公共管理学原理 课件 第九章 公共预算与财政

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第9章公共预算与财政9.1公共预算与财政的理论基础9.2公共财政管理9.3公共预算改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.1公共预算与财政的理论基础9.1.1从财政学到公共经济学公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材作为一个独立学科的财政学的诞生，以亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》一书的问世为标志。福利经济学、凯恩斯主义革命及宏观经济学的诞生为财政学提供了不同于古典政治经济学的新的理论基础，并拓展了财政学的研究主题，特别是对政府经济活动的研究。从“财政学”到“公共经济学”或“公共部门经济学”并不仅仅是学科名称的变化，而是财政学研究重心、理论基础以及分析方法的变化。9.1公共预算与财政的理论基础9.1.2“经济人”的基本假设公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材作为经济学的一个分支，公共部门经济学关于个人行为动机以及行为模式的假设与一般经济学保持一致，即采用“经济人”或“理性人”假设。公共部门经济学假定公共部门中的个人追求自身效用的最大化。作为公共部门经济学的重要流派的公共选择理论把“经济人”假设应用于对公共部门及政治领域和集体选择过程的分析。9.1公共预算与财政的理论基础9.1.3福利经济学和微观经济学福利经济学的核心主题是一个团体中的个人的共同福利（共同福利包括由经济所决定的团体的幸福），它包含了如下三种因素：（1）各种条件的公式化约束；（2）关于以上条件如何被团体中的机构加以实现的研究；（3）对于现存的团体机构的贡献及现存的团体福利政策的批判性评价。福利经济学的框架是建立在社会选择标准的基础之上的，这包括配置效率或帕累托效率，公平理论及实施的原则，社会福利函数及各个学派的公式，社会最优选择，等等。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.1公共预算与财政的理论基础9.1.4公共选择理论20世纪70年代以来，公共选择理论日益成为公共经济学的一支劲旅、一个有影响的流派。它所涉及的主题，按照法国学者勒帕日的概括，主要有四个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）深入研究代议制政治制度运转的逻辑及缺陷；（1）研究政治制度和最佳经济状态之间的关系（2）发展出有关官僚体制（科层制）的经济理论；

（4）力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨。公共选择理论9.2公共财政管理9.2.1公共财政体制的形成自改革开放以来，我国财政体制逐步由计划经济条件下的国家财政向市场经济条件下的公共财政转变，特别是近十几年来，公共财政体系的构建有了较大的发展，公共财政管理问题日益得到人们的重视。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材三个阶段（1）计划型财政管理阶段（1950—1979年）。（2）计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段（1980—1998年）。（3）明确导向公共财政管理阶段（1999年以来）。9.2公共财政管理9.2.1公共财政体制的形成总体上，当前我国公共财政管理已经形成，但仍不完善，存在诸多问题。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材三是公共收入管理不尽合理。一是公共财政管理尚未得到全社会足够的重视。二是预算管理与经济社会发展存在矛盾。四是公共支出管理亟须规范。问题9.2公共财政管理9.2.2公共财政管理的内涵我们将公共财政管理定义为公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。1．公共财政管理的目标和内容具体而言，公共财政管理具有如下三大目标：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材效率目标多中心模式公平目标稳定目标9.2公共财政管理9.2.2公共财政管理的内涵2．公共财政管理的地位公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心地位。第二，在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。第三，公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。第四，近三四十年来，公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重大变革的先导。9.2公共财政管理9.2.3公共预算管理1．预算管理的内涵

公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材从历史上看，预算制度是立法权力与行政权力相互斗争的结果。有的学者认为，预算是一个对公共收入和支出进行决策的过程，而公共财政管理考虑的是在处理公共资金方面的技术问题。预算有着较高的政治性，它进行一些重大决策，解决干什么的问题。而与公共财政管理相关的决策相对较小，回答怎样干的问题。侧重于政治概念的预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动；侧重于行政概念的预算管理可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。分项排列预算模式这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。规划—计划—预算模式目标管理预算模式规划—计划—预算模式不再按支出科目，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率。目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的选择。零基预算模式零基预算不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而对原有项目进行重新审核。绩效预算模式绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。9.2.3公共预算管理2．预算管理的基本模式9.2公共财政管理公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.2公共财政管理9.2.3公共预算管理3．预算的过程公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）预算编制。预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。（2）预算执行。预算执行是预算计划付诸实施的过程。（3）决算。决算是对预算结果的总结和评价。9.2公共财政管理9.2.4公共收入管理公共收入的获得主要有三种方式：税收、收费和发行公债。1．税收管理税收是国家依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得的公共收入。它具有强制性、无偿性和固定性三大特征。（1）税收管理的要素。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材课税对象与税率。课税对象是指对什么东西课税，即课税的标的物，它可以是物品、事件、条件或活动。税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地讲是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。税收种类。依据课税对象性质的不同，税收主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。9.2公共财政管理9.2.4公共收入管理1．税收管理（2）税收管理的核心税收管理的核心是实现公平征税和税收效率。（3）全球性的税制改革20世纪80年代以来，出现了一场在公共财政管理历史上空前的税制（税收管理）改革运动，这场改革被认为是真正全球性的改革，几乎影响到世界每个国家。税制改革的普遍特点是降低个人所得税率。从全球范围的税制改革看，有两个方面具有共性：一是强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本。二是治理税务腐败。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.2公共财政管理9.2.4公共收入管理2．收费管理公共收入除税收外，还包括非税收收入，政府收费就是主要的非税收收入之一。政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。

政府收费主要有使用者费（usercharges）和规费（fees）两种。使用者费是政府对特定服务或特许权收取的费用。规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.2公共财政管理9.2.4公共收入管理3．公债管理公债是政府凭借其信用而举借的债务，是公共收入的又一重要形式。作为非税收收入，公债与政府收费最大的不同在于公债是自愿购买而非强制的，并且公债具有按期偿还和付息的特征。公债具有三大作用：一是增强政府宏观经济管理的能力。二是弥补赤字，维持政府收支平衡。三是为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。最近几年来，世界各国在公债管理上出现了一些趋势：（1）保持一定公债发行规模。（2）在不助长经济波动的前提下，促使公债利息成本最小化。（3）三是调整债务结构，增大长期公债的比例，延长政府债务。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.2公共财政管理9.2.5公共支出管理1．公共支出管理的基本目标和内容公共支出管理服务于公共财政的总目标。公共财政的性质决定了其具有三大职能：实现社会资源有效配置，促进社会收入公平和稳定宏观经济运行，促进经济增长。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材在实现经济与财政目标方面，存在两个子目标：一是宏观经济稳定，二是有效的预算。在符合公共利益要求目标方面，存在三个子目标：一是透明度，二是责任制，三是重视顾客。公共支出管理还存在政治相关目标，这方面存在两个子目标：一是政治上的可接受度，二是公众参与。9.2公共财政管理9.2.5公共支出管理2．购买性支出管理按照公共支出有无直接对资源和要素形成需求的标准，我们可将公共支出分为购买性支出与转移性支出。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材购买性支出的范围购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资支出、教科文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出。政府采购管理政府采购，也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。政府采购主要有两种模式：分散采购和集中采购。9.2公共财政管理9.2.5公共支出管理3．转移性支出管理转移性支出管理主要分为社会保障支出管理和财政补贴管理两种。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材社会保障支出管理社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供的保障其基本生活的支出。社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利四大类。财政补贴管理财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。我国财政补贴的方式主要有五类：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴。9.3公共预算改革9.3.1政府治理变革的一个突破口公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材财政管理历来是国家的最基本的职能。正是由于预算是对统治者与人民利益的分配，关系到统治者的生存和政权的稳定，所以预算一般由宰相或政府首脑直接主持，通过预算制度加强中央集权，如实行财权、政权、军权相互制约。从经济学的角度看，公共预算通常关注的是公共财政资源配置的效率和效益，是整个国家经济社会运转的“指挥棒”和“说明书”。从政治学的角度看，公共预算的本质是政治性的。从政府运作的角度看，“钱”在任何时候都是很重要的。9.3公共预算改革9.3.1政府治理变革的一个突破口1.公共预算改革是推进和深化政府改革的利器公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共预算改革首先，公共预算改革直接影响政府改革与治理的质量。其次，公共预算改革可以从根本上促进政府职能的转变。最后，公共预算改革有助于提高政府的行政效能和防止腐败。9.3公共预算改革9.3.1政府治理变革的一个突破口2.公共预算改革是政府改革的最佳切入点改革开放以来，我国的政府改革取得了显著进展。但是当前财政供养的人数一直居高不下，由政府财政供养的公务员或准公务员性质的人员达到7000万人，行政费用不断攀升。在全面深化改革的系统部署中，转变政府职能有从“事”入手和从“钱”入手两种选择。以公共预算改革为突破口，有助于顺利实现改革目标。3.公共预算改革有助于推进社会主义民主政治建设公共预算改革可以有效地增强人民代表大会作为国家权力机关的实质权力，使人民代表大会成为国家政治生活的中心，更好地代表人民来管理国家。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材9.3公共预算改革9.