公共管理学原理 课件 第十一章 战略管理；第十二章 绩效管理

公共管理学原理

（修订版）

陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第11章战略管理11.1私人部门的战略管理11.2公共部门战略管理的兴起11.3公共部门战略管理的范围公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.1私人部门的战略管理11.1.1私人部门战略管理的演进我们将分四个阶段来描述私人部门战略管理途径的发展历程：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材预算与财务控制阶段在20世纪50年代以前，私人部门流行的计划形式是预算与财务控制，它在50年代发展为资本预算和目标管理。长期计划阶段战略规划阶段长期计划理论是战略管理理论的雏形。在这一时期，企业长期规划的主要活动集中于通过合并实行企业经营多样化、跨国经营、一体化发展等战略措施。战略规划强调通过一个有清晰步骤的、受控的、有意识的正式规划过程来产生战略，其侧重点在于战略的制定和行动方案的形成。战略管理阶段由于战略规划忽视战略实施的这一致命缺陷，从20世纪80年代初起，战略规划衰落，逐渐被战略管理所代替。11.1私人部门的战略管理11.1.2私人部门战略管理研究的十大学派1．第一阶段：理性分析阶段（20世纪60年代初至80年代中期）这一阶段主要有设计学派、计划学派以及定位学派。2．第二阶段：非理性阶段（20世纪80年代中期至90年代初）企业家学派、认识学派、学习学派、权力学派、文化学派、环境学派等六大学派，都属于这个阶段。3．第三阶段：整合阶段整合阶段主要产生一个学派，即综合学派或结构学派。总之，随着战略管理的实践的发展，战略管理的理论也在不断演变，逐步由静态转为动态，由战略制定与实施相分离转为相结合，由注重理性分析转变到重视行为和非理性因素，由单一转向综合。但这个学科尚没有统一的范式，还处于不断发展和完善之中。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.1私人部门的战略管理11.1.3对十大学派的综合分析我们引入“战略坐标”这个概念，对十大学派在共同坐标中的定位进行比较分析。（1）环境假设；（2）控制问题；（3）战略家；（4）战略创新；（5）战略选择；（6）战略思考。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.2公共部门战略管理的兴起11.2.1公共部门战略管理兴起的背景导致公共部门引入战略管理的内外部因素主要有：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．复杂的不确定环境的挑战。它表现为以下几个特点：（1）不确定性。（2）相互关联性。（3）限制性。2．政府改革。3．新公共管理主义的推动。4．私人部门战略管理的示范性影响。11.2公共部门战略管理的兴起11.2.2公共部门战略管理的形成战略计划在公共部门的运用，是在20世纪80年代，它落后于私人部门十几年；而战略管理的引入，却是在20世纪80年代后期，只比私人部门晚了几年。1．战略规划阶段（20世纪80年代初至90年代）战略规划的引入对公共部门是具有重要意义的。它可以促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和开展。战略规划在实践中的表现也并不理想。正如休斯指出的，公共部门初期的战略规划过程的唯一产物是制定正式的文件，它使组织陷入繁杂的正式文件之中，反而在突变的环境中迷失方向。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.2公共部门战略管理的兴起11.2.2公共部门战略管理的形成2．战略管理阶段（20世纪80年代末至今）波兹曼和斯特劳斯曼认为战略管理分为四个层次：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）认识到战略管理与战略计划不会自行贯彻。（1）关注长远。（2）目标与组织内的等级制整合在一起。（4）强调一种外向性的观点，不是去适应环境而是要改变环境。战略管理11.2公共部门战略管理的兴起11.2.2公共部门战略管理的形成2．战略管理阶段（20世纪80年代末至今）从战略规划到战略管理的演进，绝不只是术语的改变或时尚的追求，而是一种管理模式和框架的全面变迁。这种变迁表现为以下几个方面：（1）从线性假设到非连续假设。（2）从以方案为焦点到以行动为焦点。（3）从过程取向到结果取向。（4）从集中化到分散化。（5）从正式计划到应急战略。（6）从理性到非理性。（7）从关注外部环境到关注内部因素。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.2公共部门战略管理的兴起11.2.3公共部门战略管理的评价在当前我国，借鉴西方公共部门战略管理具有重要的理论和实践意义。1．公共部门战略管理的成就布赖森从四个方面阐述了战略规划给公共部门与非营利组织带来的好处：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第三，提高组织责任和绩效。第一，对战略性思考与行动的推进。第二，提高决策制定。第四，战略规划还能直接给组织成员带来好处。战略规划11.2公共部门战略管理的兴起11.2.3公共部门战略管理的评价2．对公共部门战略管理及战略规划的批评欧文·E休斯在《公共管理导论》中将之归纳为七种：（1）正式的战略规划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。（2）正式的战略规划过程过于呆板，因此面对要求做出快速反应的迅速变化和动荡不安的外部环境时，显得过于迟钝。（3）正式的过程与创造性和革新相违背。（4）将战略概念应用到与私人部门差异很大的公共部门可能产生严重问题。（5）战略由组织制定，会造成政治控制困难，产生责任问题。（6）公共部门的组织目标含混不清，战略考虑毫无意义。（7）公共部门的时间观念过于短暂（主要指官员的任期问题）。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.3公共部门战略管理的范围11.3.1公共部门战略管理的特征战略管理是具有如下四个基本特征的管理：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）关注长期；（2）将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级；（3）认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的；（4）采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁（这一点是最重要的）。战略管理必须充分认识到政治权威的影响。11.3公共部门战略管理的范围11.3.2公共部门战略管理的过程公共部门战略管理也是一个功能活动过程，主要包含战略规划、战略实施和战略评价三个阶段或环节。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．战略规划。公共部门战略规划包括战略分析和战略选择两个功能活动环节。战略分析：一是分析组织的历史背景，确定组织的最终目的。二是PEST分析。三是SWOT分析。战略选择：第一，信息输入。第二，匹配。第三，决策。2.战略实施。战略实施主要是制定出具体措施来实现战略。一是利益相关者管理。二是组织职能结构管理。三是资源管理。3.战略评价。依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行政行为，目的在于取得有关这些方面的信息，并将其作为决定战略变革、战略改进和制定新战略的依据。11.3公共部门战略管理的范围11.3.3公共部门战略管理的学科轮廓陈振明主编：《公共部门战略管理》一书，结合我国的实际，并借鉴国外公共部门的战略管理以及一般战略管理（公司战略管理）的理论框架及主题内容，并主要从公共部门的战略管理系统及其运行（战略过程）的角度，来组织该书的理论主题及内容。

全书的内容包括公共部门战略管理途径的兴起、公共部门战略管理的概念基础、公共部门战略管理系统、公共部门战略管理过程、公共部门战略规划、公共部门战略实施、公共部门战略评价、公共部门战略变革、公共管理的战略思维、公共部门战略管理的未来。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材11.3公共部门战略管理的范围11.3.4公共部门战略管理的现实价值公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材就公共管理的教学与人才培养方面来说，引入公共部门战略管理课程，对于改善我国公共管理本科生和研究生教育以及公务员培训的课程结构，提高未来（或在职）公共管理者的管理知识和技能具有重要的意义。就实践意义来说，作为一种新的管理实践模式及思维方式，战略管理为公共部门管理者提供了一个应当如何思考和行动的框架，因而日益受到公共部门管理者的重视。总之，公共部门战略管理对于我国公共部门管理尤其是政府管理职能与方式的转变，对于我国公共管理的知识体系和课程体系的更新以及公共管理人才的培养有着重要的现实意义。Thanks!公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

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陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第12章绩效管理12.1公共部门绩效管理概述12.2公共部门绩效评估的要素12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.4公共部门绩效评估的改革与发展公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材12.1公共部门绩效管理概述12.1.1公共部门绩效管理的兴起西方公共部门绩效管理萌芽于20世纪初，起步于20世纪中期，但到20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。美国是世界上最早推行绩效评估的国家。我们可以将美国公共部门绩效管理的发展过程划分为五个主要阶段，依次强调效率、预算、管理、民营化和政府再造。根据经合组织的统计，20世纪90年代以来，除了美国和英国外，公共部门绩效评估在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到了广泛应用。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材12.1公共部门绩效管理概述12.1.1公共部门绩效管理的兴起公共部门绩效管理的兴起与发展和社会的发展密切相关。绩效管理在理论和实践上受到广泛研究与推行，与多种因素有关：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要原因。第三，新的管理理念是公共部门绩效管理兴起的理论基础。第四，竞争的挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。12.1公共部门绩效管理概述12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理1．绩效政府绩效可以分为四个方面：（1）政治绩效。（2）经济绩效。（3）社会绩效。（4）文化绩效。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材绩效“绩效”一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思。把“绩效”用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更广一些，包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。12.1公共部门绩效管理概述12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理2．绩效评估我们可以从三个方面来理解政府绩效评估的内涵：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材绩效评估在微观层面上，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面上，绩效评估便是对政府的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能的测评。在宏观层面上，绩效评估是对整个公共部门尤其是政府绩效的测评。12.1公共部门绩效管理概述12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理3．绩效管理公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材绩效管理沙夫里茨和卢塞尔认为，公共部门绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，公共部门绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。美国国家绩效评估委员会的定义是：公共部门绩效管理是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。12.1公共部门绩效管理概述12.1.3公共部门绩效评估的类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．内部评估和外部评估。内部评估是公共部门内部的评估者完成的评估。外部评估是由公共部门外部的评估者完成的评估。2．个人绩效评估和组织绩效评估。个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及对组织的贡献所做出的评估。组织绩效评估是指对公共部门的产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估。3．管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估。12.1公共部门绩效管理概述12.1.4公共部门绩效评估的意义公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义主要表现为：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．绩效评估有利于政府信誉和形象的提高1．绩效评估是公共管理的必要手段2.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制4.绩效评估是一种有效的管理工具意义12.2公共部门绩效评估的要素公共部门绩效评估的要素包括绩效评估的目标、途径、制度安排和信息系统。12.2.1绩效评估的目标根据评估的侧重点不同，评估具有以下三种目标：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材提高绩效增收节支明确责任12.2公共部门绩效评估的要素12.2.2绩效评估的途径公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材实现绩效评估可以自上而下或自下而上进行，也可以激进式推进或渐进式推进。是采用自上而下的途径还是采用自下而上的途径的问题涉及绩效评估的合法性与评估的有效性之间的折中与平衡。自下而上的评估途径更多强调协调与合作。评估途径的选择与文化和制度因素有关。12.2公共部门绩效评估的要素12.2.3绩效评估的制度安排公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材制度安排涉及评估中各部门的地位和角色的安排。一般说来，财政和预算部门在指导评估的过程中起着重要作用。除了财政部门以外，中央其他部门和地方部门也能对与绩效相关的一些事情负责任。当然也要考虑到，传统的政府部门并不总是支持绩效管理和绩效评估。此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造以绩效为导向的文化氛围也是有效绩效评估和绩效管理的重要因素。12.2公共部门绩效评估的要素12.2.4绩效评估的信息系统公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．绩效评估体系的内容。绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定的衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。2．绩效评估信息的审核与评价制度。对与绩效相关的信息或资料进行审核是产生有效绩效评估的关键步骤。3．绩效评估信息的使用机制。对绩效进行比较和对结果进行评价是绩效评估的关键步骤，使评估更有意义。12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序1．绩效评估的整体规划公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）制定被评估项目的有效目标。（1）确定决策者的需要。（2）明确项目问题的性质和范围。（4）制定全面的考核方法。整体规划12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序2.确定有效评估的标准（1）有效性/准确性。（2）可理解性。（3）时效性。（4）不鼓励与目标相悖的行为的潜在性。（5）唯一性。（6）资料收集的成本。（7）可控制性。（8）广博性。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序3．绩效评估的评价标准和说明性指标绩效评估中最重要的是建立指标体系。有学者将它们概括为4E标准（1）经济（economic）/成本标准。（2）效益（effectiveness）/质量标准。（3）效率（efficiency）/生产力（productivity）标准。（4）公平（equity）标准。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序3．绩效评估的评价标准和说明性指标根据上述评价标准可设立如下一些衡量指标：（1）工作量完成的指标。（2）实际的单位成本与工作标准的比率指标。（3）效率衡量和效果、质量相结合的指标。（4）资源利用指标。（5）生产力指标。（6）成本—收益比指标。（7）综合性的绩效指标。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.2绩效评估的方法和技术公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．伪评估模式及其适用的方法和技术。伪评估是采用描述性方法获取关于绩效运行结果方面的可靠而有效信息的一种评估模式。2．正式评估模式及其适用的方法和技术。采用描述性的方法获取绩效运行结果方面的可靠而有效的信息，但对结果的评价是建立在已被正式宣布的目标或目的的基础之上。3．决策理论评估模式及其适用的方法和技术。决策理论评估同样也是采用描述性方法获取绩效结果的可靠而有效的信息，但对这些结果进行评价的标准不仅仅是被正式宣布的目标，其他利益各方的目标都应考虑在内。12.4公共部门绩效评估的改革与发展12.4.1公共部门绩效评估面临的困难具体而言，有如下五个方面的问题：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．公共部门的产出难