行政组织学 课件 第8章 行政组织变革

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第8章行政组织变革目录8.1行政组织变革概述A8.2内部治理方式变革B8.3外部治理方式变革C8.4未来行政组织展望D8.1行政组织变革概述8.1.1行政组织变革的驱动力量8.1.2行政组织变革的基本范畴8.1.3变革的策略选择与行政组织文化8.1.1行政组织变革的驱动力量当代行政组织的变革起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。催生这场深刻变革的是一些发生在实践和思想领域中彼此关联的重大而紧迫的问题。归纳起来，它们主要包（１）经济全球化的浪潮；（２）新技术革命，尤其是信息通信技术的发展；（３）对公共部门的抨击以及对传统福利国家得失的反省。8.1.1行政组织变革的驱动力量公共部门在以下三个方面受到的抨击形成了促使其变革的主要原因：首先，公共行政部门的规模被认为过于庞大并且浪费了紧缺的社会资源。其次，政府的范围也受到质疑。批评者认为政府本身介入了过多的活动，而其中许多活动可以采用其他可选择的备用方法，例如许多先前由政府从事的活动可以转回到私人部门。最后，以官僚制为代表的政府的行政方法也受到了持续不断的攻击。8.1.2行政组织变革的基本范畴１．变革的概念行政组织变革是更大范围内公共管理变革议程中的一个重要部分，它是有意识地对公共部门的组织和程序进行旨在使其运作得更好的改变。具体来说，组织内部治理方式的变革包括了在结构上对公共部门的组织进行合并或拆分；而外部治理体系变革可能包括重新设计与私人部门以及其他公民社团的沟通网络和决策制度。8.1.2行政组织变革的基本范畴２．变革的类型理查德·Ｌ.达夫特在《组织理论与设计精要》一书中指出，组织一般会经历至少四种类型的变革：（１）技术变革出现在生产过程和装备中，如计算机客户信息系统的建立；（２）行政变革，包括建立新的工作表现评估系统等（３）产品和服务变革，如社会保障机构在提供服务的数量和质量上不断增加；（４）人力资源变革，目的在于改善组织领导和组织中的人际关系或是提高雇员的技术。8.1.2行政组织变革的基本范畴３．变革的参与者变革的参与者也是行政组织变革的一个重要部分。应该承认的是，几乎所有的公职人员都参与到变革过程中了，因为在许多国家几乎所有公共行政部门的组织都受到了过去20年改革的影响。４．变革过程杰里·Ｗ.吉雷和安·梅楚尼奇在2000年开发出来的，他们认为变革过程涉及了五个方面的活动，分别是：识别前提、分析选择、做出承诺、选择合适的行动和参与批判性反思活动.8.1.3变革的策略选择与行政组织文化大多数公共行政组织的文化是由下列共同的组织因素构成的，这些因素包括：（１）行政组织是政治部门的产物，会受到来自立法者、政客、利益集团和媒体等多元主体的影响，所以常常需要自我保护；（２）行政机构是多层等级制的，等级决定了权力、回报和职业机会，因此组织内的工作人员必须恪守职责；（３）行政组织是官僚主义的，这就贬低了人的价值；（４）行政组织经常处于垄断或近乎垄断的地位，不必担心来自顾客或竞争者的压力，而是以内部为中心。8.1.3变革的策略选择与行政组织文化可供借鉴的对文化和组织绩效的一般性研究认为，在战略、环境和组织文化之间的适当配置与文化的四种类别相关联。8.2内部治理方式变革8.2.1结构变革8.2.2决策变革8.2.3财政变革8.2内部治理方式变革尽管“治理”是一个描述性概念，但是“良好的治理”则需要公共组织满足以下一些条件：（１）依法行政，即公共组织遵守法律要求并在法律授权范围内执行公务；在各种活动中组织遵守正当程序，并尊重公众及其他利益相关者的权利和意愿。（２）在使用公共资源时要达到公告过的绩效标准，特别是经济绩效标准，按协议产量供给和取得令人满意的经济、社会与环境目标。（３）按照合法性标准和绩效标准，负责向公众和其他利益相关者做出解释。8.2.1结构变革行政组织变革在结构方面的主要方案是进行组织重建。根据OECD1994年的相关报告，这一点已经成为公共部门管理改革的普遍特征。总体来说，现存诸多的重建方案基本上可以从组织结构的以下三个侧面进行理解和分析：（１）分工（组织究竟应该是单一目标还是多项目标）；（２）合作（应该使用什么方法达到不同功能、层次和领域之间的合作）；（３）分权（哪种功能应该被集中或分权，以及达到何种程度）。每一种变革的方案都可以看作在上述三个维度中不同取向的一种特定组合。8.2.2决策变革行政组织变革的另一个重要方面涉及公共政策的制定与执行，即应该怎样制定公共政策以及职业公务员应该在政策制定和执行过程中发挥怎样适当的作用。行政组织变革的另一个重要方面涉及公共政策的制定与执行，即应该怎样制定公共政策以及职业公务员应该在政策制定和执行过程中发挥怎样适当的作用。市场模式的实践人员期望的另一方面是这些拥有半自主权的组织能够遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。从一个更为理性的角度来看，公民角色的转变也许是市场模式最大的问题。市场模式倾向于将政府计划方案的受益者以及更大范围的公众看作消费者或顾客，而这种界定既可以说是授权给公众，从另一个角度来看也是贬低了公民作为与国家相对的权利和合法地位拥有者的作用。8.2.3财政变革财政分权化有助于提供更适合本地人民偏好的地方性公共物品和服务，有助于在政府之间以及政府与其他部门之间的竞争，并且有助于物品和服务有效提供的实验和创新。但与此同时，财政分权化也会面临一些挑战，例如空间的外部性，即一个社区对另一个社区的影响；规模经济问题，如几个单位联合提供的成本节约；赋税转嫁，即生产过量的地方公共物品；公平问题，如再分配可能会导致成本攀升；等等。财政集权化的途径可以克服分权化的上述不足。8.3外部治理方式变革8.3.1公私关系定位的制度框架8.3.2新公共治理体系的兴起8.3外部治理方式变革自２０世纪９０年代以来，世界各国纷纷采取不同的政府再造策略，试图通过公共物品和服务的有效供给来促进经济的持续增长和公平的收入分配。归纳起来，再造策略大致可以分为以下三个方向：（１）利用市场经济，通过民营化、公司化和合同外包作为可抉择途径，使市场在资源配置方面发挥更大的作用；（２）回归市民社会，通过权力下放、第三部门和民间团体作为可抉择途径来提供公共物品和服务；（３）走向公共治理，通过促进部门间的合作伙伴关系来提供公共物品和服务。8.3.1公私关系定位的制度框架可以将现代经济看作由两种不同的制度机构混合的体系，一种是联系于政府决策的公共机构，即公共部门，另一种与市场决策的私人机构有关，即私人部门。8.3.1公私关系定位的制度框架8.3.2新公共治理体系的兴起根据康晓光在《权力的转移》（１９９９）中的观点，世界范围内的市民社会的崛起被认为是（公共）权力的大规模转移，换言之，权力转移意味着以宪法为基础的治理主体———公共部门、私人部门以及第三部门———共同分享此前由国家垄断的主权及其行使。这种新的权力分享机制给公共组织和管理带来了制度创新的可能，其目标应该是寻求更加广泛的部门间合作伙伴关系，以便满足日益增长的公共需求。8.3.2新公共治理体系的兴起从上面的分类学途径可以推导出，针对公共物品和服务的多元供给存在四种可供选择的部门间合作伙伴关系，它们是：（１）私人部门与第三部门之间的合作伙伴关系，如非营利组织或机构。（２）公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，如政府公司、行政法人或国有企业。（３）第三部门与公共部门之间的合作伙伴关系，如社区管理、乡镇治理或邻里法人。（４）三个部门之间的合作伙伴关系，如大都市治理、社区治理以及社会保障。8.3.2新公共治理体系的兴起根据这一部门间分工协作的混合结构的制度框架，政府再造的策略选择———分权化、民营化以及权力下放———可以理解为是朝着扁平化的政府治理结构的一种发展；而在行政组织外部的公共管理创新，则意味着综合了公共部门、私人部门和第三部门以及三者之间的各种混合的制度和组织安排的一种多元的可抉择的供给体系的产生。8.4未来行政组织展望公共部门治理方式的变革是一项影响深远的行动。重组的过程会改变政治行政制度的架构，并因此改变公共部门内部及其界限之外事物的相互作用模式。追求良好而有效的治理，不仅意味着公共部门内部治理结构与方式的变革，同时也包括了缔造公共、私人以及第三部门之间合作伙伴关系的尝试与努力。变革的过程仍在继续，而如何在全球化和信息社会环境中实现效率、效能、公平、参与以及公共利益等核心价值，则是摆在各国行政改革面前的目标，也是衡量改革成败的坐标。关键术语经济全球化新公共管理政府再造福利国家信息技术革命变革过程组织文化参与式国家弹性化政府解制型政府良好治理私有虚拟组织财政联邦主义混合经济民营化市民社会第三部门化思考题当代世界范围内的行政组织变革是在什么背景下展开的？变革的策略选择与组织文化类型之间是如何匹配的？行政组织内部变革的主要