公共管理学原理（修订版）课件 第11章 战略管理；第12章 绩效管理

第11章战略管理

公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

第11章战略管理

11.1私人部门的战略管理11.2公共部门战略管理的兴起11.3公共部门战略管理的范围11.1私人部门的战略管理

11.1.1私人部门战略管理的演进11.1.2私人部门战略管理研究的十大学派11.1.3对十大学派的综合分析

11.1.1私人部门战略管理的演进四个阶段:1．预算与财务控制阶段（20世纪50年代以前）2．长期计划阶段（20世纪50年代初至60年代初）3．战略规划阶段（20世纪60年代初至70年代初）4．战略管理阶段（20世纪70年代初至今）表111列出了战略管理演进的四个阶段及其主要特征。11.1.2私人部门战略管理研究的十大学派1．第一阶段：理性分析阶段（20世纪60年代初至80年代中期）表112理性分析阶段的三大学派2．第二阶段：非理性阶段（20世纪80年代中期至90年代初）表113非理性阶段的六大学派3．第三阶段：整合阶段整合阶段主要产生一个学派，即综合学派或结构学派。它认为，大多数时候，组织都可被描述为某种稳定结构，但这种稳定时期偶然被一些转变过程所隔断——向另一种结构的量的飞跃；战略的关键就是维持稳定，但会周期性地认识到转变的需要；组织战略制定过程是一个典型的由一系列因素构成的集合的形成过程。在此过程中，某一特定类型企业在某一特定时期内采取了某一特定行为，恰好与某一特定类型的环境相吻合。每一种结构的选择都必须与企业所在的时期和条件相适应。11.1.3对十大学派的综合分析争论点：控制问题战略形成是深思熟虑的还是应急的？即预先控制与后来的学习需求要达到什么程度？战略家谁是战略家，或组织的战略思想从哪里来？战略形成是一个个人过程，还是集体过程、技术过程、生理过程？战略创新怎样处理战略的稳定和创新的关系？战略创新采取什么形式？战略创新的来源是什么？战略选择战略家受到环境制约的程度有多大？其主观选择程度又有多大？战略思考思考与行动是什么关系？组织应在多大程度上专注于战略思考？图111作为一个过程的十种学派11.2公共部门战略管理的兴起

11.2.1公共部门战略管理兴起的背景11.2.2公共部门战略管理的形成11.2.3公共部门战略管理的评价

11.2.1公共部门战略管理兴起的背景1．复杂的不确定环境的挑战（1）不确定性（2）相互关联性（3）限制性2．政府改革3．新公共管理主义的推动4．私人部门战略管理的示范性影响11.2.2公共部门战略管理的形成1．战略规划阶段（20世纪80年代初至90年代）从20世纪80年代开始，战略规划技术开始从私人部门传入公共部门战略规划的引入对公共部门是具有重要意义的。正如布赖森所指出的，它可以促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和开展。然而，跟私人部门一样，公共部门战略规划也存在很大局限性。战略规划在实践中的表现也并不理想2．战略管理阶段（20世纪80年代末至今)到了80年代末90年代初，公共部门的管理改革走向深入，传统官僚制日益被抛弃，公共组织面临更加错综复杂和不确定的环境，尤其是各种突变和意外事件经常发生，在严重的财政紧缩和快速变化中，它们不得不运用战略去保证生存、适应混乱和危机。在这种情况下，战略规划显露出明显的局限性，在私人部门战略管理的影响下，战略规划在公共部门发展到了下一个阶段，即战略管理阶段。从战略规划到战略管理这种变迁表现为以下几个方面：（1）从线性假设到非连续假设。（2）从以方案为焦点到以行动为焦点。（3）从过程取向到结果取向（4）从集中化到分散化（5）从正式计划到应急战略（6）从理性到非理性（7）从关注外部环境到关注内部因素。11.2.3公共部门战略管理的评价1．公共部门战略管理的成就公共部门引入战略管理具有重大意义第一，或许最明显的潜在好处是对战略性思考与行动的推进。第二，提高决策制定。第三，提高组织责任和绩效。第四，战略规划还能直接给组织成员带来好处。2．对公共部门战略管理及战略规划的批评意见一：正式的战略规划过程被描述为比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。意见二：正式的战略规划过程过于呆板，因此面对要求做出快速反应的迅速变化和动荡不安的外部环境时，显得过于迟钝。意见三：正式的过程与创造性和革新相违背。意见四：将战略概念应用到与私人部门差异很大的公共部门可能产生严重问题。意见五：战略由组织制定，会造成政治控制困难，产生责任问题。意见六：公共部门的组织目标含混不清，战略考虑毫无意义。意见七：公共部门的时间观念过于短暂（主要指官员的任期问题），认为它所提出的任何长期观点都必定遭遇失败。11.3公共部门战略管理的范围11.3.1公共部门战略管理的特征11.3.2公共部门战略管理的过程11.3.3公共部门战略管理的学科轮廓11.3.4公共部门战略管理的现实价值11.3.1公共部门战略管理的特征公共部门战略管理是具有如下四个基本特征的管理：（1）关注长期；（2）将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级；（3）认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的；（4）采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁11.3.2公共部门战略管理的过程1．战略规划公共部门战略规划包括战略分析和战略选择两个功能活动环节战略分析：一是分析组织的历史背景，确定组织的最终目的。二是PEST分析三是SWOT分析战略选择第一:信息输入。第二:匹配。第三:决策。2.战略实施战略实施主要是制定出具体措施来实现战略。在公共部门中主要包括以下三类活动：一是利益相关者管理二是组织职能结构管理三是资源管理3.战略评价战略评价的界定依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行政行为，目的在于取得有关这些方面的信息，并将其作为决定战略变革、战略改进和制定新战略的依据。第12章绩效管理

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12.1公共部门绩效管理概述12.1.1公共部门绩效管理的兴起12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理12.1.3公共部门绩效评估的类型12.1.4公共部门绩效评估的意义12.1.1公共部门绩效管理的兴起西方公共部门绩效管理萌芽于20世纪初，起步于20世纪中期，但到20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。到了90年代，绩效管理与评估达到鼎盛时期。英国、美国是西方国家公共部门绩效管理历史演进的典型代表。英国：“雷纳评审”,

“部长管理信息系统”,“财务管理新方案”,“下一步行动方案”等改革美国：美国是世界上最早推行绩效评估的国家我们可以将美国公共部门绩效管理的发展过程划分为五个主要阶段，依次强调效率、预算、管理、民营化和政府再造。效率阶段（1900—1940年）。这一时期的动机是追求高效廉洁的政府。预算阶段（1940—1970年）。这一时期的动机主要是控制成本管理阶段（1970—1980年）。这一时期的动机是追求公共管理的效率与有效性民营化阶段（1980—1992年）。这一时期的目标是减少财政赤字、减少赋税、削减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力。这一时期的绩效管理和评估过程出现了新的内容，即私有化，将政府服务承包给私人部门。政府再造阶段（1992年开始）。这一时期的目标是减少政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。绩效管理在理论和实践上受到广泛研究与推行，与多种因素有关第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要原因第三，新的管理理念是公共部门绩效管理兴起的理论基础第四，竞争的挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理1．绩效绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较2．绩效评估我们可以从三个方面来理解政府绩效评估的内涵：在微观层面上，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面上，绩效评估便是对政府的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能的测评，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面上，绩效评估是对整个公共部门尤其是政府绩效的测评，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。3．绩效管理绩效管理可以说是公共部门改革的重要策略。什么是公共部门绩效管理？沙夫里茨和卢塞尔认为，公共部门绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，公共部门绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。12.1.3公共部门绩效评估的类型1．内部评估和外部评估内部评估是公共部门内部的评估者完成的评估外部评估是由公共部门外部的评估者完成的评估2．个人绩效评估和组织绩效评估个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及对组织的贡献所做出的评估。组织绩效评估是指对公共部门的产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估3．管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估以评估目标作为绩效评估类型的划分标准，目前已被经合组织成员国广泛采用12.1.4公共部门绩效评估的意义公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义1.绩效评估是公共管理的必要手段2.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制3.绩效评估有利于政府信誉和形象的提高4.绩效评估是一种有效的管理工具12.2公共部门绩效评估的要素

12.2.1绩效评估的目标12.2.2绩效评估的途径12.2.3绩效评估的制度安排12.2.4绩效评估的信息系统12.2.1绩效评估的目标

绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率与效力的使用，从而维护公共部门存在的合法性。根据评估的侧重点不同，评估具有以下三种目标：1．提高绩效2．明确责任3．增收节支12.2.2绩效评估的途径

自上而下的途径自上而下的评估途径往往使用实验性的方法，即先从个别开始然后扩展至整个组织。此外此外，自上而下的评估模式侧重于评估技术的有效性、可靠性和同质性，因而这种评估方式往往要使评估要素标准化，并预先制定好评估的机制。自上而下的评估途径也有缺点，那就是评估可能得不到下级机构的支持，从而降低评估的合法性。，自下而上的评估途径更多强调协调与合作。这种途径的优点在于评估得到机构的更多支持，从而提高评估的有效性。在自下而上的评估模式中，组织内部机构一起参与讨论评估的指标设计。评估途径的选择与文化和制度因素有关。自上而下的途径带有较强烈的命令色彩，它所带来的变化会更广泛，而自下而上的途径有较大的自主性，更易于在个别方面产生绩效变化。12.2.3绩效评估的制度安排

制度安排涉及评估中各部门的地位和角色的安排一般说来，财政和预算部门在指导评估的过程中起着重要作用。除了财政部门以外，中央其他部门和地方部门也能对与绩效相关的一些事情负责任然也要考虑到，传统的政府部门并不总是支持绩效管理和绩效评估。这时，在现有部门内部建立专家管理机构来帮助开展绩效管理和绩效评估是十分必要的。此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造以绩效为导向的文化氛围也是有效绩效评估和绩效管理的重要因素。12.2.4绩效评估的信息系统

1．绩效评估体系的内容绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定的衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。由于被评估的组织的性质不同，评估的侧重点也有所不同。此外，组织提供服务的性质决定了评估的内容要素。对实实在在能感触到的服务比较容易评估和衡量，与个人相关的服务也比较容易评估和衡量，最不容易评估的服务是诸如政策建议或咨询之类的无形服务。2．绩效评估信息的审核与评价制度对与绩效相关的信息或资料进行审核是产生有效绩效评估的关键步骤。审核可以应用于绩效评估的每一阶段，例如，可以审核指标体系选择的适当性和有效性，资料收集和加工的可靠性，资料信息的准确性和完整性，用于评判的标准、对结果的解释和评估信息与决策的相关程度等。绩效资料和信息的审核一般需要专门的机构来管理。3．绩效评估信息的使用机制绩效评估信息可以在三个方面使用：使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的目标；利用绩效信息来进行绩效预算的操作；在组织和个人层面上，利用绩效评估的信息对个人和组织进行绩效激励。激励手段：绩效奖励精神补偿奖金增益分享共享节余绩效工资效率红利

12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序

12.3.2绩效评估的方法和技术12.3.1绩效评估的程序1．绩效评估的整体规划（1）确定决策者的需要。（2）明确项目问题的性质和范围。（3）制定被评估项目的有效目标（4）制定全面的考核方法2.确定有效评估的标准（1）有效性/准确性。评估是否有效，是否评估了应该评估的内容（2）可理解性。评估能被政府官员理解吗？（3）时效性。及时收集相关资料和信息以供评估和官员使用（4）不鼓励与目标相悖的行为的潜在性。要考虑到评估是否会鼓励与组织目标相悖的行为。（5）唯一性。一项评估是否揭示了绩效中其他评估没有揭示的重要方面。（6）资料收集的成本。这可能是绩效评估中的最大限制。是否合理的判断，最终是要通过是否有助于决策、减少和避免服务成本、提高服务效力或改善服务管理来衡量。（7）可控