公共行政学（第五版）课件汇 彭和平 第1-7章 绪论- 公共政策

公共行政学（第五版）

公共行政学，在我国一般称为行政学或行政管理学，亦有公共管理学、政府管理学、公共事务管理学等多种提法，是一门研究国家行政组织及其社会公共事务管理活动的科学。从某种意义上说，即是研究政府及其管理活动的科学。第1章绪论行政与公共行政的基本概念公共行政学的研究内容我国行政管理思想的发展和研究现状第1章绪论重点问题1.1.1行政的含义公共行政学的英文是publicadministration，由“public”（公共的）和“administration”（行政）两个词构成。“administration”（行政）是一个出现得很早、对其词义的解释非常广泛的概念，它源于拉丁文“administrare”。古希腊学者亚里士多德在其著作中即曾使用过这一词汇。《牛津词典》将“行政”一词定义为“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。《韦伯斯特词典》对“行政”一词的定义基本与其类似。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.1行政的含义“行政”（administration）与“管理”（management）从英文意义上理解，“行政”（administration）和“管理”（management）是有区别的。“行政”本身即包含管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关。“管理”除指一般性的管理之外，主要和工商企业的活动有关。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.1行政的含义在国外，对“行政”含义的解释大体有以下几种：（1）行政等同于管理。（2）行政是政府事务管理。（3）行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。（4）行政是一种执行活动。（5）行政是与立法、司法相区别的一种活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.1行政的含义在我国，“行政”一词普遍称为行政管理。由于我国对行政范围的理解比较宽泛，除政府机构外，还包括企事业单位中的科室部处等职能部门，因此，虽然在专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义，但是，在社会的实际运用中，除上述含义外，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作，这种行政管理的提法不太规范，本身有强调管理的意思。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.2公共的含义美国著名的公共行政学家德怀特·沃尔多：（1）可以根据政府和国家之类的词语给“公共”下定义，这就要求进一步

探讨主权、合法性、普通福利等法律、哲学概念及普通政治理论方面的问题。（2）可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义，但由于人们认识的不同很难有统一的规定。（3）也可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义，但是有许多政府行为是不稳定的或不确定的。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.2公共的含义

沃尔多认为理解“公共”的含义的最有效的方法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念，用他的话说，需用结构—功能分析的方法和文化概念分析的方法来分析，他的论述说明了由于各国的社会观念和国情不同，对

“公共”一词理解的复杂性。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.2公共的含义在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：第一，和私人行政相区别。第二，明确了行政活动的目的和性质。第三，强调行政所负的社会的责任和义务。第四，强调公众的参与性。第五，强调行政活动的公开性。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（一）国外学者关于“公共行政”的定义公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。公共行政是实现政治决定的目标。公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人（后者以官员职位和角色行动）。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（一）国外学者关于“公共行政”的定义公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。公共行政。公共行政的目的是促进对政府以及政府与其所管理的社会的关系的深入了解，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（一）国外学者关于“公共行政”的定义公共行政是运用管理、政治、法律的理论和过程遵行立法、司法部门的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和提供服务的职能。公共行政就是官僚制或官僚政治……公共行政在很大程度上可以说是大规模的行政管理……公共行政就是官僚制或官僚政治，是公共的，是对政务事务的管理。。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（二）我国学者对“公共行政”的理解行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的意志。行政是“行使国家权力、从事国家事务管理的活动”。行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动”。（行政是)国家政务的管理活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（二）我国学者对“公共行政”的理解行政管理,是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为：是国家政府系统对社会公共事务的管理。行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（二）我国学者对“公共行政”的理解所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。狭义的行政是指政府的内部管理，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。(行政)是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（二）我国学者对“公共行政”的理解公共行政是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动。公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务的活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.3国内外学者关于公共行政的解释（二）我国学者对“公共行政”的理解13.行政管理是指国家行政组织以实现国家的意志和人民的需求为宗旨，就国家事务和社会公共事务，依法进行的所有管理活动的总称。14.行政管理是指各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对所经历的程序、环境，以及所处理的事项和解决的问题等的管理活动。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.4公共行政的定义

“公共行政”可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。1.1行政与公共行政的基本概念2131.1行政与公共行政的基本概念1.1.4公共行政的定义国家或公共行政组织是行政管理的主体行政管理的主体是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性1.1.5新公共管理与“新公共管理”（一）“公共管理”概念的产生和学派的形成公共管理学者波兹曼（BarryBozeman）认为，“公共管理”概念的产生可以追溯到20世纪70年代美国大学中的两种不同的研究途径：一种称为政策途径，简称为P途径；一种称为企业途径，简称为B途径。1.1行政与公共行政的基本概念1.1.5新公共管理与“新公共管理”（二）传统的公共行政理论面临的挑战

20世纪80年代末，美国《时代》周刊在其封面上标出一个大问号——政府死亡了吗？类似这样的信任危机在许多欧美国家不同程度的存在。作为一种回应，20世纪80年代以来，美国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家的中央政府和地方政府相继进行了一系列的改革尝试。与此同时，公共行政研究领域中出现了许多新的理论和思潮，二者相得益彰，逐渐形成了政府再造与新公共管理运动。

1.1行政与公共行政的基本概念1.1.5新公共管理与“新公共管理”（三）“公共行政”与“公共管理”的区别与联系一种典型的观点是仍然把公共行政学派作为整体的学术框架，把公共管理的观点、理论、方法或研究成果作为一个分支或一部分内容纳入整个体系之中，充实和完善公共行政学的理论。（戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克、尼古拉斯·亨利等）。另一种典型的观点是把它们看做两个相互竞争的范式，认为公共行政代表的是一种传统的理论模式。而公共管理则代表着一种影响更大、更加适合市场经济特点或者比公共行政的术语更有新意的理论模式。1.1行政与公共行政的基本概念1.2.1什么是公共行政学

公共行政学所研究的内容涉及行政主体、行政现象、行政活动、行政职能、行政权力、行政要素、行政过程、行政决策、行政效率、行政责任、行政行为等各个方面，并把它们作为一个相互联系的整体进行理论抽象和分析。

根据公共行政学的研究对象、内容、目的及其产生和发展的历史，可以说，公共行政学是一门研究国家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。1.2公共行政学的研究内容1.2.2对国家行政组织的理解

国家行政组织或公共行政组织是对行政管理主体的一种概括，各个国家的行政组织形式有所不同，在理解上也有所不同。以“政府”作为它的代名词（“广义”与“狭义”政府之分）以是否具有行政职责来区分行政组织和非行政组织

1.2公共行政学的研究内容与此问题相联系，对公共行政人员的概念也有不同的理解…...1.2.3对社会公共事务的理解国家行政事务都是社会公共事务，但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。国家行政事务涉及国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家利益和社会整体利益有关的事务和活动。除国家行政事务外，有许多地方性的、社会局部的公共事务也属于社会公共事务的范围，需要由国家行政组织直接管理或指导地方行政组织进行管理。1.2公共行政学的研究内容1.2.4本书的结构和内容偏重于对国家行政组织及其活动过程的基本分析集中研究公共行政学普遍涉及的最主要的内容1.2公共行政学的研究内容

国家公共行政组织的运行机制和活动过程是一个有机联系的系统。据此，我们将本书分为十五章，既便于考察各种活动运行的特殊性，又可观察到整个活动过程间的内在联系。1.3.1中国古代行政体制在我国原始社会晚期经有了原始的组织形式。自夏朝始，我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。在中央机构方面，启建夏朝后，称有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。1.3我国行政管理思想的发展和研究现状尧舜禹时期，设官分职萌芽。1夏商周，王族垄断、宗法分封、世卿世禄。2秦汉，察举制、征辟制。3魏晋南北朝，九品中正制4隋唐，科举制51.3我国行政管理思想的发展和研究现状1.3.2中国古代官吏制度1.3.3中国古代的行政管理思想总体上看来，中国古代的行政管理思想主要包含在以下四个方面的文献中。第一，在中国历史上有影响的思想家的著作和言论。第二，励精图治、改朝换代的开国君主或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。第三，顺应民心、要求变法或进行吏制改革的政治家的言论或著述。第四，历代王朝所颁布推行的与行政管理有关的规定、法律、职官志、诏书等典籍。1.3我国行政管理思想的发展和研究现状1.3.4我国公共行政学的研究历史及状况19世纪末20世纪初，我国已翻译出版了美国人写的《行海要术》、《行政纲目》和日本人写的《行政学总论》、《行政法撮要》等书。梁启超曾于1896年在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。孙中山则借鉴并发展国外的行政学理论，提出立法、行政、司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践。1.3我国行政管理思想的发展和研究现状1.3.4我国公共行政学的研究历史及状况

中华人民共和国成立后，在马列主义理论指导下和总结革命根据地建立工农民主政权的实践经验基础上，形成了一套独具特色的社会主义的行政管理体制以及行政管理的原则和方法1.3我国行政管理思想的发展和研究现状1980年邓小平发表了关于改革党和国家领导制度的重要讲话。其后一些重大的改革举措相继出台。机构改革。建立和推行公务员制度。反腐倡廉。改革行政审批制度。推动国家信息化，加强电子政务建设。多方面推进行政体制和政治体制改革。行政管理公共行政公共管理公共行政学国家行政组织社会公共事务关键术语复习思考题2.如何确定公共行政学的理论体系？3.如何认识中国古代官吏制度和中国古代行政管理思想？1.试述公共行政学的研究对象和具体内容。4.在公共行政学研究中，如何做到“洋为中用，古为今用”？公共行政学（第五版）彭和平编著公共行政学产生的历史条件公共行政学产生的社会背景第2章西方公共行政学的产生和发展重点问题2.1.1公共行政学产生的条件公共行政学产生的历史背景和社会条件可以归结为下列几方面：2.1公共行政学产生的历史条件和社会背景第一，“行政国家”的出现。第二，“文官制度”改革运动的发展。第三，多种学科的形成和发展。第四，专业教育和职业教育的发展。2.1.2公共行政学发展时期的划分方法对公共行政学的发展阶段有多种划分方式：创立、成长和科学化三个时期；传统理论、行为科学和系统理论三个时期；传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；按年代划分为不同时期，最高的可分至九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是一致的。2.1公共行政学产生的历史条件和社会背景2.2.1政治—行政二分法的提出政治—行政二分法起源于美国19世纪80年代的文官改革运动，这个运动导致了1883年《彭德尔顿法》的颁布，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治—行政二分法进行了认真的论证。他认为，在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”的职能，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.2.2传统的管理理论的推动作用19世纪末至20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。其代表人物弗雷德里克·W·泰罗在公共行政学史上是不可缺少的人物。

泰罗最先发展了工时研究和动作研究,努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.2.2传统的管理理论的推动作用

泰罗的“作业分解法”后来被行政学者们运用于行政管理研究中，成为“行政目标分解法”。在公共行政学家当中，德怀特·沃尔多、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克等人的理论受泰罗著作的影响最大，有的学者认为，20世纪30年代流行的“行政原理”运动和科学管理运动有直接关系。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.3.1公共行政学的诞生时期马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成W·F·威洛比出版了《行政学原理》(1927)，该书也是美国最早流行的教科书之一。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.3.2传统管理理论的继续发展与转折玛丽·帕克·福莱特，她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。瑟·古利克与其英国同事林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为达到了这一“正统时期的顶峰”，“成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.3.3行为科学理论的两次冲击第一次冲击，是1927年到1932年美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥、罗特利斯伯格等人在芝加哥西屋电气公司的霍桑工厂所进行的研究，即著名的霍桑实验。第二次冲击来自美国人本主义心理学家A·H·马斯洛的需要层次论。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.4.1对传统的管理理论的批评和新的理论的形成赫伯特·西蒙(HerbertSimon)在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位。在《行政行为》一书中，西蒙主张研究行政管理的行为问题，并主要对决策行为进行了研究。从1945年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题。保罗·阿普尔比的理论以对政治—行政二分法的批评著称。德怀特·沃尔多在《行政国家》（1948）一书中，把矛头指向受到传统的管理理论推崇的“效率准则”。诺顿·E·朗对公共行政学研究的影响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趋势的进一步发展C·诺斯科特·帕金森是在对公共行政部门的管理现状进行统计调查的基础上进行的。格拉斯·M·麦格雷戈提出的X理论和Y理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。查尔斯·E·林德布洛姆1959年在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》(有人译为《“凑合对付”的科学》或《“应付”科学》）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趋势的进一步发展在这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的。这种批评往往和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起。因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显出跨学科的性质。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.5.120世纪60年代至70年代的研究成果

20世纪60年代至70年代期间，一方面，随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也充满了各种各样的争论和分歧。2.520世纪60年代至70年代的研究2.5.2新公共行政学1968年，在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动。该学派致力于把公共行政学的注意力，从传统关心效率、经济、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个基本原则，而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。2.520世纪60年代至70年代的研究2.6.1经济学理论的介入詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思（都是诺贝尔经济学奖获得者）。布坎南是公共选择理论的创始人，其学说特点是以经济学的方法研究政治问题，这也是公共选择理论的特点之一。道格拉斯·C·诺思被认为是新制度经济学的代表人物之一，诺思对制度与制度变迁问题进行了开创性的研究，他认为制度对于人们的经济关系和社会关系的形成、互动具有十分重要的作用。2.620世纪80年代以来的研究2.6.2新公共管理和政府再造理论20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的政府改革或政府再造运动。政府为何出现问题，政府如何高效运转，如何克服“政府失灵”问题，如何进行政府变革以及如何推动变革，等等，在传统的公共行政理论无法解答这些现实问题的时候，公共行政领域出现了一批理论的“探索者”。在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、新公共管理理论的兴起。2.620世纪80年代以来的研究2.6.3其他代表性理论

20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表公共行政领域理论和实践研究不同发展趋势。2.620世纪80年代以来的研究戴尔·S·赖特史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德帕特里夏·基利史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德和劳拉·朗迈尔B·盖伊·彼得斯20世纪80年代以来是一个世界各国政府改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、注重创新。公共行政研究正是在这种背景下跨入了21世纪，在近百年的发展过程中，公共行政学作为一门独立的学科已经确定了它的地位和所要研究的基本领域，但理论体系和研究内容仍处于不断的变化和发展中。2.721世纪公共行政研究的新动向关键术语政治—行政二分法科学管理运动官僚制管理七职能论人际关系学派需要层次论行政生态学帕金森定律彼得原理新公共行政学新制度学派政府再造理论新公共管理新公共服务理论政策科学公共选择理论复习思考题1.如何划分公共行政学的发展时期？2.公共行政学有哪些重要的代表人物和重要理论？3.如何在理论和实践结合的基础上发展公共行政学？公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题行政组织的基本概念组织理论的演变和发展组织的基本结构和特性第3章行政组织行政组织的机构和类型3.1行政组织的基本概念水利工程

组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类社会的发展史包含着各种人类组织由小到大、由少到多、由简到繁的漫长的历史过程。行政组织是人类社会活动的最古老的组织形式之一，但是发展到今天，它具有与以往不同的许多新的因素和特点。3.1.1组织的共同特性3.1行政组织的基本概念

行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下述特性：3.1.2行政组织的定义(一)政治与行政二重性(二)社会公共事务管理的具体实施者(三)在宪法和法律范围内实施管理

1组织目标233.1行政组织的基本概念3.1.3行政组织的构成要素2制度规定3机构设置4岗位设置5权责关系6职能范围7物质因素10制度形式8人员构成9组织文化古典

组织理论科学管理理论行政管理理论官僚制理论3.2组织理论的演变和发展3.2.1古典组织理论新古典组织理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来的。古典组织理论新古典组织理论3.2组织理论的演变和发展3.2.2新古典组织理论两者的区别与联系3.2组织理论的演变和发展人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的。它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容。其主要代表人物有马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麦格雷戈等，其学说主要集中在20世纪50年代和60年代。3.2.3人道主义组织理论系统组织理论权变组织理论组织发展理论3.2.4

现代组织理论（一）（二）（三）3.2组织理论的演变和发展3.3组织的基本结构和特性

任何较大的组织，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。前者涉及管理层次，决定组织的纵向结构，后者涉及控制幅度，决定组织的横向结构。3.3.1管理层次和控制幅度3.3组织的基本结构和特性3.3.1管理层次和控制幅度控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。3.3组织的基本结构和特性3.3.1管理层次和控制幅度两者关系的思考？管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。从理论上说，任何组织都可在其内部划分为高层、中层、基层三个层次。3.3组织的基本结构和特性

直线结构是一种垂直领导的结构形式。各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。3.3.2几种典型的组织结构形式(一)直线结构形式

参谋(职能)结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。各参谋机构(或称职能部门)沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用，但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。

(二)参谋结构（职能）结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式

直线—参谋(职能)结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向(实线表示)的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向(虚线表示)的水平领导隶属关系和权责关系。在直线—参谋(职能)结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工作方面受到参谋机构的帮助、指导和限制。(三)直线—参谋(职能)结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式

矩阵结构形式是在直线—参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。矩阵结构形式把按职能划分的参谋机构(如计划、财务、人事等)和按产品或项目划分的小组结合起来组成一个矩阵，其成员同时受到双重领导，既接受项目组负责人的指挥，又接受参谋机构的指挥。项目组负责人制定该产品或项目的工作计划，决定应当做什么、怎样去做、什么时候完成等。(四)矩阵结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式3.3组织的基本结构和特性

对管理层次和控制幅度以及几种组织结构形式的分析只是对组织结构的最基本的分析，它们主要体现组织内部分工协作的特点，除此之外，还有一个更重要的问题，即在组织内部是如何进行管理的，或者说，组织是以什么方式运行的，这个问题涉及组织模式及其结构特性问题。3.3.3两种不同的组织模式及其结构特性

组织结构特性除管理层次和控制幅度外，还包括下列九个方面。第一，正规化程度；第二，集中化程度；第三，工作标准化；第四，组织成员及单位之间相互作用的机会；第五，管理人员和职能部门或管理机构的数量；第六，沟通方式；第七，权力基础；第八，各级管理者的自主权；第九，对外部环境的适应性和应变能力。3.3组织的基本结构和特性3.3.3两种不同的组织模式及其结构特性3.4行政组织的机构和类型

在将具体的行政组织(无论是国家一级还是地方一级的行政组织)作为一个整体对象进行分析时，它的子系统可以分为下列五种机构类型。3.4.1作为子系统的行政机构类型第一，领导决策机构。第二，执行机构。第三，参谋辅助机构。第四，监督机构。第五，信息反馈机构。3.4行政组织的机构和类型行政组织隶属机构划分方法和类型3.4.2行政组织隶属机构的划分和类型(1)按管理层次划分。(2)按行政职能或管理职能划分。(3)按行业或专业划分。(4)按产品划分。(5)按地区划分。(6)按工作程序或阶段划分。(7)按子系统划分。(8)按服务对象划分。3.4行政组织的机构和类型(一)国家行政组织

(二)独立机构

(三)其他类型的社会组织3.4.3与行政活动有关的组织形态关键术语古典组织理论新古典组织理论人道主义组织理论现代组织理论权变组织理论系统组织理论组织发展理论组织结构形式行政机构类型行政组织形态1．试述行政组织的定义、特性和构成要素。2．有哪些重要的组织理论和代表人物？3．如何理解组织的结构形式和结构特性？4．如何理解国家行政组织的具体构成和组织形态？复习思考题公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题领导理论概述领导体制的基本概念领导体制的类型第4章行政领导领导体制和政府间关系4.1领导理论概述水利工程领导特性理论又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。这是一个较古老的研究课题。从历史传统上说，人们一般总是认为成功的领导者，如伟大的政治家、军事家、有作为的帝王或开国元勋等，具有一些常人所不具备的、高于常人的特性或个人品质特征。4.1.1领导特性理论领导特性理论的积极影响它描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基本的要求。它为建立健全考核制度提供了理论依据。推动了成功的领导者的培养和训练工作。领导特性理论有利于领导者自身寻找差距，自我提高。领导特性理论4.1.14.1领导理论概述各种观点众说纷纭，很难形成一致的看法。个人特性造就了领导者，还是领导机会导致了个人特性的产生。许多个人特性和领导效果没有关系。成功的领导者之间，存在着个人特性方面的差异。4.1领导理论概述4.1.1领导特性理论领导特性理论的局限性：第二，四分图理论第四，连续一体理论第三，管理方格理论第一，早期研究4.1领导理论概述4.1.2领导行为理论领导行为理论研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。具有代表性的领导行为理论主要有：领导情境理论又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。“情境”本身是一种心理学的概念，它指一种有社会心理因素影响的特定环境或情景，既包括客观的物质环境，又包括心理环境。不同的环境有不同的情境，同一种环境也可以有不同的情境。领导情境理论认为在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果其探讨在何种情境下何种领导行为最有效，并分析领导者、领导行为、领导情境与领导效果之间的关系。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述领导情境理论主要有下列几种：第一，菲德勒的权变理论。第二，通路—目标理论。第三，弗隆和耶顿的领导参与模式。第四，领导生命周期理论。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述它们把领导看做一种发生于特定情境中的

动态过程，认为领导的有效行为随着被领

导者的特点和情境因素的变化而变化。着重考虑如何取得最好的领导效果和如何

选择最佳的领导行为。提出了提高领导效果的基本方法。领导情境理论大多数是在问卷调查的

基础上产生的，其对领导行为和情境

因素的概括有一定的局限性。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述领导情境理论与领导特性理论、领导行为理论的共同特点在于：4.2领导体制的基本概念

领导体制，指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。

它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。4.2.1什么是领导体制领导体制是相对于具有一定独立形态的组织系统而言的。组织是一个完整的系统，领导体制也是一个完整的系统。组织系统的领导活动要靠领导体制来实现，而领导体制也不能脱离一定的组织系统孤立存在。二者是相互依存、相互作用的。4.2.2领导体制和组织系统的关系4.2领导体制的基本概念4.2领导体制的基本概念领导体制和领导制度两种概念之间是有区别的：领导制度直接和组织系统的性质相联系，反映的是组织系统中领导关系的内容或本质。领导体制的概念比领导制度的概念较为狭窄，它仅和组织系统的性质有间接联系，是组织系统中的领导关系和领导活动的外在表现形式，泛指组织系统中进行领导活动的具体制度或体系，从某种意义上说，是领导制度的某个侧面的体现。4.2.3领导体制和领导制度的关系4.2领导体制的基本概念领导体制的建立和形成有其客观规律和客观要求，它不是领导者个人意志或个人意图的体现，它反映了整个组织系统乃至整个社会系统的领导活动的性质、特点和方式。因此，领导体制的建立和形成有着深刻的社会基础和经济基础，行政领导者个人的领导活动都是通过一定行政领导体制进行的，其领导效率和能力必然受到行政领导体制的影响。4.2.4领导体制和领导者个人的关系个人专权制度集体负责制分权负责制个人负责制4.3领导体制的类型根据权力分配和实施领导的具体方式，可以将领导体制划分为：4.3领导体制的类型个人专权制也叫个人独裁制，是一个人独自掌握最高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，最高领导者个人是组织系统最高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。个人专权制的特点在于最高领导者个人的地位和权限在组织系统的至高无上性，他的权力和意志不受组织系统中的任何成员或任何机构的牵制、束缚或监督。4.3.1个人专权制

4.3领导体制的类型个人负责制又可称为一长制、首长制或首长负责制。它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人专权制的条件下，最高领导者的个人权力不受任何限制，不对任何人负责。而在个人负责制的条件下，最高领导者的权力受到某种限制，并要对最高权力的代表或机构负责。4.3.2个人负责制4.3领导体制的类型集体负责制又称委员会制或合议制。集体负责制则是由两个人以上的群体执掌权力，整个组织系统的权力和责任不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由两个以上的地位平等的人共同分享。集体领导、集体决策、集体负责。

4.3.3集体负责制

4.3领导体制的类型分权负责制包括多元制和复合制两种类型，实际上是进行领导的一种制衡机制。在多元制的条件下，整个组织系统的最高领导权分属于两个以上的、互相制约的个人或群体。与多元制的形式类似但又有根本区别的一种情况是多种体制结合的复合制。多元制和复合制不是一种纯粹的分权形式，而是一种制衡机制。4.3.4分权负责制4.3领导体制的类型上述四种领导体制类型是一种复杂的连续统。个人专权制是连续统的一个极端，集体负责制是另一个极端，个人负责制介于二者之间，根据个人权力和责任大小的程度可以进一步划分为许多种形式，分权负责制则是个人负责制和集体负责制的结合形式。4.3.5领导体制类型连续统个人专权制度集体负责制分权负责制个人负责制4.4领导体制和政府间关系集权制指组织系统的决策权、指挥权、监督权等集中于最高层或最高领导中心。分权制一方面是横向分权，形成一种制衡关系。另一方面相对于集权制来说，是纵向分权。4.3.1集权制和分权制4.4领导体制和政府间关系单一制国家是指由若干行政区域构成的统一的主权国家，它具有统一的宪法、最高国家权力机关和行政机关。中央政府是代表国家主权的唯一主体，对地方政权机关实行集中统一领导，一般多实行中央集权制。复合制的国家是指由若干独立的或相对独立的政治实体（共和国、州、邦）联合组成的国家联盟，根据其联合程度又可分为联邦制和邦联制两种形式。4.4.2中央政府和地方政府的关系(一)单一制和复合制4.4

领导体制和政府间关系

行政区划指国家最高权力机关通过法律程序或行使法定权力将国家领土划分为若干行政区域并设置相应的地方行政机关进行管理。行政区划是一种传统的、历史悠久并得到普遍应用的行政方法。(二)行政区划4.4.2中央政府和地方政府的关系4.4领导体制和政府间关系(一)权力和任务的关系(二)权力和义务的关系(三)权责关系与责任感4.4.3权责关系和领导责任感关键术语领导特性理论集权制领导情境理论分权制

领导行为理论单一制领导体制集体负责制个人负责制行政区划复合制试述对领导素质的基本要求和提高领导效力的基本方法。1如何理解领导体制的内容及基本类型？2如何从领导体制方面确定中央政府与地方政府的关系？3复习思考题好的领导者和好的领导体制，哪一个更重要？二者的辩证关系是什么？4公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题关于行政职能的经典论述公共行政的职能政府职能第5章公共行政职能与政府职能5.1关于行政职能的经典论述水利工程政治—行政二分法，是从政治与行政的区别方面探讨行政职能的一种方法，它为行政学成为一个独立的研究领域起了积极的推动作用。5.1.1政治—行政二分法对行政职能的认识5.1关于行政职能的经典论述水利工程5.1.1政治—行政二分法对行政职能的认识目标首先是适应当地、成功地开展工作，其次才是效能。政治职能、行政职能伍德罗·威尔逊F·J·古德诺5.1关于行政职能的经典论述5.1.2行政管理职能及其要素说法约尔所说的与技术、商业、财务、安全、会计职能相并列的管理职能应是行政职能。计划控制协调指挥组织五要素5.1关于行政职能的经典论述5.1.2行政管理职能及其要素说人们现在常说的管理职能五要素亦即行政职能的五要素：美国管理学家卢瑟·古利克在与英国管理学家林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政管理科学论文集》中，在法约尔思想的基础上提出了人们一般所说的管理七职能论。在对“管理”一词的理解上，管理七职能论严格地说也应是行政管理七职能论。5.1关于行政职能的经典论述5.1.3管理七职能论

计划（planning）组织（organizing）人事（staffing）指挥（directing）协调（co

ordinating）报告（reporting）预算（budgeting）5.1关于行政职能的经典论述5.1.3管理七职能论

5.1关于行政职能的经典论述

以上对行政职能的经典论述都是在公共行政学产生和发展的较早时期提出的。但几十年来，这些经典论述一直对公共行政学的研究有着巨大影响。概括起来说，这种影响主要表现在下列几个方面：5.1.4对行政职能经典论述的评价早期经典论述明确区分政治职能和行政职能，初步划分出公共行政学的研究领域和范围，对深入研究行政职能和政府具体的管理活动有积极的推动作用。政治—行政二分法强调从“执行法律”的角度探讨和规定行政职能问题，将公共行政的职能和一般的行政管理职能区分开来。法约尔和古利克等人是从行政管理活动本身的特点来研究行政职能的，其研究成果对公共行政学的发展一直有很大的影响。5.1关于行政职能的经典论述5.1.4对行政职能经典论述的评价行政职能经典论述的影响：5.2公共行政的职能公共行政和私人行政的区别首先是由组织的性质，即执行行政活动的主体的性质决定的。管辖和处理的具体事务不同。行政权力与职责。行政目的和绩效标准。社会监督。具体的或特殊的行政职能不同。5.2.1私人行政和公共行政公共行政和私人行政主要区别是：5.2公共行政的职能(一)计划

(二)组织

(三)指挥

(四)协调

(五)控制

(六)一般职能的综合运用5.2.2公共行政的一般职能5.2公共行政的职能(一)特殊职能的界定和作用范围问题(二)执行活动与特殊职能(三)公共事务和特殊职能5.2.3公共行政的特殊职能5.2公共行政的职能公共行政的对外职能具体可分为下列两种：第一，防卫职能(国家安全和国防事务管理)。第二，外交职能(外交事务管理)。

5.2.3公共行政的特殊职能(四)特殊职能的分类：公共行政的对内职能具体可分为下列五种：军事职能(军事事务管理)。治安职能(监察和公安事务管理)。经济职能(经济事务管理)。文教职能(文教事务管理)。社会保障职能(社会保障和社会福利事务管理)。5.2公共行政的职能5.2.3公共行政的特殊职能(四)特殊职能的分类：5.3政府职能立法机关从制衡机制的角度和对实际需要的判断出发，往往将公共行政职能分解，分别授权给若干个组织系统或机构具体执行。公共行政职能分解的另外一种情况是执政党或其他政治组织的参与。5.3.1公共行政职能的分解5.3政府职能5.3.2国家职能的综合体现国家职能

从性质上可分为政治职能和社会职能；

从范围上可分为对外职能和对内职能。5.3政府职能5.3.2国家职能的综合体现政府或国家行政机关的政治职能使依法行政的概念扩大到政治领域。国家行政机关或政府作为一种专门的国家机构或政权实体，其职能在一定程度上是国家职能的综合体现。5.3政府职能

政府职能与行政权力的关系表现在：第一，政府职能和行政权力的关系一般是在宪法和法律中明确规定的。第二，政府职能的履行与行政权的行使是一个有机整体。第三，行政权对社会公共事务管理的主客体关系有重要影响。第四，政府职能和行政权力与政府机构设置有密切联系。5.3.3政府职能与行政权力的关系关键术语公共行政的一般职能公共行政的特殊职能公共行政的对外职能公共行政的对内职能政府职能国家职能复习思考题1．如何划分公共行政职能？2．如何认识政治职能与公共行政职能的辩证关系？3．如何确定和调整政府职能？公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题权力的概念有关行政权力的论述行政权力与行政主体第6章行政权力行政职权的内容6.1权力的概念水利工程权力本身表现为权力主体（拥有权力的一方）对权力客体（受到权力影响和制约的一方）的一种影响力、作用力、控制力或支配力，离开任何一方都构不成权力关系。权力并不是一种潜在的、自然的、个人的力量，而应该是一种现实的、政治的、社会的力量。6.1.1权力的含义6.1权力的概念6.1.1权力的含义国内外的学者对“权力”的定义：(1)权力是担任某种职务的人在作决定时所具有的能力或潜能。而这种决定却能影响这种社会制度中的其他一些人。

(2)权力是某些人对他人产生预期效果的能力。(3)权力是影响处于依赖状态中的他人的能力。(4)所谓权力，简单来讲，就是从事或影响某些事情的能力。6.1权力的概念6.1.1权力的含义国内外的学者对“权力”的定义：(5)一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。

(6)权力是行动者之间的一种关系，通过这种关系，其中某人带动别人采取行动，没有这种关系，他们就不会这样做。

(7)权力是一种社会关系，它存在于人与人的相互关系中。权力是具有一定资格的人（权力主体），为了自己的目的，通过一定的方式，制约或支配他人（权力客体）行为的能力。(8)在一般意义上，权力是一种社会现象，反映的是政治社会中人与人的社会关系，是权力主体作用于权力客体的具有强制性的关系。

根据权力的上述定义，可从下面三个方面加以理解：第一，权力主体和权力客体。第二，权力客体对权力主体的依赖关系。第三，权力不是一种个人能力而是一种以法律、武力等强制性的因素为后盾的社会力量。6.1权力的概念6.1.2权力关系的构成要素主体、客体依赖关系强制性的社会力量权力6.1权力的概念6.1.2权力关系的构成要素6.1权力的概念

权力主体与权力客体之间的关系是支配与被支配、指令与服从的关系，这种关系的形成涉及权力的基础或来源问题。。

6.1.3权力的基础6.1权力的概念6.1.3权力的基础第一，个人的权力基础。第二，合法的权力基础。第三，社会的权力基础。马克斯·韦伯从权力客体主观认同权力主体的角度，较直观地揭示了个人的、合法的以及社会的三种权力基础类型。6.2有关行政权力的论述6.2.1行政权力的早期论述关于行政权力的论述，最早可追溯到古希腊亚里士多德《政治学》一书中所提出的政体理论。17世纪洛克在《政府论》（下篇）中提出了具有重要影响的“分权”理论。他所主张的实际上只是立法权和行政权两权分立。“三权分立”学说最终是由法国启蒙思想家孟德斯鸠确立的。6.2有关行政权力的论述

为了更科学地把握行政权力的内涵和实质，应严格地从行政权的法律基础上限定行政权力。行政权是国家立法机关通过一定的法律程序授予国家或公共行政组织管理国家和社会公共事务的执行性权力。6.2.2行政权力的内涵这一定义包括三层意思：第一，行政权的来源；第二，获得行政权的途径；第三，行政权的性质。6.2有关行政权力的论述6.2.3行政权力的确立和演变

洛克、孟德斯鸠等思想家的政治理论、法治主张和分权学说对西方国家资产阶级革命所建立的国家政权组织形式即政体形式产生了巨大的影响。行政权最终和立法权、司法权分立并得到了确认。6.3行政权力与行政主体

行政主体，是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。按照此定义，行政主体具有下列几方面的特点：行政主体是享有行政权的特殊的权力主体。行政主体是建立在合法的、社会的权力基础之上的。行政主体是一种社会组织，而不是个人。行政主体可独立行使行政权力并承担相关的法律责任。6.3.1行政主体的概念6.3行政权力与行政主体职权行政主体授权行政主体根据行政主体享有的行政职权的产生方式划分。（凡成立时即依法拥有行政职权的组织称为职权行政主体，凡成立时未拥有行政职权而在成立后得到新的授权的组织称为授权行政主体）6.3.2行政主体的分类6.3行政权力与行政主体6.3.2行政主体的分类这种划分方法需要在概念上明确两个问题：从严格的法律意义上说，行政职权都是通过法律的授权形式所获得的。从行政主体的定义来看，其之所以被称为行政主体，都是因为其通过法律的授权形式获得了行政职权6.3行政权力与行政主体作为国家的行政机关，行政主体与立法机关、司法机关的关系构成行政权力的外部法律关系；作为一种权力主体，行政主体与作为行政客体的行政相对人的关系构成行政权力的内部法律关系，这两种法律关系完全以宪法和各种法律的明确规定为基础。6.3.3行政主体的法律关系6.4行政职权的内容

行政职权是对行政权的具体限定和分解，是行政权的转化和分配形式，是依法设定和划分给各级行政机关或各种行政主体的、有具体内容和职能范围的行政权力。6.4.1行政职权的概念6.4行政职权的内容行政职权的设立可分为两个范围：一是在国家或公共行政组织的内部进一是在其外部的组织内进行。无论是在哪一个范围中，行政职权的设立和划分都是按照纵向和横向两个方向进行。6.4.1行政职权的概念6.4行政职权的内容6.4.1行政职权的概念

行政职权的设立和划分：第一，由立法机关通过宪法和组织法直接设定和划分。第二，由立法机关通过宪法和组织法之外的其他法律直接设定和划分。第三，由立法机关通过的相关决议或决定授予行政机关某种行政职权。第四，由各级政府依据相关法律、法规或行政规章对下级部门制定和划分行政职权。第五，由各级立法机关和各级政府依据相关法律、法规或行政规章对非行政机关的组织授予某种行政职权。6.4行政职权的内容

行政职权的内容可以从两个方面认识：第一，明确的法律规定，此种规定多涉及具体的国家行政组织或行政主体；第二，理论上的分析，从行政权力的整体作用或行政行为的模式划分行政职权的内容。6.4.2行政职权的内容6.4行政职权的内容6.4.2行政职权的内容第一，立法提案权。第二，行政规范权。第三，行政许可权。第四，行政确认权。第五，行政命令权。第六，行政实施权。第七，行政强制权。第八，行政奖惩权。第九，行政合同权。第十，行政检查权。第十一，行政救助权。第十二，行政司法权。第十三，行政委托权。6.4行政职权的内容

第一，不仅各级行政组织（包括不隶属于中央政府的独立机构）和各级行政机关是依法设立的，其所有的行政权力和具体的行政职权也是依法获得的。第二，行政权力的产生是一个国家法制化的结果，没有立法权和司法权的存在，也就不可能有真正意义上的行政权。6.4.3行政职权和依法行政

第三，行政权首先是一种执行性的权力。第四，各级行政组织和各级行政机关无论是否是行政主体，都必须受到法律监督并承担相应的法律责任。第五，各级行政人员所处职位和所拥有职权的合法性要求其必须具有明确的法律观念和执法意识。6.4行政职权的内容6.4.3行政职权和依法行政关键术语权力能力说行政权权力主体权力客体权力基础行政主体行政职权依法行政外部法律关系内部法律关系人民主权原则权力关系说1．如何认识权力的性质与内容？2．如何理解国家行政组织的权力基础？3．如何理解国家行政组织的法律地位和法律关系？4．试述行政职权与依法行政的关系。复习思考题公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题公共政策的概念公共政策的合法化途径公共政策的合理化第7章公共政策7.1公共政策的概念

公共政策是管理社会公共事务的基本规定和指导准则，它不仅关系国家意志的表达，而且关系国家意志的执行，对整个国家和社会的发展有着全局性的和方向性的影响。7.1.1什么是公共政策7.1公共政策的概念(一)公共政策具有政治性和阶级性(二)公共政策具有目的性和方向性(三)公共政策具有规定性和规划性(四)公共政策具有权威性和约束性7.1.2公共政策的基本特点7.1公共政策的概念按公共政策的制定过程划分。依此可分为政治性政策、法律性政策和行政性政策三种。按制定公共政策的层次划分。依此可分为中央政策、地方政策