公共管理学原理 课件 第五章 政府作用；第六章 政府工具

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（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第5章政府作用5.1现代市场经济中的政府角色5.2转型期我国政府的角色定位5.3政府失败及其防范公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.1现代市场经济中的政府角色5.1.1关于市场体制下政府作用的争论公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，人们对国家作用的认识及所采取的政策发生了变化，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们清楚地认识到市场机制本身的局限性，这在客观上促使凯恩斯主义兴起。然而，人们逐步发现，如同市场有缺陷，市场会失灵一样，政府的干预也是有缺陷的，西方新自由主义或新保守主义经济学思潮在这一背景中形成和发展起来的。世界范围内的新公共管理改革始于1979年英国的私有化运动。而在我国，同一时期开始了市场化和社会化的进程。今天的现实是：政府已经日益由划桨者变为掌舵者，政府提供服务的方式亦发生了改变。5.1现代市场经济中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类

我们参照国外学者的做法，以物品提供中的政府作用为线索，将政府角色分为生产者、提供者和安排者。1．物品的分类根据物品的排他性和竞争性特征，可以将物品和服务分为个人物品、自然垄断物品、公用资源、集体物品。物品特性决定了物品该由政府提供、市场提供还是由社会提供，也决定了物品能否由市场生产。物品的特性是政府角色定位的基础。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.1现代市场经济中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。竞争性是指一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。不具有竞争性的物品可以称为共同消费品；与之对应的是个人消费品，它们只能被个人消费。只有排他性没有竞争性的物品被称为自然垄断物品。既无排他性也无竞争性的物品是集体物品。5.1现代市场经济中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类2.物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排（1）物品的不同参与主体。物品的任何参与者都可以归入以下三类：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材消费者——消费者直接获得或接受服务。安排者——指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，选择服务的生产者。生产者——服务的生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务。5.1现代市场经济中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类2.物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排（2）物品提供的不同制度安排。消费、生产、安排是物品参与中的基本行为，此外还有另一种不可忽视的行为——成本支付。成本支付者可以是生产者、安排者和消费者中的任何一方或是其中的联合。从对市场由低到高的依赖性程度来看，这十种制度安排分别是：政府服务政府出售政府间协议合同承包特许经营补助凭单自由市场志愿服务自我服务公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.1现代市场经济中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类3．政府角色的分类生产者和安排者可以分离，安排者和成本支付者也可以分离。政府扮演生产者、提供者、安排者三种基本角色：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）公共物品和服务的生产者——政府亲自生产服务。政府角色（2）公共物品和服务的提供者——政府不直接生产，但是通过政府掌握的资源（包括资金和政策）资助公共物品的生产和消费。（3）公共物品和服务的安排者——政府通过一系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，为公共物品的生产者指派消费者，以及选择服务的生产者。1.公共物品的提供者政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。2.宏观经济的调控者3.外在效应的消除者由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。外部性的存在无法通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。4.收入及财产的再分配者政府从全社会的整体利益出发，对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定协调发展。5.市场秩序的维护者对于向市场经济体制过渡的国家来说，政府必须承担起培育和完善市场体系、加速市场体系发育的一定职能。5.1.3现代市场经济中政府行为的一般模式5.1现代市场经济中的政府角色公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.2转型期我国政府的角色定位5.2.1市场经济条件下的我国政府职能在市场经济条件下尤其是在转轨时期，我国政府在社会经济发展中有八种基本角色：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系1．加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。2．深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体4．依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长八种角色5.2转型期我国政府的角色定位5.2.1市场经济条件下的我国政府职能公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材7．扩大对外开放，加强国际经济合作。5．参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。6．制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。8．转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。八种角色5.2转型期我国政府的角色定位5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷1．政府生产角色的越位生产角色越位表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材生产角色的越位其次，政府事业单位垄断公共服务，由政府官僚机构垄断公共服务提供的局面目前并没有根本的改变。最后，政府管制过多过滥。新中国成立后，我国建立了等级严密的官僚制组织，在经济上强化国家部门。首先，由政府所有的国有企业生产着大量具有排他性、能够由市场提供的个人物品和自然垄断性质物品。5.2转型期我国政府的角色定位5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷1．政府生产角色的越位为了改变这一局面，需要政府调整角色，其途径有三：一是将自身不必要的生产职能交给市场；二是引入私人生产者的竞争，激励政府生产组织提高效率；三是放松管制。这些都是政府角色合理定位的关键内容。政府角色定位的不合理还表现在：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）生产角色缺位——由政府提供的规范类公共物品的不足；（2）扭曲的政府出售形式——政府出售要求政府生产组织和私人生产组织在市场中能够公平竞争，但是我国目前还缺乏这一意义的政府出售。（3）政府间缺少合作——政府间以协议方式协同提供服务的方式在我国并不多见。（4）错位的市场化改革——对于政府的生产角色中的缺位和越位有所认识，但是改革无助于实现提高效率的目的，反而引发了更多的问题。5.2转型期我国政府的角色定位5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷2．政府提供角色的缺位政府提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。目前，这三种制度都没有得到充分的应用。合同承包、补助、凭单形式有助于政府从直接生产中解脱出来，利用市场力量更有效地提供原本由政府提供的服务，也能够使政府有更多的精力了解公众的需求、制定政策、管理市场。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材首先，合同承包应用不足。大规模合同承包的应用还没有实现，合同承包往往局限于政府的投入服务（政府作为消费者的服务），且多限于政府不得不外购的高新技术服务。其次，补助和凭单的制度安排欠缺。凭单应用的范围较小，且凭单多只能用于政府提供的服务，局限了公众的选择权，强化了政府服务的垄断性。5.2转型期我国政府的角色定位5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷3．政府安排角色的错位政府安排角色的错位主要表现为过分强调中央集权的官僚制组织，对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资，在各个领域过分强调政府垄断。政府进行合理安排的原则有三：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）能由市场和社会提供的物品与服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任；（2）注重引入竞争；（3）增加公众的选择权。5.2转型期我国政府的角色定位5.2.3转型期我国政府角色合理定位的思考总的来说，我国政府角色合理定位需要从下列三个方面来努力：政府放弃不必要的生产职能，规范市场秩序和社会秩序，提高政府管理能力。1．政府放弃不必要的生产职能公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材有三种途径可以帮助政府放弃生产职能:（1）对政府服务进行委托授权。（2）政府撤资。（3）政府淡出。政府淡出有民间补缺、政府撤退和放松规制三种形式。（4）在基础设施领域实行民营化。5.2转型期我国政府的角色定位5.2.3转型期我国政府角色合理定位的思考2．规范市场秩序和社会秩序政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，它包括：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材健全、公平的公法和私法体系公平竞争秩序规范的市场秩序公正的仲裁制度。规范市场秩序和社会秩序5.2转型期我国政府的角色定位5.2.3转型期我国政府角色合理定位的思考3．提高政府管理能力公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）提高合同管理能力。（2）促进竞争。（3）建立规制框架，进行合理规制。（4）提高降低或分担风险的能力。（5）提高融资能力。5.3政府失败及其防范5.3.1政府失败问题的提出公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第二次世界大战后西方各国所采取的干预措施，尽管在某种程度上弥补了市场缺陷，纠正了市场失灵，然而，政府本身的行为也有其内在局限性，政府同样会失败。当代西方社会科学尤其是公共选择学派和政策分析学派的政府失败论或非市场缺陷论，正是在这种背景下形成和发展起来的。当代西方新自由主义经济学思潮特别是公共选择学派首先对政府失败问题进行较系统的研究。经济学、政治学和政策分析等学科领域的学者对非市场缺陷或政府失败问题的研究及其理论成就，改变了现代西方社会科学尤其是经济学和政治学在研究政府与市场关系上把分析的重点放在对市场缺陷的研究上，而忽视非市场缺陷的局面，使非市场缺陷或政府失败问题成为西方学者关注的焦点之一。5.3政府失败及其防范5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因1．公共政策失效或失误公共决策失误或政策失效的主要原因来自公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。具体来说：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策。（3）信息的不完全、公共政策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉没成本和先例等对合理决策的制约。（4）政策执行上的障碍。5.3政府失败及其防范5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因2．公共物品供给的低效率导致公共机构提供公共物品低效率尤其是官僚机构低效率的主要因素有：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。（1）公共物品的估价或评价上的困难。（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。（4）监督机制的缺陷。主要因素5.3政府失败及其防范5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因3．内部性与政府扩张公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性(internalities)(内在性)。根据沃尔夫的界定，所谓内部性(内在效应)，就是公共组织或非市场组织自身的目标，是公共组织用以评价全体成员，决定工资、提升和津贴，比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准；或者说，是指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。公共选择学者已提出了一个较为完整的政府扩张论，对政府扩张的内在根源做了颇为深入的分析(可以说政府扩张及低效的基本原因，也就是内部性的具体体现)。5.3政府失败及其防范5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因3．内部性与政府扩张是什么原因导致了现代政府的扩张?公共选择学者缪勒从下列五个方面来加以解释：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张。（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张。（3）利益集团的存在导致扩张。（4）官僚机构的存在导致扩张。（5）财政幻觉导致扩张。5.3政府失败及其防范5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因4．寻租及腐败寻租及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。寻租是政府干预的副产品。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包。寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，它妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。寻租及腐败是经济发展、政治稳定和文化进步的陷阱。一旦落入这个陷阱，就会使社会处于低效、停滞，甚至紊乱的状态。缪勒在《公共选择》(Ⅱ)中将寻租分为三种类型：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府合同中的寻租。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5.3政府失败及其防范5.3.3政府失败的防范及纠正公共选择学者提出的改造现存西方民主政体的具体措施有：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材具体措施（1）进行立宪改革。（2）对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。（3）完善表达民主的方式以及发明新的政治技术。5.3政府失败及其防范5.3.3政府失败的防范及纠正政策分析学者韦默和维宁在《政策分析：理论与实践》一书中提出了利用市场机制来纠正政府失败的三种方法。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材解放市场，是指在不存在固有的市场失灵的场合，充分让市场发挥其作用。主要措施有：一是放松管制。二是合法化。促进市场，是指通过确立现有物品的产权或者创造新的有销路的物品而促使市场运行的一种过程。模拟市场，是指在市场不能有效起作用的场合中，政府模拟市场过程来提供某些公共物品及服务，尤其是通过拍卖，出售提供公共物品的权利。三种方法解放市场促进市场模拟市场5.3政府失败及其防范5.3.4政府失败论的启示公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）既然政府在履行其职能，干预市场运行时并不总是起到弥补市场缺陷或纠正市场。（2）必须随市场经济发展及经济体制变革，及时进行政治—行政体制改革（尤其是转变政府职能）。（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。Thanks!公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

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（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第6章政府工具6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理论脉络6.3当代政府治理的新工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由来和发展从20世纪80年代开始，政府工具受到公共管理学界的重视，出现了不少关于政府工具方面的论著。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因：一是政府管理以及政策执行的复杂性使人们对政府工具或手段进行反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，要求对公共政策问题做更多科学与实证的分析和研究。二是福利国家的失败以及政府工作的低效率导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多追求。四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范围与途径萨拉蒙在《政府工具——新治理指南》一书的导论中提出了一个较系统、全面的政府工具研究框架。政府工具的分析有三个层面的理论：一是工具理论；二是选择理论；三是运行理论。从这三个层面对政府工具的研究，涉及如下几个基本主题：（1）工具的本质特征和主要的选择特征，以及工具应用所产生的结果；（2）工具应用的范围和模式，以及工具应用的趋势；（3）工具的运行机制，即运用工具所需的机制和条件；（4）工具选择的动因，包括工具应用的环境，尤其是影响工具选择的政治因素；（5）工具应用中所产生的管理挑战及其解决办法；（6）工具的评价，即对工具优点和缺点的分析。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范围与途径国外政府工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）权变主义。这种途径又称工具—背景研究途径，它所持的是传统的社会计划观点。（1）工具主义。工具主义途径又称古典途径。（2）过程主义。各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性。（4）建构主义。要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。基本途径6.1政府工具研究概述6.1.3政府工具研究的理论与实践意义公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材从理论上说，可以拓宽公共管理学以及政策科学的视野，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系，更好地把握公共管理研究领域的发展前沿，推动公共管理理论的建构。从实践上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一整套在国内外公共管理实践中被证明是行之有效的政府工具，可以促进政府治理方式的改进，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率，推进国家治理体系和治理能力的现代化。6.2政府工具的理论脉络6.2.1工具的识别和分类政府工具既是一种手段，也是一种“客体”(object)，还是一种活动(activity)；政府工具还具有多样性和动态性的特征，并非一经选定就固定不变，必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。”简单地说，政府工具就是达成政策目标的手段。萨拉蒙认为政府工具有如下三个特征：（1）政府工具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。（2）每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式。它规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何。3）这种结构化的行动是一种集体行动。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.2政府工具的理论脉络6.2.2工具的特性及其适用情境我们可以对几种工具的特性做出如下归纳：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）强制性工具，又叫指导性工具（directivetools）或规制性工具（regulatorytools）。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。（2）志愿工具。这种工具是指在所期望实现的任务上，较少政府介入，而由民间力量或市场自主运作。（3）混合工具（mixedtools）。混合工具是指强制性介于强制性工具和志愿工具之间的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具体的市场化手段），因而混合工具选择的情境最为广泛。1）信息和劝导；2）政府补贴；3）产权拍卖；4）税收和用者付费。6.2政府工具的理论脉络6.2.3工具选择及其绩效公共行政是一个复杂的过程，受到各种各样的因素的制约，即便认识到某些工具在特定问题上是有效的，政府仍然会由于各种各样的原因无法使用。政治因素较之效能或效率对于政府工具的选择有更直接和更大程度的影响。彼得斯则通过对比较政治相关文献的整理，筛选出政府工具选择的五项主要因素，即观念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、个人（individuals）与国际环境（internationalenvironment），可简称为“5I”模型。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）观念彼得斯等人认为，观念与意识形态影响了政府工具的选择。（2）利益（3）个人基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其收益最大而成本负担最小的政府工具。某些个人对于政府工具的选择扮演了较具影响力的角色。（4）制度在特定的制度下可能形成对于政府工具的偏好，这种偏好可能源于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（5）国际环境来自其他国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择。6.2.3工具选择及其绩效“5I”模型：6.2政府工具的理论脉络公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.3当代政府治理的新工具6.3.1市场化工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．民营化。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国营企业。2．用者付费。公众在消费政府提供的公共服务时也要适量缴费，谁消费谁付费。3．合同外包：合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它必须以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。4．特许经营：公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。6.3当代政府治理的新工具6.3.1市场化工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5．凭单制：凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。6．分散决策：分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。7．放松管制：放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。8．产权交易：产权指的是人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。9．内部市场“广义的内部市场是指任何把生产和购买职能相分离的公共部门改革；狭义的内部市场是指对行政部门自身提供的某种服务供自己使用的模式进行改革（也就是市场模拟）。”6.3当代政府治理的新工具6.3.2工商管理技术公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．全面质量管理：全面质量管理（totalqualitymanagement，TQM）则是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。2．目标管理：目标管理（managementbyobjectives，MBO）是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。3．绩效管理：绩效管理（performancemanagement