公共管理学：理论、实践与方法 课件 第5、6章 公共管理的战略；公共管理的政治与法律基础

公共管理学：理论、实践与方法新编21世纪公共管理系列教材公共管理学：理论、实践与方法第3篇公共管理的核心内容第5章

公共管理的战略

当今世界正处于百年未有之大变局中，在给公共管理带来前所未有的大机遇的同时也带来了前所未有的大挑战。而解决大变局下的公共管理问题和挑战需要新思想、新战略、新蓝图和新方法。自20世纪70年代以来，战略管理作为一门独立学科和研究领域，日益受到政府与学术界的关注。随着新公共管理运动兴起，公共部门开始借鉴私人部门的战略管理理论，以战略视野寻求公共管理之道。作为一种新的管理途径或研究途径，公共部门的战略管理试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注，提高组织实现其使命的内在能力。因此，实时追踪、借鉴、内化国外的公共管理战略管理理论，并根据我国国情构建具有中国特色的公共部门战略管理理论，对指导我国政府战略实践具有重要的参考意义。本章以传统战略管理的理论发展脉络为基点，通过梳理传统战略管理的内容与特征，来进一步厘清特定历史背景下公共部门战略管理的内容、特征与实现路径。本章导读传统战略管理的内容与特征公共战略管理的内容与特征公共管理战略的实现途径123重点问题5.1.1传统战略管理的内容与特征：从点到面的战略公共部门历来就有借鉴私人部门的管理经验和技术的传统。公共部门战略管理途径的兴起，既受到私人部门战略管理的示范性影响，也是公共部门管理改革和环境变化的必然结果。正如学者波齐曼和斯特拉斯曼所说，政府部门必须进行战略管理，它“能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率”。在私人部门战略计划和战略管理模式的影响下，公共部门战略规划和战略管理途径随后兴起。作为一种新实践模式和新理论范式，公共部门战略规划和战略管理途径兴起于20世纪80年代。它是“新公共管理运动”以及“（新）公共管理”范式的一个重要组成部分，是公共部门与非营利组织对急剧变化的不确定环境的能动适应。20世纪五六十年代5.1公共管理是一种战略管理20世纪五六十年代试验区：侧重空间维度20世纪80年代后期一是钱得勒的“结构跟随战略”假说：给出了企业战略的定义，分析了企业成长方式与结构变革的关系。二是安东尼安索夫安德鲁斯范式：战略管理就是高层管理者研究、制定、实施和控制组织的长期目标、成长方式与组织架构的过程。战略管理理论的重点开始由传统的经营宗旨制定转向愿景驱动型管理，由适应环境变化为主的竞争定位理论转向以创造未来为主的核心竞争力理论，由战略制定与执行分离转向两者相关联的学习学派的战略形成观，由以竞争为主导转向竞争与合作并重······企业战略管理

1传统的战略管理倾向于将重点放在中短期目标的制定和实现上，视野更多地局限于内部且较少关注组织的外部环境。2传统组织常将战略管理看作一蹴而就的事情，或者看作在外部压力推动之下才不得不进行的努力，3传统的公共部门战略管理强调的是压力驱动和目标指导。4传统战略管理的基础是对企业的优势、劣势、机会、风险进行分析，即SWOT分析。5传统战略管理所依据的理论方法是系统方法，系统方法的应用有其先决条件，主要有三点：一是目标明确，二是边界条件清晰，三是只能运用可控方法或设定可控方法。传统战略管理的特点5.1.2公共战略管理的内容与特征：从元战略到战略群集与传统的公共行政学不同，公共部门的战略管理着眼于与外部环境发生相互作用的组织，系统考虑组织的未来远景、长期目标和近期目标，将关注的焦点从内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理。关注长期

将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁公共部门战略管理公共部门战略管理的目标确定具有相对的模糊性。公共战略的驱动力则趋向于由外至内，重视对宏观环境的感知、分析和判断，从而协助组织在动荡、多元、复杂的环境下进行管理，它强调对宏观环境的适应性。公共战略管理是一种层级节制式的官僚组织，更强调权力和权威的维护。公共部门战略管理的特点公共战略的性质是公共性的，即其产生、存在是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。

第一阶段：历史背景分析第三阶段：建立战略议题与张力议程第四阶段：提出备选战略第二阶段：形势评估第五阶段：可行性评估第六阶段：战略实施战略管理过程5.2公共管理战略的实现途径公共部门战略管理是一个全面、动态的管理过程，它包括战略制定、战略实施和战略评价等一系列的功能活动。战略实施是公共部门战略管理过程中的重要阶段。对于公共部门而言，战略制定过程所形成的战略只是书面的，或人们头脑中的东西。只有将战略付诸实施，才能真正发挥作用。拉姆·查兰等人合著的畅销书《执行：如何完成任务的学问》非常明确地指出：“有效的战略策划并得到有效执行的战略不到10%，大约70%的战略失败在于执行不到位。”因此，在实践上，必须加强对公共部门战略实施过程的控制，而在理论上，有必要加强对公共部门战略实施的研究。战略方案一经制订，便进入实施阶段。战略实施的主要含义是：第一，战略实施是在战略制定完成后，将战略内容变为现实的过程。也就是说，战略实施就是战略方案的执行，是战略付诸实践、产生实效的过程。有学者指出：精心考虑哪些因素使战略实施成为可能，以及采取何种措施才能保证战略实施，是战略实施的基本组成部分。（1）流浪倾向：没有战略或滥用战略；（2）唯上倾向：按上级或长官意志制定战略；（3）东施效颦：仿效他人战略或仿效自己过去的战略；（4）好大喜功：盲目扩张，发展型战略也会使公共部门陷入危机；（5）致命通病：战略管理能力不强；战略实施的误区（6）束之高阁：战略只停滞在纸上；（7）旧瓶装新酒：体制、结构与战略不匹配；（8）以人事为中心：战略随人事变化而变化；（9）弃长扬短：公共部门丧失战略优势；（10）踢开战略闹革命：只顾短期利益，不顾长期利益。战略实施的误区5.2.1公共政策驱动公共政策是指一定的社会公共权威所选择的一定社会生活的行为准则和行为依据，以解决某种社会问题或社会矛盾。公共政策具有如下一些特征：权威性、政治性、原则性、普遍性和多样性。公共政策是政府为实现特定时期政治、经济、社会、文化的目标而采取的政治行为，总是针对问题提出的，可以起到解决制度短缺引发的问题、推进社会有序发展的作用。具体来讲，公共政策可以解决经济问题，促进生产力发展；解决政治问题，巩固政权，保持政治稳定；解决社会问题，促进社会协调发展；解决文化问题，推进文化教育事业发展，更好满足人民美好精神文化生活需要。正是基于公共政策本身具有的特征、作用，公共管理战略的组织实施者在公共管理战略的实施过程中，会自觉地、有选择地运用各种公共政策，尽可能多地驱动有利因素，遏制不利因素，来促进公共管理战略的实现。由此可见，公共政策驱动是公共管理战略实现的必要选择之一。尽管如此，在现实生活中，运用公共政策驱动还是有一定局限性的，执行难便是一个突出的常见问题。1．地方政策与中央政策的冲突。2．强调地方利益，忽视全局利益。3．注重表面文章和近期效益，忽视深层次问题和长远发展战略。4．囿于片面性，缺乏系统性。5．功于神秘性，疏于透明性。公共政策执行困境价值是一定的社会主体关于某一社会现象好与坏、对与错、优与劣的主观性评价和判断。任何一项公共管理战略都是在一定的价值取向的指导下产生和运行的，价值取向是公共管理战略的出发点和归宿。借助于正确的价值导向，公共管理者可以统一公共管理战略中相关人员的思想认识，并根据身处场域中的主体互动方式与效果、公共资源多寡、组织文化和制度规约，对公众等核心利益相关者所期待的不同公共价值做出自觉自愿的抉择行为。5.2.2价值导向在成为百坭村第一书记的一年零两个月的时间里，黄文秀写下了三大本扶贫日记。在她和村两委的共同努力下，到2018年底，百坭村103户贫困户中有88户顺利脱贫，贫困发生率从2288%降至271%。黄文秀曾在驻村日记里写自己去乡村一线扶贫的原因：“一个国家的落后在于精英的落后，而精英的落后在于嘲笑民众的落后。中国共产党深刻明白这个道理，从而提出要教育扶持一批人脱贫，并且扶贫要扶志和扶智相结合。这样一个切实为群众谋发展、谋福利的党，怎么能不响应它的号召呢？”带着这份责任感和青春热血，黄文秀在扶贫路上不断奔波。黄文秀曾说：“只有扎根泥土，才能懂得人民。”她不忘初心，不负韶华，她对信念的绝对忠诚，对使命的不懈坚守，让人看到了理想激扬的力量和青春勇敢的担当。案例分析黄文秀：“只有扎根泥土，才能懂得人民”保护型政府职能模式干预型政府职能模式引导型政府职能模式推动公共管理战略实施，需要加强政府引导，而强化政府引导的总体思路和原则是系统研究、详细规划、重点推进。政府宏观调控的理想效果是整个宏观调控体系或政策组合的效果最大化，这就要进行系统深入的研究，进行政策的可行性分析和投入产出分析。宏观调控的具体目标是系统、全面解决公共管理战略实施过程中存在的各种问题，促使公共管理战略实施的健康发展。5.2.3政府引导在公共管理战略的实施过程中，重心不断下移是当今公共管理战略发展的一个趋势。不管是上文提到的引导型政府职能模式，还是所谓的有限政府和服务型政府，都在一定程度上主张扩大公民和第三部门的参与权，强化社会合作。通过社会合作，公民与国家之间形成一种双向的适度制衡来达成良性的互动关系。通过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普遍利益与公民所捍卫的特殊利益达到一种符合社会总体发展趋势的平衡，这样也就为公共管理战略的实现提供了有力的保障。5.2.4社会合作1．如何理解公共管理战略的内容与特征？2．简要谈谈公共管理战略实现的四种途径，并给出你所认为的其他可能途径。复习思考题复习思考题3.案例分析题：请认真阅读案例材料，然后按照要求分析并回答问题。粤港澳大湾区：打造国际一流湾区和城市群阅读材料请用本章学习的内容，谈一谈粤港澳大湾区的战略管理。本章阅读材料1弗雷德·戴维，福里斯特·戴维，梅雷迪思·戴维战略管理：建立持续竞争优势：第17版.北京：中国人民大学出版社，20212马克·穆尔创造公共价值：政府战略管理上海：商务印书馆，20163迈克尔·波特竞争战略北京：中信出版社，20144小阿瑟·汤普森，玛格丽特·彼得拉夫，约翰·甘布尔，等战略管理：概念与案例（原书第21版）.北京：机械工业出版社，2019感谢聆听！

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公共管理的政治与法律基础

公共管理作为传统公共行政不断发展的结果，它注意到了传统官僚制行政存在的问题并力图加以改进，它倡导公正性、代表性、回应性、责任性、合法性等价值，从而构成公共管理的政治价值基础。在确保公共管理政治价值实现的前提下，依法管理，已经成为世界各国政府普遍奉行的基本行为准则，成为衡量公共管理文明进步与否的主要标志，成为公共管理的重要特征与发展趋势。本章导读1．公共行政的政治价值2．公共管理的政治控制途径3．参与式治理的主要方式4．现代促进性法律的特征5．行政立法的概念与特征6．行政司法的概念与类型7．公共管理的法治化重点问题

1公正性。公共管理因其公共性的本质特征，自出现伊始就与公正紧密结合在一起。2代表性。代表性是指公共管理能够充分地反映公众意志，积极地回应公众要求，以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向等内容。3回应性。回应性是指公共管理体系促进官僚的决定与社区或者声称代表民众的官员的偏好相一致的程度。4责任性。公共管理的政治性也强调责任的观点，它要求公共管理者应该对议会或民选的官员，特别是立法者负责。5合法性。法治意义的合法性包含着合法律性和政治学意义上的合法性。6.1公共管理的政治基础6.1.1公共管理的政治价值6.1.2公共管理的政治控制职位轮换公共管理的政治性非常注重公共管理人员在机关内部不同岗位之间，或者在政府内外之间进行轮换。公民参与公开化公共管理的政治性要求公共管理应为公众提供参与公共管理的途径。阳光措施促进政府行政公开，让公众获得更多的政府行政资料是确保行政责任实现与维系行政伦理水平的重要途径。利益冲突对公共管理人员与所任职务间的利益冲突应力求限制与回避；公私部门间的“旋转门”虽不至于完全封闭，但应仔细把关公共管理人员及时向公众及其代表（如议员）公开政府组织对公共利益的违反或对民众行为的误导是适当的和合乎公务伦理要求的。主要是指立法部门的成员（议员）、议员的幕僚人员，以及其他具有立法职能的机构对公共管理机关及其工作人员的控制。财政约束通常被认为是制衡公共管理机关的一个重要工具。一般立法控制预算控制6.1.3参与式治理20世纪90年代以来，随着全球化时代和信息时代的来临，人类政治过程的重心正在从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”。善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民积极参与。由此，公民参与成为世界多数国家民主政治的主要议题之一，参与式治理也成为世界许多国家政府治理的主要模式。公民参与是政治文明建设的本质属性，是公共政策科学化、民主化的内在要求，它可以发挥集体智慧去解决社会问题，可以调动社会资源和公民积极性来推动计划的实施，也可以使更多的公民通过参与过程认识政府公共管理中政策的制定和执行。党的二十大报告指出，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。对传统公共行政理论的反思对传统公共行政理论的反思试验区：侧重空间维度公民参与政府治理的主要渠道公开听证公民调查咨询委员会“赛博”（论坛）公私合作生产利益团体协商和斡旋盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了参与式政府的治理模式。他认为，参与式政府的理念是致力于寻求一个政治性更强、更民主、更有集体性的机制来向政府传达信号；它反对层级制，认为传统的层级化、规则化的官僚体制是组织进行有效管理和治理的严重障碍，有必要缩减治理中的层级和技术统治。第一，在理念方面，注意到政府和社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会，重视第三部门，认为政府的改革之道就是运用它的力量去培养和创造更多的第三部门；第二，在公共组织的结构方面，主张建立扁平化组织，缩减高低之间的层级；第三，在管理方面，明确地把社会利益融入治理之中，提出授权概念，认为公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心；第四，在政策制定方面，倾向于由下而上的协商和谈判方式，关注低层级员工直接参与决策；第五，在公共利益方面，主张通过鼓励员工、顾客和公民对政策制定和管理决策进行参与来体现，认为这种参与可通过各种机制来实现，即对于政府服务不佳或制度运作不当实行申诉权、增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力、在公共政策中加强公民向政府表达需求的权利、让公民拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权。知识专栏政府未来的治理模式6.2公共管理的法律基础传统的确定性法律主张通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制，确信法律就是按照一定的逻辑组合形成的规则体系，它通常细致而完善，能为执法者和被管理者的行为提供完全的指导。它主张“无法律即无行政”，行政机关是规则构成的法律的服从者、执法的机器，公务人员只需严格按照规则行事，无须任何自由裁量的权能，就可以实现法律的正义。法律的确定性意味着法律规定了一定行为与一定后果之间稳定的因果联系，将人类一定行为模式固定化、法律化了。因法律有可预见性，人们在行为之前即可预料法律对自己行为的态度，从而根据法律趋利避害地设计自己的行为。优势第一，不合目的性。第二，不周延性。第三，模糊性。第四，滞后性。实际上，确定性法律作为一种法律类型，并没有完全付诸行政管理实践，其致命点是脱离实际，完全排斥人的因素。局限6.2.1传统确定性的法律1．在立法所调整的领域方面，促进性法律主要定位在关系国家发展全局和社会利益的基础、薄弱产业或事业，需要由国家推动或参与发展的领域。2．在立法目的及调整手段方面，促进性法律主要是鼓励和促进基础、薄弱产业或事业的发展，然而对基础领域是采用促进、引导的方式而不是传统立法采用的调控或调整方式。3．在法律机制的配置方面，促进性法律以促进基础、薄弱产业或事业发展为中心，以法律机制配置政府、社会、个人的人力、物力、财力资源，使这种配置机制法律化。4．促进性法律具有较强的政府主导性和政策性。5．促进性法律中有较多的鼓励性规范，表现出鲜明的鼓励性特征。6.2.2现代促进性的法律所谓促进性法律，是指出于对国民经济薄弱环节、弱势行业或新兴行业的扶植需要，不强调权利义务与责任的对应而较多采用任意性规范、授权性规范和鼓励性规范的政策型、引导型法律。特点6．促进性法律具有淡化相对人法律责任的特点。6.2.3行政立法与行政司法行政法学意义上的行政立法，主要是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动，或称准立法行为。行政性质试验区：侧重空间维度立法性质1）主体：特定国家的行政机关。2）调整对象：多是与行政管理有关的社会关系。3）目的：实现行政管理的目标。1）结果。行政立法是制定法律规范的国家活动，其制造出来的产品——行为规则——具有法的属性。2）过程。行政立法的过程颇类似于立法机关的立法程序，它不是按照固定模式锻造产品的过程，而是各种力量相互碰撞、妥协的过程，其产品事先较难预料。行政立法的概念和特征第六十五条指出，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。第八十条指出，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。第八十二条指出，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。知识专栏《立法法》相关规定政策过程阶段论视角试验区：侧重空间维度行政立法与立法机关立法活动的区别1）主体。2）对象。3）时间效力。4）程序。1）主体。2）内容。3）规则的效力等级。4）程序。5）形式。6）立法效果。行政立法与行政执法行为的区别1）权力机关对行政立法的监督。2）司法机关对行政立法的监督。3）上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督。对行政立法的监督行政司法的主体是行政机关行政司法行为带有司法的