仍在。而在整栋大楼几乎所有办公室的大门上，都还有一句顺口溜，“最好不吸烟，吸烟就吸省产烟”。荆州下辖松滋市的政府网站资料显示，一位市领导就曾在全市的烟草会议上公布过类似禁令：凡是单位公务活动用烟，一律使用省产烟；凡是党员干部抽烟的，一律抽汉烟等等。对于违反上述规定的，单位要追究主要负责人的责任，并扣减或停拨财政经费；党员干部要进行曝光，并给予通报批评。在公安县政府网站上，一位县领导甚至强调，吸食“芙蓉王”（湖南烟）就是“不讲政治，不讲纪律，在认识上不能与县委、县政府的要求保持高度一致”。14/542006年，荆州市启动了对所辖县市261个公务机关抽烟情况的摸底调查，调查人员深入基层，捡烟头、翻纸篓，最终共采集了5003个烟头标本，根据烟头品牌数量进行了科学的量化统计，实行县市排名，最终成为领导问责的重要参考。和华中许多地方一样，荆州地区诸县财政并不丰裕，而烟草税收在各县地位举足轻重。比如洪湖，2006年烟草税收成为全市纳税第一，对地方财税的贡献，竟达八分之一强。“尤其在农业税取消后，烟草税收几乎成为地方财政的命脉。”该市一官员称。朱红军李思德南方周末2007-11-15B1015/542．行政责任的作用（行政责任是确保整个社会有效约束公共权力、确保社会进入良性运行状态的可靠工具）（1）行政责任是行政管理活动的基础。

（为了确保公共权力的运用合乎公意，就需要对行政权力进行限制，行政责任的引入就是确保行政权力不被滥用的一种方式。同时，行政责任的存在，使得行政管理活动有了合法性基础）（2）行政责任的具体性，使行政人员与其行政管理职业完整地交融一体，激发了行政人员的事业心和责任感。

（因为这时行政管理活动不再是行政人员职业的谋生手段，而是他通过行政责任的履行实现自我价值的手段）（3）完整的行政责任体系，赋予了社会和谐治理的可能性。

（完整的行政责任体系，包括权力责任义务、法律责任义务和道德责任义务。其中，道德责任不仅仅包含着人的平等，而且更包含着人对人的尊重。因而，也就能够取得行政组织整体上自然和谐的效果。）16/54责任与责任感一次海难事件中，幸存者8人挤在一只救生艇上，在海上飘荡了8天，仅有的淡水是半瓶矿泉水。每个人都恶狠狠地盯着那小半瓶矿泉水，都想立刻把它喝下去。船长不得不拿一杆长枪看着这半瓶水。坐在船长对面的是一名50岁的秃顶男人，他死死盯着那半瓶水，随时准备扑上去喝掉那仅剩的救命水。当船长打盹的一瞬间，秃顶男人猛然扑上去，拿起水就要喝，被惊醒的船长拿起长枪，用枪管抵着秃顶的脑门命令道：“放下，否则我开枪了！”秃顶只好把水放下。船长把枪管搭在矿泉水的瓶盖上，盯着坐在对面的秃顶，而秃顶仍眼睛不离那瓶决定众人命运的半瓶水。双方就这样对峙着。后来船长实在顶不住了，昏了过去。可就在他昏过去的一瞬尖，他把枪扔到了秃顶的手里，并且说了一句：“你看着吧！”17/54原来一心想要自己喝掉那半瓶水的秃顶，枪一到他手里，他突然感到自己变得伟大了。接下来的4天，他尽心尽力地看着那剩下的半瓶水，每隔两个小时，往每个人嘴里滴两滴水。到第四天他们获救时，那瓶救命的水还剩下瓶底部分一点水。他们8人把这剩下的水起名为“圣水”。点评：这个故事说明了，当一个人被委以重任时，他的心灵就会发生奇妙的化学反应，就会有自我价值感，就会感到责任的重要，就会变得自律，就会变得主动和积极！18/54三、行政责任体系的形成1．管理行政的出现（在国家尚未产生之前，人类可能已经产生了责任意识，但是，并不存在行政责任。在近代以前的行政管理活动，是完全附属于政治统治活动的。管理方法体现出一种强制性特征，可称为“统治行政”模式。）在统治型社会治理模式中，行政管理活动还不是严格意义上的职业活动，不存在明确和严格的行政责任体系。

严格意义上的行政责任体系的确立，是出现了管理型社会治理模式的结果。（进入近代社会以来，尤其是工业革命以后，政府作为行政管理的主体，在其体系内迅速分化出许多专门的领域。行政管理也逐渐取得了一定程度上脱离政治统治的独立性。社会治理体系表现为适应大工业生产方式要求的“官僚制”管理体系，这种管理体系就属于管理行政的模式。官僚制组织通过高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的办事规则和程序、层级节制和重视文件和资料的处理等方法，将基于权力关系的行政责任控制发挥到极致。另一方面，行政组织基于法制的精神，产生了法律责任形式。）19/54扫雷这是一个真实的故事。二战后期，在地中海的一个海湾，有段时间德国军舰总是在每周一、三、五去布水雷，而英国扫雷舰则每周二、四、六去扫雷，渐渐成为双方都默认的规律。有一天，英国军队不知为什么没有去例行扫雷，第二天德国军舰照旧去布雷时便撞上了自己布在水下的鱼雷。军舰沉没了。英国人把落水的德国人作为俘虏救了起来。德国的舰长被救上英国军舰后立即怒斥英国人：“你们怎么能这么干？也太不负责任了！这在我们的军队中是决不容许的！”他是在责怪英国人前一天没有去扫雷。在德国人看来，有的时候做出的事情不一定是对是错的，但是做任何事情都要坚守原则，都要认真负责。20/542．行政责任体系中的道德责任行政责任结构体系，是将行政责任、法律责任和道德责任三者耦合起来的总体性责任体系，它改变了在以往的行政责任体系中，行政责任和法律责任被条块分割作为独立考察对象的缺陷。（基于权力关系产生的行政责任，是指行政人员一经任用就必须遵守誓言、忠诚努力、忠于职守、承担义务、完成任务的责任。它主要存在于公共行政主体之中。法律责任则更多地存在于公共行政主体与客体之间，是以行政组织形式出现的行政管理主体或行政组织中相对独立的机构、部门作为一个相对完整的整体而承担的责任。）道德责任是渗透于权力和法律作用范围之中的主观意识到的责任。(道德责任成为联结行政责任、法律责任的中心，成为行政责任最终实现的准则。)21/54洗厕所出身的邮政大臣一个少女到东京帝国酒店做服务员，这是她涉世之初的第一份工作。但她万万没有想到上司安排她洗厕所！上司对她工作质量的要求特别高：必须把马桶抹洗得光洁如新！怎么办？是接受这个工作？还是另谋职业？一位先辈看到她的犹豫态度，不声不响地为她做了示范，当他把马桶洗得光洁如新时，他竟然从中舀了一碗水喝了下去！先辈对工作的态度，使她明白了什么是工作，什么是责任心，从此她漂亮地迈出了职业生涯的第一步，并踏上了成功之路。自然，她所清洗的厕所，一向光洁如新，她也不止一次地喝过马桶里的水。几十年一瞬而过，最后她成了日本政府的邮政大臣。她的名字叫野田圣子。22/54近年来，因养犬引发的犬伤人、犬扰民等问题已成为我国城市的一大公害，由此带来的一些问题值得人们思考。记者调查发现，北京制定了养犬管理条例，对养犬实行办证管理，但无证养犬或一户养多犬的问题仍然比较突出。有的养犬人为逃避交纳养犬管理费，不到公安部门为犬申报“户口”；有的家庭犬只无序繁殖，也不去动物防疫部门对犬进行免疫。至今，北京到底还有多少犬没有登记注册，又有多少犬没有进行免疫，没有一个部门能够确切掌握，为狂犬病的发生埋下了隐患，严重威胁人们的健康和生命安全。第二节

行政责任关系23/54养犬管理涉及公安、工商、城管、农业、卫生等多个综合执法部门。但是，由于职责不清、各自为政，管理部门执法未能形成合力，致使城市犬患问题一直未能彻底消除。按照分工，人群的疫苗接种属于卫生部门管理，动物的免疫接种由农业部门所属的畜牧兽医站负责，动物的登记注册归城管或公安部门负责，狂犬疫苗的生产经营则归药品监督部门管理，而工商部门负责管理宠物销售、规范市场等环节。这种各自为政的管理体制，客观上形成了“大家都在管、大家都管不好”的现状。第二节

行政责任关系24/54相关法律法规不够完善和执法处罚不力也是导致犬患蔓延的一个重要原因。北京规定城区内不准饲养大型犬，但没有相应的处罚标准。对无证犬只上街，北京规定最高可对个人处2000元罚款，但事实上基本形同虚设。此外，我国现有法律对家庭宠物繁殖和流浪动物的处理都无明确规定，致使家庭宠物“超生”和流浪动物无序繁衍的现象十分严重，给城市公共卫生安全带来严重隐患。第二节

行政责任关系25/54城市犬患问题已引起了北京市政府的高度重视。针对五个“大盖帽”管不好一只犬的问题，北京市建立了严格的养犬管理考核机制，将养犬登记率、免疫率、养犬人培训率等指标纳入对各级政府部门的考核内容，对辖区内出现犬伤人造成严重后果、重点管理区饲养大型犬造成恶劣影响，以及在养犬管理工作中出现其他失控、失查问题，将倒查相关部门及区县的责任。同时，北京市建立了相关部门养犬管理工作协调机制，定期召开养犬管理工作协调会，通报信息，研究对策，集中解决养犬管理工作中的突出问题。资料来源：《人民网》，2006-10-30的相关报道。第二节

行政责任关系26/54一、行政责任的基本内容行政责任包括行政职责与行政义务两个方面的内容，但是职责与义务相比，义务更为根本，职责是确保义务得以实现的手段。（对行政组织而言，行政责任意味着组织的行政职责：首先，要遵循一国的政治结构和宪政体制，遵循宪法和行政组织法及其他相关法律的规定，积极履行职责；其次，在行政组织与社会的关系上，要积极回应社会需要，为公众服务；最后，在行政组织体系内部，要下级服从上级。）对行政人员而言，行政责任是他在行政管理这一特殊职业活动中的责任，属于职业责任，它表现为对行政人员从事行政管理工作的职业要求和应尽的义务。27/54远涉重洋的一封来函武汉市鄱阳街的景明大楼建于1917年，是一座6层楼房。在1997年也就是这座楼度过了漫漫80个春秋的一天，突然收到当年的设计事务所从远隔重洋的英国寄来的一份函件。函件告知：景明大楼为本事务所1917年设计，设计年限为80年，现已到期，如再使用为超期服役，敬请业主注意。（80年，不要说设计者，就是施工人员恐怕也不在世了吧。竟然还有人为它操心，还在守着一份责任、一份承诺。）28/54二、行政责任与行政职位行政人员在行政管理活动中的行政责任，是与他的行政职位联系在一起的。行政责任与行政职位的关系非常密切，主要表现在：1、一定的行政职位也就包含相应的行政责任，在一定岗位上和承担一定职务的行政人员必然要求承担相应的行政责任，这就叫做有职有责、职责对应。2、协调不同行政职位，需要引入行政责任来进行监控和制裁。（引入行政责任的观念和机制，尤其是引入行政道德责任的观念和机制之后，将会改变“官僚制”中行政人员有消极履责状况，使公共性和服务观念在他们身上得到复苏。从而使行政人员在行政管理的组织体系中保持自己的道德自主性，以内化的道德责任，做出对公众负责任的行为选择）29/54负责任的人永远不嫌多

某公司要裁员，下岗名单公布了，有内勤部的小灿和小燕，规定1个月后离岗。那天，大伙看她俩都小心翼翼地，更不敢多说一句话。因为她俩的眼圈都红红的，这事摊到谁头上都难以接受。第二天上班，小灿心里憋气，情绪仍然很激动，什么也干不下去，一会找同事哭诉，一会找主任伸冤，什么定盒饭、传送文件、收发信件这些她应该干的活，全扔在一边，别人只好替她干。而小燕呢，她也哭了一个晚上，可是难过归难过，离走还有1个月呢，工作总不能不做，于是她默默地打开电脑，拉开键盘，继续打文稿、通知。同事们知道她要下岗，不好意思再找她打字了。她特地和大家打招呼，主动揽活。她说：“是福不是祸，是祸躲不过，反正也就这样了，不如好好干完这个月，以后想给你们干都没机会了。”于是，同事们又像从前一样，“小燕，把这个打出来，快点儿！”“小燕，快把这个传出去！”，小燕总是连声答应，手指飞快地点击着，辛勤地复印着，随叫随到，坚守着她的岗位，坚守着她的职责。1个月后，小灿如期下岗，而小燕却被从裁员的名单中删除，留了下来。主任当众宣布了老总的话：“小燕的岗位谁也无法代替，像小燕这样的员工公司永远也不会嫌多！”（小灿走了，小燕怎么留下了？是强烈的工作责任意识给了小燕机会。）30/54二、行政责任与行政职位3、行政责任是行政组织和社会公众监控行政人员行使其职位权力的必要手段。（行政责任观念和机制的引入，可以对行政人员滥用职权起到警戒作用，并且使行政组织和社会公众可以追究其行政责任，使其承担由于不当行使行政职权而受到的制裁和惩罚）4、行政人员协调个人的职位角色冲突，需要行政责任。（这种角色冲突包括两大类：一是公民角色与行政人员角色的冲突，行政责任的存在可以避免行政人员利用职位之便进行徇私行为；二是行政人员在组织的职位链条中，要妥善处理好对上和对下的冲突。行政责任在这种情况下会使行政人员意识到：“我们绝不能放弃良知，我们有责任对上级、同事和我们身在其中的集体说同意或者反对”）31/54

小案例齐庄公与大臣崔杼（zhù）的太太私通，肆无忌惮，居然就在崔家明铺明盖，又居然顺手把崔杼的帽子拿去送人。这要是放在后世，那崔杼只会躲出去窃笑，梦想着曲径通幽青云直上；但那是在春秋，人的脾气大呀，崔先生一咬牙，设下埋伏，待齐庄公进了大门，崔家人将大门一闭，杀将过来。庄公忙喊：我是王！人家答得也妙：只听说有淫贼，没听说有什么王！齐庄公就这么死了。他的大臣晏婴站在崔家大门外，听着里边的热闹，始终没动，人家问：你不是忠臣吗，你怎么不冲进去啊？晏婴曰：“君为社稷死则死之，为社稷亡则亡之，若为己死己亡，非其私昵，谁敢任之！”意即：国王如果为公义而死而逃亡，大臣责无旁贷，必定追随，但为了这等偷鸡摸狗的破事，他死就死去，除了他的下贱奴才，谁也没义务跟着。李敬泽：《活在春秋之抱柱而歌》，载《南方周末》，2006-04-20，D31。32/54三、行政责任与行政权力从总体上讲，一方面，行政责任的设置，就是为了规范行政权力的运行，使其有序化。另一方面，行政责任的实现与发挥作用，离不开行政权力的因素。在客观的行政责任中，有职责和应尽的义务之分。对行政职责而言，关于行政责任的划分实际上就是基于行政职位对行政权力所进行的细化和分层配置。对于应尽的义务这一部分行政责任来说，行政权力又是确保行政责任最终得以实现的保障之一。行政权力总是需要行政人员来行使，所以，关于行政责任与行政权力的关系的问题，主要体现在行政人员个体上。在行政责任与行政权力的关系中，不仅行政权力引起行政责任，反过来，行政责任对行政权力也具有制约作用。因为，行政权力的冲突引发了行政人员主观责任，这时，行政人员就会依据其行政管理的职业道德，依据其正直无私的原则和责任感，来做出符合其行政责任的行为。在内容上，行政责任与行政权力是统一的。即“权责一致”。33/5435个紧急电话一位名叫吉埃丝的美国记者，有一天来到日本东京，她在奥达克余百货公司买了1台唱机，准备送给住在东京的婆婆家作为见面礼。售货员彬彬有礼、笑容可掬地特地挑了l台尚未启封的机子给她。然而回到住处，她拆开包装试用时，才发现机子没装内件，根本无法使用。吉埃丝火冒三丈，准备第二天一早即去百货公司交涉，并迅速写了一篇新闻稿“笑脸背后的真面目”。第二天一早，一辆汽车赶到她的住处，从车上下来的是奥达克余百货公司的总经理和拎着大皮箱的职员。他俩一走进客厅就俯首鞠躬、连连道歉，吉埃丝搞不清楚百货公司是如何找到她的。那位职员打开记事簿，讲述了大致的经过。34/54原来，昨日下午清点商品时，发现将一个空心的货样卖给了一位顾客，此事非同小可，总经理马上召集有关人员商议。当时只有两条线索可循，即顾客的名字和她留下的一张美国快递公司的名片。据此百货公司展开了一场无异于大海捞针的行动。打了32次紧急电话，向东京的各大宾馆查询，没有结果。于是，打电话到美国快递公司的总部，深夜接到回电，得知顾客在美国父母的电话号码，接着，打电话到美国，得到顾客在东京的婆家的电话号码，终于找到了顾客的落脚地。这期间共打了35个紧急电话。职员说完，总经理将1台完好的唱机外加唱片1张、蛋糕1盒奉上，并再次表示歉意后离去。吉埃丝的感动之情可想而知，她立即重写了新闻稿，题目就是“35个紧急电话”。（如果没有责任意识，就不会有这样大海捞针的行动，就不会有及时改正错误的机会。今天的市场竞争，从某种意义上讲，就是责任感的竞争！）35/54据人民网2007年12月19日报道，鉴于在洪洞县“12•5”特大煤矿事故中，临汾市政府在安全监管方面负有责任，山西省委常委会议研究决定，免去李天太临汾市市委副书记、常委、委员职务，提名免去其临汾市市长职务。因矿难被免职的官员，临汾市市长李天太并不是“第一人”。此前，同样是在临汾，因余家岭煤矿瓦斯爆炸事故，尧都区区长等7名官员被临汾市委常委会决定“免职”或“建议免职”；左云县县长张明生也因矿难被免职。只不过，此次李天太的“级别”较高而已。第三节

行政责任制度36/54近年来，矿难之声不绝于耳。国家安监总局公布的数据显示，2007年1月1日到12月16日，全国发生8起特别重大事故，死亡369人，其中煤矿发生4起，死亡201人。全国发生重大事故81起，死亡和失踪1193人，其中煤矿26起，死亡和失踪394人。面对这些沉重的数字，以及矿难不断的悲惨现实，国家安监总局局长李毅中痛心疾首，痛骂与斥责地方官员。但是，痛骂与斥责的效果似乎不太明显，原因就在于，痛骂与斥责过后，地方官员仍“岿然不动”，没有受到任何惩处，地方官员自然难以引以为戒，依然我行我素，导致矿难依旧不断发生。第三节

行政责任制度37/54矿难的发生，一方面与黑心矿主的利欲熏心有关，另一方面，也与官员对煤矿的监督不力有关，一些官员甚至为矿主提供“官方”保护。而对官员的监督不力、处罚不够，是导致官员失职、渎职的根本原因。由于没有足够的惩处措施，一些官员对矿难无动于衷。发生矿难后，向群众检讨大概是最严厉的追责了，因此，不能起到杀一儆百的作用，导致了官员的责任心不够，监管懈怠，甚至成为矿主的保护伞。第三节

行政责任制度38/54此次临汾市市长李天太被免职，因矿难免职的官员“级别”又上升了一级，这是一个信号，说明只要负有领导责任，不管他的职务有多大，级别有多高，他都要为自己的失职或渎职负责。除了免职以外，对造成重大影响的，构成犯罪的，还应该追究其刑事责任。只有这样，才能让官员感到切肤之痛，也才能对其他官员起到警示作用。如此，提高了官员的责任心，把预防矿难当作自己的政绩来抓，何愁我们的矿难不减少？何须国家安监总局局长李毅中四处奔走呼号，怒骂斥责？资料来源：《北京青年报》，2007-12-21的相关报道。第三节

行政责任制度39/54第三节行政责任制度案例：美国首任总统华盛顿曾对一位前来求取官职的好友说：“您是我非常要好的朋友，但是，这恐怕无助于您。我不是华盛顿，我是美国总统。就华盛顿个人而言，我可以为您做任何事；但是就总统职位而言，我无能为力”。华盛顿体现着一种强烈的行政责任意识，而这种责任意识是以责任制度为保障的。一、行政责任意识1．行政责任意识的价值行政责任的履行取决于行政人员的态度、价值观和信仰，取决于行政人员对客观的行政责任的认同和接受程度。在培养行政人员的责任意识的过程中，需要重视行政人员职业价值观的功能。行政人员职业价值观的基本内容就是对公共行政公共性的信仰。40/54一个小案例：还有什么比救人更忙据《羊城晚报》2005年3月25日报道3月7日夜，29岁的张衡生在湖南湘潭被车撞伤，导致双腿骨折。当地村民先后打电话给湘潭县110指挥中心、湘潭县交警大队、茶恩寺镇民政所寻求帮助，均无人理睬。5天后，张衡生被一场大雪冻死在路边。事后，镇民政所所长解释说：“按照工作规定是要去过问，但是我实在太忙了，抽不出时间。”看来，这位所长还知道自己的职责，还知道“是要去过问”！那么，到底是什么事情这么紧急，以致于比自己的工作职责还重要，比救人这样的火烧眉毛的事情更急迫呢？这个案例所反映的是有关行政人员行政职责意识的缺失。在他们眼中，只要自己忙，就可以不顾老百姓的死活；只要自己“抽不出时间”，管它职责不职责，一切都可以不管。要不然，就不会出现110指挥中心、县交警大队相互推诿，民政所不为民的事情了。41/542．行政责任意识的具体内容行政责任意识是行政人员在行政管理这一特殊职业活动中所应拥有的职业意识，行政伦理学要求通过增强行政人员的行政责任意识去提高行政管理活动的道德水平。行政责任意识的具体内容包括：（1）仁爱意识。（对于行政人员来说，仁爱既是对社会公众和社会事务的敦厚宽容，又是行政人员的自爱。培养仁爱意识，要求行政人员热爱生活、热爱生命，加强美学修养，从体尝生活、珍惜生命做起。）（2）公正意识。（公正要求行政人员必须办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。）（3）求实意识。（求实要求行政人员尊重事实，做到一切从实际出发，大胆地坚持真理，无畏地修正错误；要求行政人员以科学的态度对待生活和工作，说老实话，办老实事，做老实人。）（4）宽容意识。（宽容首先是处理人际关系的一种和平友善的态度，反映了主体对客体人格的充分尊重的心态，而这种心态又必须体现在他的行为之中。）（5）节制意识。（节制首先要求行政人员遵纪守法，限制和约束不合理的欲望。）42/541920年的一天，美国一位12岁的小男孩正与他的伙伴们玩足球，一不小心，小男孩将足球踢到了邻近一户人家的窗户上，一块窗玻璃被击碎了。一位老人立即从屋里跑出来，勃然大怒，大声责问是谁干的。伙伴们纷纷逃跑了，小男孩却走到老人跟前，低着头向老人认错，并请求老人宽恕。然而，老人却十分固执，小男孩委屈地哭了。最后，老人同意小男孩回家拿钱赔偿。回到家，闯了祸的小男孩怯生生地将事情的经过告诉了父亲。父亲并没有因为其年龄还小而开恩，却是板着脸沉思着一言不发。坐在一旁的母亲总是为儿子说情，开导着父亲。过了不知多久，父亲才冷冰冰的说道：“家里虽然有钱，但是他闯的祸，就应该由他自己对过失行为负责。”43/54停了一下，父亲还是掏出了钱，严肃地对小男孩说：“这15美元我暂时借给你赔人家，不过，你必须想法还给我。”小男孩从父亲手中接过钱，飞快跑过去赔给了老人。从此，小男孩一边刻苦读书，一边用空闲时间打工挣钱还父亲。由于他人小，不能干重活，他就到餐馆帮别人洗盘子刷碗，有时还捡捡破烂。经过几个月的努力，他终于挣到了15美元，并自豪地交给了他的父亲。父亲欣然拍着他的肩膀说：“一个能为自己的过失行为负责的人，将来一定是会有出息的。”许多年以后，这位男孩成为美利坚合众国的总统，他就是里根。后来，里根在回忆往事时，深有感触地说：那一次闯祸之后，使我懂得了做人的责任。”44/54二、行政责任制度1．行政责任制度的基本类型（1）无限责任制。（责任者对自己的行为承担全部责任，由其本身完全承担其行为所带来的收益或可能遭到的损失。由于行政行为的后果带有溢出效应，所以行政行为的后果不应该完全由行政人员承担。所以即使是一些采取无限责任制的国家，也往往限于一些具体的事例和具体的行政管理领域，特别是限于一些影响不大的事情。）（2）无责任制。（这是指无论行政人员怎么做，引起的损失无论有多大，个人均不负行政责任。这种责任制的优点在于可以使行政人员发挥更大的主观能动性，但在现代社会无责任制的应用是很有限的。）（3）有限责任制。（是指责任者只对自己的行为承担部分的责任。有限责任制在各国的行政赔偿法所规定的对行政人员的行政追偿制度中，表现得相当明显。）45/542．我国行政责任制度的内容（1）宪政责任制。（是指依据我国宪法规定的、各级政府必须向本级人民代表大会及其常务委员会负责的制度。）（2）政党责任制。（是指各级政府向执政党即中国共产党负责的制度。）（3）有限目标管理责任制。（通过目标的层层分解和落实，能够量化责任，有助于提高政府工作人员的责任心）（4）公仆责任制。（这是指政府及其行政人员必须对社会公众服务的责任。这一制度在当前最明显的表现就是行政首长负责制的实行。）46/54三、行政责任意识向行政责任制度的转化1．制度伦理化建设的关键性行政人员的行政责任意识和行政责任制度的建设，是相互作用、相互制约的两个方面。一方面，行政人员需要将客观的、外在的行政责任内化为内在于他的行政责任意识；另一方面，整个行政体系中的行政人员普遍的行政责任意识不会自动产生，还需要外在的、客观的行政责任制度来提供保障。（行政责任制度的建设，就是要通过制度伦理化，以制度的形式确立一系列明确的行政责任规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使他有着正确的道德评价定位和价值取向。）47/542．行政责任制度建设的基本原则（1）服务原则。（在社会治理中“以人为本”的价值取向必然会以服务的形式出现，会以服务型的社会制度、程序和行为出现。在我国，为人民服务是一切行政管理活动的出发点和归宿。）（2）公正原则。（这一原则要求统筹协调社会中的诸多利益主体，妥善处理社会中的各种矛盾，确保社会公众平等享受制度的惠泽，实现社会良性运行和协调发展。）（3）效率原则。（在行政责任制度的设计中，只有突出了效率原则，才能使这项制度注意实际效果，并能够对政府行为和行政人员的行为做出合理的评价）48/54小结行政责任的含义、特点与作用；行政责任体系的形成

行政责任的基本内容、行政责任与行政职位、行政权力的关系行政责任意识、行政责任制度、行政责任意识向行政责任制度的转化

49/54行政纪律《行政伦理学》第9章1、行政纪律的含义、内容、特征和意义2、通过与法律规范、组织规范和制度规范的比较，确立行政纪律的地位3、探讨行政纪律的生成和运行机制本章重点

不以规矩，不能成方圆。——孟轲51/37毛泽东十分注重军队的纪律。除了在上井冈山时提出“三大纪律”，1928年夏，毛泽东又补充了“六项注意”：一、上门板；二、捆铺草；三、说话和气；四、买卖公平；五、借东西要还；六、损坏东西要赔。其中的第一条和第二条，和三大注意中“不拿工人农民一点东西”一样，是根据当时的具体情况而定的：上井冈山时正是秋季，红薯成熟时节，故规定“不拿工人农民一点东西”。至于“上门板”、“捆铺草”，是因为当时部队住宿时，常借用老百姓的门板作铺板，借用稻草作铺草。各家的门高矮大小不一，部队撤走时不物归原主，一大堆门板就对不上榫，故规定了“上门板”、“捆铺草”。第一节

行政纪律概述52/37毛泽东深知，老百姓痛恨那些烧、杀、掠、抢的旧军队，骂他们是“丘八”（“兵”字拆成“丘八”），流传着“好铁不打钉，好男不当兵”这样的顺口溜。毛泽东要使红军取信于民，所以下决心整肃军纪。“三大纪律六项注意”的内容，后来不断修改、补充。1929年以后，“不拿工人农民一点东西”改成了“不拿群众一针一线”。后来，“六项注意”又增加了两项注意，即“洗澡避女人”和“不搜俘虏腰包”。这样，变成了“八项注意”。“三大纪律八项注意”后来又经过多次修改，至1947年10月10日中国人民解放军总部重新颁布时，改为以下内容——三大纪律：一、一切行动听指挥；二、不拿群众一针一钱；三、一切缴获要归公。八项注意：一、说话和气；二、买卖公平；三、借东西要还；四、损坏东西要赔；五、不打人骂人；六、不损坏庄稼；七、不调戏妇女；八、不虐待俘虏。毛泽东制定的“三大纪律八项注意”，是这样一步步发展、充实的，从“不拿工人农民一点东西”到“不拿群众一针一钱”，从“上门板”到“借东西要还”，逐渐完善。其实，毛泽东思想也是这样一步步发展、充实的。资料来源：《中华网》，2005-07-29的相关报道。53/37第一节行政纪律概述一、行政纪律的含义行政纪律是行政组织为了维护公共利益和组织整体利益而制定的一种要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行政准则和行为规范。对于行政纪律的概念，可以从以下三个方面来理解：从行政纪律的目的来看，它是政府为维护公共利益的需要而制定并专门用于约束和限制行政人员的行政行为的规范。从行政纪律的内容上看，它与行政管理的各个方面的要求是一致的。从行政纪律的性质上来看，它是一种带有强制性的行为规范。我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。——马克思54/37小案例：检察官开妓院一个“色情帝国”的覆灭贾云勇/文南方都市报05-10-14河南省陕县检察院民行科科长姚灼开4个妓院，分别位于陕县、灵宝、渑池和三门峡市市区。据称在灵宝，甚至地方文件规定，妓院（紫金宫国际大酒店）不允许公安随意进入检查，要查“黄”，只有等在酒店外面。2005年8月29日，河南省三门峡市灵宝市人民法院公开审理此案。55/37二、行政纪律的内容我国政府中的行政纪律包括六个方面：1、政治纪律。政治纪律是对行政人员行政管理活动中的政治性质以及涉及到政治方面的行为的规定。2、工作纪律。工作纪律是对行政人员在自己的职责范围内开展日常工作的基本要求。3、保密安全纪律。保密安全纪律是对行政管理活动中的一些特殊岗位上的行政人员提出的纪律要求。4、廉政纪律。廉政纪律是廉政建设制度化的具体措施，体现了国家和政府廉政建设的要求。5、财经纪律。财经纪律主要是指一些与政府经济活动和经济秩序相关的纪律，是关于行政人员财务活动、经济活动的行为准则和规范。6、道德纪律。为了强化道德规范的功能，现代政府对行政人员能否遵从道德规范也作出了纪律规定，这是普通公民社会公德要求与国家机关公职人员职业道德要求的综合的，纪律化的体现。

56/37三、行政纪律的特征和意义（一）行政纪律的特征行政纪律作为行政人员的行为规范，与其他规范相比，有以下几个方面的特征：1、具体性和灵活性的特征。2、强制性的特征。3、公共性的特征。4、社会性的特征。（社会影响）我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢?一靠理想，二靠纪律。——邓小平57/37（二）行政纪律的意义资料：一首红军长征路上留下的歌谣：你们不在家，锅里稀饭我吃啦/开你铜钱二十文/放在铁锅内/到屋请收下1934年12月中旬，中央红军长征到达贵州黎平县，进行短期休整。由于当地群众对化军不了解，纷纷逃避，因而使红军的给养发生了严重的困难。在一个寨子，居民杨昌华因受国民党反动宣传的蒙蔽，听说红军来，不等吃饭就跑了。红军想向老乡买吃的，但找不到人。他们看到杨昌华家铁锅里有煮好的稀饭，实在饿得慌，就吃了。临走时，留下了钱和写在上面歌谣的小纸条。杨昌华回来看后很感动，对红军的畏惧心理也顿时消失了。红军遵纪爱民的模范行动广为流传，广大群众把红军看成是“自己人”，称赞红军是天底下最好的军队。共产党之所以能够打败国内外反动势力，建立新中国，因为这个政党是代表人民的党，能够取信于民靠得就是过硬的纪律。58/37行政纪律的意义具体体现为：1、行政纪律有利于形成一支优化、廉洁、稳定、高效的国家公务人员队伍。2、行政纪律有利于实现行政人员管理的规范化。3、行政纪律是精神文明建设的重要组成部分，有利于促进和推动社会主义精神文明建设的不断深化。59/371952年10月11日在朝鲜反击敌占金化以西三九一高地的战斗中，他和全排战友奉命于夜间潜伏在距敌60米的山脚，待次日傍晚配合大部队发动进攻，以便突然袭击敌人。12日中午，邱少云被敌燃烧弹所引起的烈火烧身。为了不暴露部队埋伏的地点，他忍受着剧痛，坚持不动，直到壮烈牺牲，保证了整个战斗的胜利和战友们的安全。邱少云牺牲后，部队党委追认他为中国共产党党员。中国人民志愿军领导机关为他追记特等功，授予“中国人民志愿军一级英雄”称号，并荣获朝鲜民主主义共和国英雄称号及金星奖章、一级国旗勋章。邱少云（1931－1952），四川铜梁人。1949年参加中国人民解放军。1952年参加中国人民志愿军。60/372001年7月7日海南省农科院发生一起特大爆炸事故，死亡5人，直接经济损失345.47万元，大量重要课题资料、实验数据也化为乌有。经查明，事故系由化学药品氯酸钾错误操作造成，而案件的审理工作却一波三折。法院在案件的第一次审查过程中认为，事故的重要责任人——果树研究所副所长林盛作为一名科研工作负责人，开展课题研究首先是合法取得的。其次，事故当日，林盛安排助手分装化学药品，并嘱咐了有关操作事项，然而，当林盛因事离开后，助手找来的几名临时工却在操作时由于疏忽大意引起爆炸。第二节

行政纪律的地位61/37现场几名操作人员全部死亡，没有证据证明林盛逼迫造作人员危险作业，且在当时氯酸钾还未被国家正式列为危险物品，因此，不存在刑法对“重大责任事故罪”及“危险物品肇事罪”两项罪名的要件构成。鉴于以上情况，检察院最后决定对林盛免于起诉。随后林盛又回到农科院上班，农科院依据有关规定对林盛给予了留党查看两年，撤销行政职务的纪律处分。2003年，检察院在对案件复审过程中认为此案后果特别严重，决定重新立案，并最终以重大责任事故罪判处林盛有期徒刑三年。考虑到林盛是一名科研工作者，为了使他能够对海南的农业科研做出贡献，决定缓期四年执行。资料来源：《今日说法》，2004-02-17的相关报道。62/37一、纪律规范与法律规范1．法律规范的概念法律规范，是指由国家制定或认可，反映统治阶级意志，并有国家强制力保证实施的一种行为规则。首先，法律规范是一种特殊的社会规范。其次，法律规范是法的基本构成因素。第三，法律规范是一般的、抽象的行为规则。令则行，禁而止，宪之所及，俗之所被，如百体之从心，政之所期也。——《管子》

63/372．纪律规范与法律规范的区别（1）产生方式与调整对象不同。法律（具有立法权的国家机关根据法定的程序制定或认可的）；行政纪律（由国家行政机关在行政管理活动中制定）。法律规范的调整范围是全体公民，而行政纪律规范调整的范围仅局限于行政人员的公务行为及与公务活动有关的其他行为。（2）内容和层次不同。法律规范按照调整方式的不同通常可以分为义务性规范、授权性规范和禁止性规范三个类型。而纪律规范只包括义务性规范和禁止性规范，即规定行政人员必须做什么和禁止做什么，更多的是从否定性的角度来为公务员的行为提供行为的标准和模式。从层次上来讲，行政纪律规范是在法律的授权下，结合行政管理的实际情况制定的。（3）责任后果不同。行政人员在执行公务活动中违反刑法有关规定的，应承担的责任包括行政纪律责任（行政责任）和法律责任两种。行政人员在执行公务活动中如果仅仅违反行政纪律规范的有关规定而没有突破法律规范的底线的话，则只承担行政纪律责任而不追究其法律责任。

64/37案例思考：“天价医药费”处理结果令人惊讶哈医大二院500万元天价医药费事件有了处理结果：该医院被吊销“三甲”医院资格1年；ICU主任被撤职，并被吊销行医资格；护士长被撤职；血库主任被撤职；院党委书记被撤销党委书记职务；两名主管副院长被调到哈医大任职，均被记大过。对相关责任人只作党纪政纪处分明显不妥。因为该事件涉嫌违法，所以相关责任人不仅要受到党纪政纪处分，更要接受法律的制裁。魏青/文，摘自《齐鲁晚报》2006-04-18。65/37二、纪律规范与组织规范1．组织规范的概念组织规范是国家机构、政党或社会团体组成并开展职能活动的依据和原则。2．行政纪律规范与组织规范的区别（1）基本概念不同。行政纪律规范是国家行政机关为了维护其整体利益而制定的，规定了各级行政部门及其行政人员在行政管理活动的各方面、各环节中必须遵守的行为准则；而组织规范则是机构、政党、社会团体依照其组织性质、职能、目标和任务等基本原则，对组织自身的发起成立和日常活动的行为准则等内容所作出的具体规定。行政纪律规范所依照的标准是国家法律法规，而组织规范的依据则是组织纪律性原则。（2）适用对象不同。行政纪律规范的适用对象是国家各级行政机关及其行政人员，更具体的说，主要是行政人员执行公务活动的行为；而组织规范的适用对象是组织自身及其成员。（3）处理后果及实施部门不同。在我国，行政人员违反行政纪律规范所承担的行政处理包括行政警告、记过、记大过、降级、撤销行政职务、开除公职等，其性质属于行政处理；而组织成员违反组织规范则依据组织纪律进行处理并承担责任。66/37“按次序理发”有一次列宁去克里姆林宫理发室理发。当时，这个理发室只有两个理发师，忙不过来，很多人都坐着排队，等候理发。列宁进去后，大家连忙让座，并且请列宁先理，可是列宁却微笑着对大家说：“谢谢同志们的好意。不过这样做是要不得的，每个人都应该遵守公共秩序，按照先后次序理发。”他说完后，就随手搬了一把椅子，坐在最后一个位置上。67/37三、纪律规范与制度规范1．制度规范的概念和作用制度规范是指明确规定社会宏观整体及其社会成员必须共同遵守或维护的规则、程序或体制。制度规范在人们的整个社会生活中占有举足轻重的地位，概括起来主要包括以下几个方面的作用：（1）引导和保证社会的总体发展方向。（2）实现各种社会资源的整合。（3）提供社会宏观整体或组织内部及其成员基本的行为规范。2．制度规范的特征（1）稳定性。（2）强制性。（3）合法性。（4）历史性。68/37无论谁都要遵守制度一次，周恩来去北戴河，需要看世界地图和一些书籍。工作人员给北戴河文化馆打电话，说有位领导要看世界地图和其他一些书籍。接电话的小黄回答：“我们有规定，图书不外借，要看请自己来。”周恩来便冒雨到图书馆借书。小黄一见是周总理，心里很懊悔，总理和蔼的说：“无论谁都要遵守制度。”69/373．纪律规范与制度规范的区别（1）内容侧重有所不同。制度规范侧重原则性、全局性的问题，其内容涵盖社会生活的宏观层面；而行政纪律规范则侧重于规范行政人员及其公务行为。（2）合法性渊源不同。制度规范的合法性渊源来自统治阶级的根本利益，是根本利益的制度化形式；行政纪律规范的合法性渊源则通常是国家的各种法律、法规。（3）权力层级不同。纪律规范的权力层级低于制度规范。70/37江西省原副省长胡长清因受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明罪，于2000年3月被正法，成为建国以来执行死刑的第一个副省级领导干部。在执行死刑前，胡长清曾经痛哭忏悔，他自问道：我为什么坠入到今天这个地步？！为什么对中央一系列重要指示和中纪委三令五申的各项规定置之不顾？！为什么辜负了党的多年培养教育？！为什么辜负了人民群众的重托？！这一连串的问号需要自己来回答。他剖析了自己堕落的三方面原因：第三节

行政纪律的生成和运行机制71/37“第一，不学习，迷失了政治方向。江总书记早就讲过，放松学习，头脑空虚，不用正确的理论去武装，政治上就必然不成熟，势必误入歧途。我就是这种人。以前，我根本没有认真领会邓小平理论和江总书记等中央领导同志的许多重要指示，看文件一目十行，听传达一听了之，讨论发言夸夸其谈，教育管理别人头头是道。正确的东西没有去占领，错误消极的东西就乘虚而入。72/37“第二，忘了本，丢掉了艰苦奋斗的优良传统。毛泽东同志早在党的七届二中全会上就谆谆告诫全党，革命胜利后，全国进入大规模经济建设时期，仍然需要继续保持和发扬艰苦奋斗的优良传统，继续保持和发扬谦虚谨慎的优良作风。提醒党内一些同志在硝烟弥漫的战场不曾被敌人的枪炮子弹打倒，解放后，可能要被资产阶级的糖衣炮弹所击中。江总书记也多次教育全党在改革开放的新形势下，务必继续保持和发扬艰苦奋斗的优良传统，要特别警惕灯红酒绿对干部的腐蚀和影响。我没有按照这些教导去做，忘了本，丢掉了好传统，忘乎所以，在资产阶级糖衣炮弹面前打了败仗。73/37“第三，放松改造，个人主义、享乐主义的私欲恶性膨胀。追求个人的东西太多，总想地位更高一点，工作单位再好一点，名望更大一点，家庭还要圆满一点。一句话，追逐个人的享受和安逸，因而，个人私欲恶性膨胀。俗话说：天高不算高，个人欲望第一高。这正是对我的思想一针见血地批判。“近